臺灣高等法院臺南分院民事判決 101年度上國易字第1號
上 訴 人 張金龍
劉瑞卿
兼 上 二人
訴訟代理人 劉泓志即祐民診所
被 上 訴人 行政院衛生署中央健康保險局
法定代理人 戴桂英
訴訟代理人 洪瑞燦 律師
被 上 訴人 中華民國醫師公會全國聯合會
法定代理人 李明濱
訴訟代理人 劉俊宏
被 上 訴人 行政院衛生署
法定代理人 邱文達
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國100年11
月30日臺灣嘉義地方法院第一審判決（100年度國字第11號）提
起上訴，本院於101年5月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面
一、按「訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為 訴訟標的之法律關係，是否私法上爭執為斷。」（最高法院 85年臺抗字第19號裁定要旨參照）。本件被上訴人行政院衛 生署中央健康保險局（下簡稱健保局）雖質疑本件為公法上 爭議，普通法院無審判權，然上訴人主張劉泓志即祐民診所 設址於嘉義縣布袋鎮，與被上訴人健保局簽有全民健康保險 特約醫事服務機構合約，上訴人張金龍及劉瑞卿為診所醫師 ，因被上訴人「100年度全民健康保險西醫基層總額醫療資 源不足地區改善方案」（下簡稱100巡迴醫療方案）之計畫 違法，申請嘉義縣東石鄉巡迴醫療，一部不被核准，造成報 酬、診察費及藥費之損失，又須向被上訴人中華民國醫師公 會全國聯合會（下簡稱醫師全國聯合會）之南區委員會郵寄 該計畫之資料，造成郵資、時間及影印費損失，且因被上訴 人枉法行政造成上訴人精神壓力時間及財產權受損失，依據 國家賠償法及民法侵權行為法律關係均需賠償等情，有起訴 書狀在卷可稽，堪認上訴人係依私法上請求權起訴，普通法 院有審判權，合應敘明。
二、按「因侵權行為涉訟者，得由行為地之法院管轄」；又「同 一訴訟，數法院有管轄權者，原告得任向其中一法院起訴」
，民事訴訟法第15條第1項、第22條分別定有明文。又所謂 行為地，凡為一部實行行為或其一部行為結果發生之地皆屬 之（最高法院56年臺抗字第369號判例要旨參照）。被上訴 人健保局及行政院衛生署（下簡稱衛生署）雖均認本件依民 事訴訟法第2條規定，應由其公務所所在地之法院管轄，惟 依上訴人起訴書狀之主張，嘉義縣為本件侵權行為地，且與 上訴人主張之侵權行為事實有直接牽連關係，揆之前開規定 及判例意旨，原審法院就本件訴訟有管轄權。
三、「依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協 議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義 」；「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日 不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請 求權人得提起損害賠償之訴」，國家賠償法第10條、第11條 第1項分別定有明文。經查：本件上訴人依國家賠償法規定 向被上訴人請求賠償，被上訴人健保局及衛生署已拒絕賠償 ，被上訴人醫師全國聯合會則於民國（下同）100年6月間收 受上訴人書面請求，此有健保局及衛生署之拒絕賠償理由書 、醫師全國聯合會之答辯狀在卷可稽，足見上訴人起訴時已 履行前揭法條之前置程序規定。
四、被上訴人行政院衛生署未於言詞辯論期日到場，核無民事訴 訟法第386條各款所列情形，准依上訴人聲請，由其一造辯 論而為判決。
乙、實體方面：
一、上訴人起訴主張：
㈠上訴人與被上訴人健保局依大法官釋字第533號解釋為簽訂 行政契約之兩造，被上訴人醫師公會全國聯合會為健保局勞 務委託而非公權力委託單位。依健保法第1、3、6、32條規 定，被上訴人衛生署為製作100巡迴醫療方案之醫療計畫責 任單位，健保局為巡迴醫療之執行單位。
㈡被上訴人健保局函示上開巡迴醫療方案必須經總額支付委員 會先行審核同意後，被上訴人健保局方為核准，顯見被上訴 人衛生署枉法行政，製作違法計畫，被上訴人健保局不依公 務員服務法第2、3條及行政罰法第11條為反對，則為其共犯 。又審核之內容有三：⑴醫師2年內有無違規紀錄。⑵去年 是否有平均大於8人。⑶計畫書是否符合格式，關於其中⑴ ⑵則須發文詢問健保局回覆才可處理，顯多此一舉；又其中 ⑶關於計畫書格式則係浪費人民金錢。
㈢上訴人張金龍醫師於100年4月1日至上訴人祐民診所登記執 照工作並申請到嘉義縣東石鄉及義竹鄉巡迴醫療看診，遭被
上訴人一部否准（義竹鄉部分准，東石鄉部分駁回），已造 成報酬及診察費、藥費之損失；經上訴人就東石鄉部分再重 新申請，被上訴人健保局100年6月方同意東石鄉巡迴醫療申 請，前後刁難上訴人1個月，造成上訴人之損失，僅先就100 年6月及7月嘉義縣東石一部巡迴醫療之平均診察費、藥費損 失要求新臺幣（下同）12萬元。另上訴人劉瑞卿及劉泓志10 0年1月申請巡迴醫療，都必須先向醫師全國聯合會之南區委 員會郵寄計畫資料，造成郵資、時間及影印費共計2000元之 損失，亦請求被上訴人賠償。
㈣上訴人等係醫學院及醫學系畢業，並有醫師執照，有相當社 會地位，因被上訴人等枉法行政，造成其等精神壓力、時間 及財產權受損失，應賠償38萬元。上訴人劉泓志為祐民診所 負責醫師，根據大法官會議釋字第469號解釋保護規範理論 應有訴權，爰依國家賠償法第2條第2項規定對健保局及行政 院衛生署為請求，另對中華民國醫師公會全國聯合會依民法 第184、185、186、188、189、191、195條之法律關係，請 求賠償上訴人等浪費之時間印刷及申請費用暨精神慰藉金等 損害即上訴人劉泓志50萬元、上訴人劉瑞卿、張金龍各1,00 0元及利息云云。
（原審未經言詞辯論，以判決駁回上訴人之訴） ㈤上訴聲明：
⒈原判決廢棄。
⒉被上訴人應共同給付上訴人劉泓志50萬元，劉瑞卿、張金龍 各1,000元，及均自請求書送達翌日起至清償日止，按年息 百分之5計算之利息。
⒊第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
二、被上訴人方面：
㈠被上訴人醫師全國聯合會辯稱：該會雖承接健保局西醫基層 總額專業委託，惟並未受託行使公權力，更非行政機關，無 由成為國家賠償法第9條規定之賠償義務機關，此部分被告 之當事人不適格，上訴人之起訴不合法。
㈡被上訴人健保局辯稱：被上訴人醫師全國聯合會為受託辦理 專業審查之事務勞務受委託單位，衛生署為健保局之上級機 關，均非本件國家賠償事件之適格被告。祐民診所申請上訴 人張金龍醫師100巡迴醫療方案之巡迴醫療服務，其中申請 每週一下午至嘉義縣東石鄉鰲鼓村、頂楫村作巡迴醫療服務 部分遭否准，係因同一時間、地點已由上訴人劉泓志申請巡 迴醫療服務並獲許可，上訴人劉瑞卿醫師亦有申請巡迴醫療 服務獲准。依本件100巡迴醫療方案第7點「申請條件」㈡之 ⑶規定「每個巡迴點及每位醫師巡迴醫療服務至多每天一次
」，可見被上訴人健保局之否准適法，上訴人應無損害之可 言。
㈢被上訴人行政院衛生署以書狀辯稱：本件100巡迴醫療方案 係健保局訂定，其基本精神及目的，在以較現行健保特約架 構下優惠之支付方式，鼓勵西醫基層醫師到醫療資源不足地 區提供當地民眾巡迴醫療保健服務，以確保醫療資源不足地 區民眾健康。該方案訂定過程中，雖曾依一般行政作業程序 ，報經衛生署核定後，始由健保局公告實施。惟衛生署與健 保局各為獨立之行政機關，各有其法定職權，100巡迴醫療 方案係由健保局本於其法定權限訂定並據以執行之行政計畫 ，上訴人起訴狀中認衛生署為該方案之製作機關，且枉法製 作該方案，顯屬誤解。衛生署既非上訴人所指100巡迴醫療 方案之訂定機關，自無衛生署公務員於執行職務行使公權力 時，因故意或過失不法侵害上訴人自由或權利之情事，上訴 人之主張顯無理由。
㈣以上被上訴人答辯聲明均稱：
⒈上訴駁回。
⒉第二審訴訟費用由上訴人負擔。
三、上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人行政院 衛生署、健保局為國家賠償，有無理由？經查： ㈠上訴人主張「依健保法第1、3、6、32條規定，被上訴人衛 生署明知被上訴人健保局執行『100巡迴醫療方案』，將上 開巡迴醫療，醫師要先經被上訴人醫師全國聯合會總額支付 南區委員會審核後方可參與巡迴醫療，竟予核准，致上訴人 等申請100年5月嘉義縣東石巡迴醫療一部未經核准，同年6 月方同意東石鄉巡迴醫療申請，被刁難一個月，造成上訴人 報酬及診察費、藥費、郵資、時間、影印費2000元及精神等 損失云云，固據提出健保局函文、100巡迴醫療方案、西醫 基層總額支付中區委員會函文、剪報資料、法務部調查局書 函、行政院秘書處移文單、衛生署函文、監察院函文、全民 健康保險基層總額支付南區委員會函文、100巡迴醫療方案 申請表及健保局函文、97年度西醫基層總額支付制度醫療資 源缺乏地區改善方案、執業執照、醫療機構開業執照、全民 健康保險特約醫事服務機構合約、相關法條資料等件為證。 ㈡被上訴人行政院衛生署部分：
⒈按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵 害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」、「本保 險為維護保險對象之健康及促進山地離島地區之醫療服務， 主管機關應訂定預防保健服務項目與實施辦法及山地離島地 區醫療服務促進方案。前項山地離島地區之範圍，由主管機
關定之。」，國家賠償法第2條第2項前段、91年7月17日修 正前全民健康保險法第32條分別定有明文。
⒉本件「100巡迴醫療方案」係被上訴人健保局所訂定，其基 本精神及目的，係以較健保特約優惠之支付方式，鼓勵西醫 基層醫師到醫療資源不足地區提供當地民眾巡迴醫療保健服 務，以確保醫療資源不足地區民眾健康。該方案訂定過程中 ，雖曾依一般行政作業程序，報請行政院衛生署核定後由健 保局公告實施。惟行政院衛生署與健保局均為各自獨立之行 政機關，各有其法定職權。茲「100巡迴醫療方案」既係由 健保局本於其法定權限訂定，並據以執行之行政計畫，被上 訴人行政院衛生署並非該方案之製作或執行機關，此經被上 訴人行政院衛生署及健保局分別陳明在案，並有該方案內容 在卷可稽（原審卷第207至218頁），上訴人指稱「被上訴人 衛生署係「100巡迴醫療方案」之製作機關，對之求償，係 有誤會。而本件既無上訴人所指「衛生署所屬公務員於執行 職務行使公權力時，因故意或過失違反健保法第4、7、32（ 修正前）、62、72條暨公務員服務法第5、6條等法令，致不 法侵害上訴人等自由或權利」之情事，上訴人請求被上訴人 行政院衛生署為國家賠償，於法無據，應予駁回。 ㈢被上訴人健保局部分：
⒈按「國家賠償法第2條第2項前段所定：公務員於執行職務、 行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者， 國家應負損害賠償責任，應具備：⒈行為人須為公務員、⒉ 須為執行職務行使公權力之行為、⒊須係不法之行為、⒋須 行為人有故意過失、⒌須侵害人民之自由或權利、⒍須不法 行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當」；又 「國家機關依國家賠償法負賠償責任，係以其所屬公務員行 使公權力之行為，具違法性為前提要件，此觀國家賠償法第 2條規定自明。」（最高法院90年臺上字第371號、95年臺上 字第1864號裁判意旨參照）。
⒉本件100巡迴醫療方案，係依據91年7月17日修正前全民健康 保險法第32條第1項：「主管機關應訂定預防保健服務項目 與實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案 之相關規定」訂定，並經衛生署核定後實施，且依100巡迴 醫療方案第7點「申請條件」㈡之⑶規定「每個巡迴點及每 位醫師巡迴醫療服務至多每天一次」、「本方案第七點申請 條件之規定，並請依照第八點(一)2.與第八點(二)申請所需 檢附之文件之規定，向所屬健保基層總額支付委員會提出申 請，審查通過後，函送本保險人分區業務組於收文日起10個 工作日內核定，並於核定日之次月1日生效，逾10個工作日
未核定者，視為已核定。」（原審卷第9頁、第11頁、第15 頁），依上所述，被上訴人醫師公會全國聯合會係受被上訴 人健保局之委託，僅辦理申請醫師書面初審及資格初審之事 務，有關巡迴醫療服務許可之准駁，應係被上訴人健保局分 區業務組之權責（原審卷第10頁），合應敘明。 ⒊上訴人劉泓志即祐民診所與被上訴人健保局簽有全民健康保 險特約醫事服務機構合約，辦理全民健康保險醫療業務，此 有全民健康保險特約醫事服務機構合約在卷可稽（原審卷第 162頁至第177頁），上訴人張金龍、劉瑞卿則為該診所醫師 。而健保局則將100年總額支付制度下專業審查事務委託醫 師聯合會辦理，亦有行政院中央健康保險局100年1月14日健 醫字第1000020550號函在卷足憑（原審卷第5頁）。祐民診 所於100年4月份申請以上訴人張金龍醫師辦理「100年度全 民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」部分 遭否准（義竹鄉部分核准，東石鄉部分駁回，迄至同年6月 始核准），係因同一時間、地點已由上訴人劉泓志醫師申請 巡迴醫療服務，並獲許可在案，而上訴人劉瑞卿醫師亦有申 請巡迴醫療服務獲准各情，有該方案、拒絕賠償理由書、上 訴人申請表及健保局函文等在卷可稽（原審卷第179頁至第1 85頁、第137頁），則上訴人依100巡迴醫療方案規定提出上 開申請，經被上訴人健保局所委託全民健康保險基層總額支 付南區委員會依該方案第7點審核後，認定上訴人張金龍之 申請不符規定，而由被上訴人健保局分區業務組否准其申請 ，屬依法令之行為，並非對上訴人故意或過失之不法侵害， 查與國家賠償法第2條第2項規定國家賠償之要件有間。上訴 人主張「被上訴人健保局枉法行政，將巡迴醫療服務審核及 准駁權限下放與被上訴人醫師公會全國聯合會行使，駁回上 訴人巡迴醫療服務，係對上訴人之不法侵害，致伊財產上及 非財產上受有損害，為此請求被上訴人健保局國家賠償」云 云，洵無理由。
四、上訴人依民法第184、185、186、188、189、191、195條之 法律關係，請求被上訴人醫師公會全國聯合會為損害賠償， 有無理由？經查：
㈠上訴人主張「被上訴人醫師全國聯合會接受被上訴人健保局 勞務委託，審核開業醫師參與『100巡迴醫療方案』，為討 好健保局，竟淪為健保局打手，駁回上訴人申請之巡迴醫療 ，顯無公正性，致上訴人受有醫療及藥費減少，並增加申請 費用之損害」云云。
㈡按「侵權行為所發生之損害賠償請求權，以有故意或過失不 法侵害他人權利為其成立要件，若其行為並無故意或過失，
即無賠償之可言。」、「民事訴訟法第40條第3項固規定『 非法人之團體，設有代表人或管理人者，有當事人能力』， 並可據此規定，認非法人團體於民事訴訟得為確定私權請求 之人或為其相對人。惟此乃程序法對非法人團體認其有形式 上之當事人能力，尚不能因之而謂非法人團體有實體上之權 利能力。」，分別有最高法院49年台上字第2323號、67年台 上字第865號判例可資參照。
㈢茲查，被上訴人醫師全國聯合會具有一定名稱、事務所，並 由全國執業醫師多數人組成，且有負責人、獨立之財產及以 宣揚醫道、發展醫學與醫術、協助推行公共衛生，增進社會 福利為宗旨，核應屬民事訴訟法第40條第3項所稱之「非法 人團體」。惟非法人團體並無自然人與法人在實體法上所具 備之權利能力，即不能享有權利，負擔義務，是當然亦不具 有對侵權行為之損害，負損害賠償責任之能力（即無侵權能 力），法理至明。且依上訴人於起訴狀所載被上訴人醫師全 國聯合會對之恐嚇、刁難、詐欺等侵權行為，性質上均係自 然人始能具備之行為，至於非法人團體之被上訴人醫師全國 聯合會無從為之成立侵權行為。從而，上訴人依民法第184 條第1項侵權行為及第195條之法律關係，請求被上訴人醫師 全國聯合會賠償精神損害及醫療費用減少等損失，難謂有據 ，應予駁回。
㈣另上訴人依民法第186條（公務員特殊侵權行為）、第188條 （僱用人連帶責任）、第189條（定作人責任）、第191條（ 工作物所有人責任）請求被上訴人醫師全國聯合會賠償部分 ，查與本案上訴人主張不法侵害之情節無關，此部分請求， 亦屬無據，不應准許。
五、綜上所述，上訴人等依國家賠償法第2條第2項前段之法律關 係請求被上訴人衛生署、健保局國家賠償，暨依民法第184 、185、186、188、189、191、195條之法律關係，請求被上 訴人醫師公會全國聯合會賠償，均無理由，原審不經言詞辯 論，逕以判決駁回上訴人之訴，經核並無違誤，上訴意旨指 摘原判決不當，求為廢棄改判，非有理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據資料，核 與本件判決結果不生影響，不予一一論述，併予敘明。據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第463條、第385條第1項前段、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 15 日
民事第一庭 審判長法 官 丁振昌
法 官 林永茂
法 官 曾平杉
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 101 年 5 月 18 日
書記官 葉秀珍