臺北高等行政法院判決
101年度訴字第59號
101年5月17日辯論終結
原 告 廖進萬即加捷土木包工業
被 告 經濟部水利處北區水資源局
代 表 人 賴伯勳（局長）住同上
訴訟代理人 陳忠輝 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國100 年11月4 日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場， 核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第 218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由被告 聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：
原告參與被告所辦理「100 年度石門水庫園區遊憩設施維護 美化工程」採購案（下稱系爭採購案），被告於民國（下同 ）100 年6 月21日辦理系爭採購案第1 階段資格標審查時， 發現原告所附資格標文件為碩豐營造有限公司（下稱碩豐公 司）之營造業登記證而判定其為不合格標，遂於100 年7 月 4 日以水北工字第10003002850 號函（下稱原處分）通知原 告有政府採購法第31條第2 項第2 款及經濟部水利署工程採 購投標須知( 下稱投標須知) 第25點第2 款規定之情事，不 發還其所繳之押標金，並依政府採購法第101 條第1 項第2 款規定，將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，經被 告於100 年9 月6 日以水北工字第10053016280 號函（下稱 異議處理結果）駁回其異議。原告仍不服，提出申訴，經申 訴審議判斷：「有關請求原異議處理結果撤銷部分，申訴駁 回；其餘申訴不受理。」原告仍不甘服，遂提起本件行政訴 訟。
三、本件原告主張：
㈠原告並無借用其他廠商證件投標情事：
⒈所謂「借用他人名義或證件投標」，係指無此名義或證件之 人本無參與投標之資格，卻借用他人名義或證件投標，若投
標廠商本有資格參加投標，且其符合工程投標資格，即非無 名義或證件而借用他人名義或證件參加投標，亦無發生影響 採購公正之可能。
⒉原告持有碩豐公司綜合營造業登記證書，係因原告於100 年 3 月30日與碩豐公司簽訂工程承攬契約書，分包承攬箱型石 籠工程，而由該公司交付原告。嗣原告以自己名義參與系爭 採購案，卻因負責填寫及準備投標文件之原告員工邱筱筑一 時疏忽而錯放證件影本，將本應檢附之原告土木包工業登記 證書、桃園縣土木包工商業同業公會會員證，錯放為碩豐公 司之綜合營造業登記證書。
⒊依系爭採購案之公開招標公告及經濟部水利署工程採購投標 須知第32條規定，被告就系爭採購案投標廠商之資格要求， 除丙等以上之綜合營造業之外，合法登記之土木包工業亦有 獨立參加工程投標之資格。原告為具名投標人，領有縣政府 核發之營利事業登記證亦載明原告之「營業項目：㈠E10201 1 土木包工業」，原告並持有土木包工業登記證書、桃園縣 土木包工商業同業公會會員證，足證原告本身符合招標公告 及投標須知所規定之土木包工業合格投標廠商資格，原告不 需要也不可能借用他人證件投標系爭採購案，主觀上無借用 他人證件參與投標之不法故意。又由原告投標文件之投標廠 商資格證件審查表，原告於項目四、「營業項目具右列之一 」欄之「甲等、乙等或丙等綜合營造業」及「土木包工業」 等2 項資格欄位，原告係勾選「土木包工業」欄位，而非勾 選「甲等、乙等或丙等綜合營造業」，足以表明原告自始即 係以自身為合格土木包工業投標資格參與系爭採購案。 ⒋原告投標之標單文件為所屬員工邱筱筑所書寫，且開標當日 原告並依規定出具委託代理出席使用印章授權書委任並授權 邱筱筑為代理人，代理出席參加開標程序，足證原告本身確 實有投標意願並以自己名義具名填寫投標文件，亦以自己符 合土木包工業投標廠商資格而參與系爭採購案，並非無名義 或證件而借用他人名義或證件參加投標，亦非出借名義或證 件供他人參加投標。
㈡申訴審議判斷認事用法顯有違誤：
⒈在政府採購實務上，投標廠商於開標時因資格不符、檢附證 件遺漏、錯誤經招標機關審查認定資格不符而判定為無效標 者，不可勝數，邱筱筑於100年6月21日開標當日確有到場， 只是沒有在簽到簿上簽到，且系爭採購案招標須知中並未強 制要求投標廠商必須於開標當日派員出席，本件申訴審議判 斷竟以原告於開標當日未派員出席而認與經驗法則相違，並 據此認定原告無投標之真意云云，實違法悖理。
⒉原告若非出於錯誤，而係自始即欲借用碩豐公司之丙等綜合 營造業資格參加投標，而故意檢附碩豐公司之綜合營造業登 記證書，則原告理應在投標文件之「投標廠商資格證件審查 表」項目四、「營業項目具右列之一」欄，直接勾選「甲等 、乙等或丙等綜合營造業」，而非勾選「土木包工業」。又 原告若故意要造成資格不符，只需單純不檢附任何投標資格 證明文件，即可達到目的，何須借用碩豐公司之資格證件？ ⒊土木包工業之規模極小，通常僅係個人賴以謀生之職業，為 在具備相當技能，並有一定社會關係後，成立土木包工業承 包一些規模很小的工程。本件原告加捷土木包工業全體人員 除原告負責人廖進萬外，通常只有一、二個學徒及一個辦事 小姐即邱筱筑，所有行政事務、文件保存、管理都是由邱筱 筑負責，申訴審議判斷未就相關事實詢問原告，亦未踐行任 何調查程序，竟毫無證據而片面揣測推論取得、保存或管理 過程中、經手之人、事、地一定與本件備標之時不同，實難 令人信服等情。並聲明求為判決：⑴採購申訴審議判斷（除 不受理部分外）、異議決定及原處分均撤銷。⑵被告應將押 標金新臺幣（下同）22萬元整發還原告。
四、被告則以：
㈠原告所述行為與一般公司準備投標之證件均整理於同一資料 夾直接列印充為招標文件之習慣實有差異。況土木包工業證 書與綜合營造業登記證書無論外觀與所載內容均有差異。原 告辯稱因其員工行政疏失，致將其他工程分包承攬契約附件 取出列印後誤附於證件封中，實不合理。
㈡原告於100 年6 月10日參與被告「石門水庫中線道路臨時輸 水管線拆除工程」第1 次公開招標時，其所附土木包工業登 記證即為過期證件，被告即以其所附廠商資格文件未符招標 文件，判定資格不符，不予決標予原告在案。原告又於100 年6 月21日之系爭採購案借用他人證件參加投標，其雖稱係 因行政人員疏忽誤為放入，惟原告亦可能因土木包工業登記 證失效，其如沿用原證件投標可能再次被被告開標人員發現 ，而判定為不合格標；或可能因其土木包工業登記證辦理複 查程序趕不及準備投標，致其無法取得系爭採購案得標資格 ，而另洽碩豐公司借用證件投標；或可能如申訴審議判斷所 述，其有意借用他人證件以造成資格不符之嫌。 ㈢原告本身雖具投標資格，惟其投標所附資格審查證明文件卻 以碩豐公司之營造業登記證充為資格證明文件，而未附其本 身之土木包工業登記證，其投標行為如非經碩豐公司與原告 兩造間有以契約、協議或其他方式合意之行為，原告實難以 取得碩豐公司之證件參與投標。原告雖非所稱之無名義借牌
投標，但其係借用他公司之證件投標，其行為明顯違法。 ㈣依系爭採購案採購投標須知第13點雖規定投標廠商得自行決 定是否出席參加工程開標，惟原告既然確有投標意願，其委 任授權到場之員工卻又到場而不簽名，實違常情。 ㈤本案係原告借用他人證件投標，並非其檢附之證件有未附全 部證件之遺漏情形，與投標須知第16點規定情形，以及原告 係以證件放錯為辯之情形不同。又原告係借用他人證件投標 ，依投標須知第24點之規定，其押標金不予發還，此與單純 未附全部證件影本，依投標須知第16點規定，其所投之標單 無效，其押標金得無息退還，兩者之效果顯然不同等語，資 為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原告參與系爭採購案，於辦理系爭採購 案第1 階段資格標審查時，發現原告所附資格標文件為碩豐 公司之營造業登記證而判定其為不合格標，爰以原處分通知 原告有政府採購法第31條第2 項第2 款及投標須知第25點第 2 款規定之情事，不發還其所繳之押標金，並依政府採購法 第101 條第1 項第2 款規定，將刊登政府採購公報，是否合 法？
六、本院之判斷：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實 及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購 公報：……二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變 造之文件參加投標、訂約或履約者。」政府採購法第101 條 第1 項第2 款定有明文。次按「機關得於招標文件中規定， 廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其 已發還者，並予追繳：……二、投標廠商另行借用他人名義 或證件投標。」為政府採購法第31條第2 項第2 款所明定； 且投標須知第25點第2 款復規定「廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。……㈡ 投標廠商另行借用他人名義或証件投標。…。」。 ㈡經查，原告參與被告所招標之系爭採購案，被告於辦理第1 階段資格標審查時，發現原告於投標文件之「投標廠商資格 證件審查表」項目四、「營業項目具右列之一」欄，在「甲 等、乙等或丙等綜合營造業」及「土木包工業」等二項資格 欄位上，勾選「土木包工業」欄位，然未依規定檢附相符之 資格證件即土木包工業登記證書，而檢附第三人碩豐公司之 綜合營造業登記證書，為借用他人證件投標，乃判定原告為 資格審查不符合之事實，有系爭採購案開( 決) 標紀錄表為 證( 見被告所提答辯狀卷證第1-8 頁) ，原告就其在系爭採 購案之投標文件內檢附第三人碩豐公司之綜合營造業登記證
書一節，亦不爭執，則原告有借用他人證件參加投標之行為 ，應可認定。被告以原告有政府採購法第31條第2 項第2 款 及投標須知第25點第2 款規定之情事，不發還其所繳之押標 金，並依政府採購法第101 條第1 項第2 款規定，將刊登政 府採購公報，核諸上開規定，並無違誤。
七、原告雖主張其係以自己之名義投標，非以碩豐公司之名義投 標，其投標文件錯放碩豐公司之「綜合營造業登記證書」， 實係員工邱筱筑一時疏忽所致，原告並無借用他人證件參加 投標情事云云。經查：
㈠按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升 採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」政府採購 法第1 條定有明文。次按系爭採購案之公開招標公告，投標 廠商之資格為「土木包工業，E101011 丙等綜合營造業以上 」，又依投標須知第7 點明定：「廠商投標時並應繳驗下列 證件原件相符之影印本：㈠各該行業登記證影印本( 依規定 不需登記者免附) 。…」。
㈡查本件原告為獨資、資本額80萬元之合格土木包工業者，有 土木包工業登記證書可稽，其並領有桃園縣政府96年7 月25 日核發之「營利事業登記證」，其上載明「營業項目：㈠E1 02011 土木包工業」及桃園縣土木包工商業同業公會發給有 效期限100 年1 月1 日至12月31日之會員證( 見本院卷第45 頁、被告所提答辯狀卷證第3-4 頁) ，足見原告為具有參加 系爭採購案之投標廠商資格，應無疑義。惟原告參與系爭採 購案投標時，未依規定檢附土木包工業登記證書之資格證件 ，卻另持第三人碩豐公司之綜合營造業登記證書為替代證件 參與投標，衡諸原告於系爭採購案招標之同年月10日參與被 告另案「石門水庫中線道路臨時輸水管線拆除工程」第1 次 公開招標時，檢附過期之土木包工業登記證書，而被判定資 格不符( 見訴願卷可閱卷宗第88-94 頁) ，兩起投標事件僅 相隔10日，且原告持有之過期土木包工業登記證書，其登記 日期為94 年6月7 日、複查期限99年6 月6 日( 見同上卷第 90頁) ，現行有效之土木包工業登記證書係99年9 月7 日經 桃園縣政府核發，其登記日期為99年6 月6 日、複查期限10 4 年6 月5 日( 見本院卷第51頁) ，足見原告在另案投標案 件時業已取得現行有效之土木包工業登記證書，其卻持過期 之證書參與投標；況系爭採購案事涉400 餘萬元之工程，以 原告為資本額80萬元之土木包工業者而言，並非小事，且原 告於同年月另案始因證件問題被判定資格不符等情，原告如 有參與系爭採購案投標之真意，焉有輕忽行事之理？依常理 ，原告必熟讀投標須知，在填載投標廠商資格證件審查表時
，一再確認應檢附之文件無訛後始行投標，然原告卻以第三 人碩豐公司之綜合營造業登記證書影本為證件參與投標，原 告顯有以借用他人證件致生開標審查時被判定資格不符結果 之意，要可認定。是原告雖以自己名義投標，惟其行為有違 政府採購法之制訂目的，在建立公平、公開之政府採購程序 ，以提升採購效率與功能，確保採購品質，使政府採購程序 回歸市場競爭機制，致政府採購法所期待建立之競標制度無 法落實，有害於公益。從而，被告以原處分予以原告停權並 沒入押標金，洵屬有據。原告主張其投標文件錯放碩豐公司 之綜合營造業登記證書，實係員工邱筱筑一時疏忽所致云云 ，為事後卸責之詞，核不足採。
八、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告參與系爭採 購案，被告於辦理系爭採購案第1 階段資格標審查時，發現 原告所附資格標文件為碩豐公司之營造業登記證書而判定其 為不合格標，遂依政府採購法第31條第2 項第2 款及投標須 知第15點第1 項第3 款規定，以原處分通知原告不發還其所 繳之押標金，並依政府採購法第101 條第1 項第2 款規定， 將刊登政府採購公報，於法並無違誤，申訴審議判斷予以維 持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求發還押標 金22萬元，均為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒
法 官 陳姿岑
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 101 年 5 月 31 日 書記官 李依穎
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