臺北高等行政法院判決
101年度訴字第108號
101年5月17日辯論終結
原 告 李曾琨
被 告 新北市政府交通局
代 表 人 趙紹廉（局長）住同上
訴訟代理人 朱建全
邱瑞朝
賴雅雯
上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服新北市政府中華民
國100 年12月15日北府訴決字第1001095030號（案號：00000000
00號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告前於民國100 年7 月14日，以新北市政府99年10月20日 北府城審字第09909618821 號公告「變更三重都市○○○○ ○○○道兩側附近地區）（都市計畫圖重製及事業財務計畫 調整專案通盤檢討）（第一階段）」案（下稱變更三重都市 計畫案）計畫書「變更理由」欄記載：「⒌有關環堤道路及 水防道路之計畫道路寬度部分，經交通局至現地勘察結果， 目前水防道路之道路服務水準除部分路段為C 外，其餘大部 分路段則呈現路況不佳之現象，復加東西快速道路（八里新 店線）於○○○區○○○○○○○道引道需配合留設平面道 路以供通行，以及縣側環快平面道路所需寬度達20公尺等等 因素，故維持環堤道路原計畫寬度」等語，認該變更都市計 畫維持拆除疏洪東路穀保中學至中山橋路段房舍，係依被告 評估報告所為，因而依政府資訊公開法第7 條第5 款規定， 申請被告告知有關上開變更都市計畫書變更理由所載「路況 不佳」之具體數據分析報告，可於何處查閱或提供閱卷，其 後以被告逾15日未答覆為由，於100 年7 月30日提起訴願（ 下稱前訴願）。
㈡被告嗣於100 年8 月9 日以北交規字第1001005673號函（下 稱系爭函文）回覆原告略以：⒈變更三重都市計畫案已於99 年9 月經中央及地方都市計畫委員會審竣公告發布實施。其 中有關維持環堤道路原計畫寬○○○區○○路網等議題，於 前述計畫之變更理由綜理表均已載明，若原告對於都市計畫 內容仍有疑義，建請可逕洽都市計畫主管機關查詢。⒉又有
關機場捷運線圍籬拆除前後交通量及未來道路寬度問題，經 洽主辦機關交通部高速鐵路工程局，並未就圍籬拆除前後進 行交通量調查資料；另工程施作結束後，僅就原道路進行復 舊作業，故無涉道路拓寬事宜等語。原告則於100 年8 月12 日撤銷前訴願，另就系爭函文提起訴願，經訴願決定以系爭 函文非行政處分，原告所提訴願並非合法為由，不予受理， 原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠原告因新北市政府公告變更三重都市計畫書「變更理由」欄 之上述記載，經向新北市政府申請相關報告後，經該府所屬 城鄉局表示相關資料係由被告所為，故改向被告申請。惟被 告於系爭函文中，並未針對原告申請事項，即「路況不佳之 具體數據分析報告，…」「20公尺標準由來？是否有法規規 定前後寬度一致，…」等數據可於何處獲得，提出答覆，並 表示相關資料可洽都市計畫主管機關查詢，致使原告無法調 得原評估數據，故系爭函文已發生實體上否准原告申請之效 果，應屬行政處分。況被告未於訴願程序終結前，說明其否 准原告申請之理由及法律依據，違反行政程序法第96條第1 項第2 款及行政訴訟法第114 條第2 項，故系爭函文存有理 由不備之瑕疵，原告就此違法之行政處分，自得提起行政救 濟。惟訴願決定竟謂系爭函文僅屬單純之觀念通知，因而決 定不予受理，自屬違誤。
㈡原告具有中華民國國籍，因認上開變更三重都市計畫書變更 理由內所載：有關環堤道路及水防道路之計畫道路寬度部份 ，經被告至現場勘查結果，目前水防道路之道路服務水準除 部分路段為C 級外，其餘大部分路段則呈現路況不佳之現象 等語，導致該變更都市計畫決定拆除二重疏洪道側房舍一事 ，將影響原告母親、舅父及鄰居依憲法保障之生命權及財產 權，故依據政府資訊公開法規定，申請被告提出於變更三重 都市計畫案報告前，有關「路況不佳」之具體數據分析報告 。是原告係單純想瞭解95年間道路服務水準估算過程，並非 因不服都市計畫而提出行政救濟，其申請自符合政府資訊公 開法之規定。又原告係申請被告提出其派員至變更三重都市 計畫案專案小組會議報告之前所作評估資料，並非被告赴會 說明之結果，被告要求原告逕向都市計畫主管機關申請資料 ，顯然混淆原告申請之標的。退步言之，即便被告曾將相關 資料提供他人，惟該資料既為被告所業管，且無法律上不得 調閱之原因，被告仍應提供予原告；被告率以無相關資料為 由，拒絕原告之申請，並告知原告向無該資料之其他機關查 詢，不僅悖於政府資訊公開法之立法目的，更有違誠信原則
。
㈢交通部之公路容量手冊中，明確記載城○○○區段○路的服 務水準以不低於C 級為原則，而依「道路服務水準評估公式 」，所需資料包括被告所謂「行駛速率」、「道路容量」或 「流量」、「流率」、「車道流量」、「車道寬度」，故被 告實不可能僅憑目測即估出道路「服務水準」，其自有必要 明確說明「行駛速率」、「道路容量」或「流量」、「流率 」、「車道流量」、「車道寬度」等統計資料究係出於何處 。且被告網頁公告之統計資料「○○○市區道路交通流量及特 性調查」，於速率頁次中即提供台一線等54路口之統計資料 ，而台一線三重忠孝橋至新莊思源路檔案，內容包括「速率 表」、「延滯表」及「服務水準」等資料。原告申請被告提 供之資料，與上述路段之統計資料，同為政府資訊公開法第 7 條第1 項第5 款之業務統計資料，且係被告於職權範圍內 所作成或取得者，被告對原告申請之資料，卻未於網站上公 告，反以該等資料為同法第18條第1 項第3 款所稱「作成意 思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」為由，拒絕原 告所請，有違平等原則。又上開路段之道路服務水準，既事 涉房舍拆遷，影響人民之生命權及財產權，自屬可受公評之 事，被告率以保護思辯過程、避免人民無謂抗爭影響工程進 行為由，限制該等資訊之公開，衡諸該等資訊公開後，足以 證明政府之作為是否違反比例原則及公益原則之公共利益， 被告拒絕原告之申請顯無正當理由，且有違法律保留原則。 況內部單位之擬稿或準備作業雖不得公開，擬稿所附之資料 若無其他限制公開之理由，亦不得限制公開。
㈣並聲明：⒈訴願決定及系爭函文均撤銷；⒉課予被告依法提 供相關交通評估報告之作為義務。
三、被告抗辯：
㈠原告依政府資訊公開法向被告申請提供報告後，曾於100 年 7 月30日提起訴願，復於同年8 月12日自行撤回訴願，依訴 願法第77條第1 項第7 款之規定，原告自不得對於已撤回之 訴願事件重行提起訴願及本件行政訴訟。至被告所為系爭函 文，意在告知原告：其所詢問之事項已於99年9 月經中央及 地方都市計畫委員會審竣公告發布實施，其中有關維持環堤 道路原計畫寬○○○區○○路網等議題，於前述計畫之變更 理由綜理表均已載明，若原告對於都市計畫內容仍有疑義， 建請原告可逕洽都市計畫主管機關查詢；另有關機場捷運線 圍籬拆除前後交通量及未來道路寬度問題，經被告洽詢機場 捷運線主辦機關交通部高速鐵路工程局，並未就圍籬拆除前 後進行交通量調查資料，且工程結束後，亦僅就原道路進行
復舊作業，無涉道路拓寬事宜。故該函僅係被告對於變更三 重都市○○○道路計畫寬度問題所為之說明，未對原告發生 任何影響權利或義務之法律效果，核其性質係屬觀念通知， 並非行政處分。
㈡被告並非作成變更三重都市計畫案之權責機關，係因改制前 臺北縣政府於95年9 月14日召開縣都委會專案小組第9 次審 查會議，討論都市計畫之開發方式由「一般徵收」變更為「 市地重劃」，提及有關環堤道路及水防道路之計畫道路寬度 一事，經專案小組委員於會中洽詢被告本於交通專業之意見 時，被告依據至現地勘查結果，表示目前水防道路之道路服 務水準除部分路段為C 級外，其餘大部分路段則呈現路況不 佳之現象，經考量路寬前後一致避免產生瓶頸、上下匝道引 道預留及都市發展等因素後，決議建議維持環堤道路原計畫 寬度。上述所謂道路服務水準「C 級」係依照交通部「公路 容量手冊」分級，可採用行駛速率、道路容量等作為判斷依 據，其級數即為道路服務水準評估量化數據，為都市計畫書 內公開供民眾查詢之資訊，故被告以系爭函文告知原告得向 都市計畫主管機關查詢該等資訊，係對原告所為觀念通知， 並非行政處分，原告對之提起行政訴訟，自屬於法不合。 ㈢再者，原告申請提供之報告，係屬政府機關之內部意見或與 其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，有礙 該機關最後決定之作成且易滋困擾，依政府資訊公開法第18 條第1項第3款規定，應予限制公開或不予提供。 ㈣並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有系爭函文、訴願決定書、原告 100 年7 月14日資訊公開申請書、100 年8 月12日申請書、 改制前臺北縣政府99年10月20日北府城審字第09909618821 號公告、變更三重都市計畫案變更內容綜理表，附原處分卷 及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。又原告訴 之聲明第2 項所稱被告應提供之「相關交通評估報告」，與 原告於100 年7 月14日申請被告告知應於何處查閱或提供閱 卷之資訊相同，均為變更三重都市計畫書「變更理由」中有 關「路況不佳」之具體數據分析報告一節，業據原告於101 年3 月25日所具行政訴訟準備狀載明（見本院卷第62頁）， 先予敘明。
五、經核本件爭點為：
㈠系爭函文是否為行政處分？
㈡原告請求被告提供有關變更三重都市計畫書「變更理由」所 載有關「路況不佳」之具體數據分析報告，有無理由？ 經查：
㈠系爭函文係被告針對原告申請提供政府資訊所為之決定，為 行政處分，原告既對之不服，自得提起訴願及行政訴訟： ⒈按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回 ，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後 ，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內 容之行政處分之訴訟。」「申請人對於政府機關就其申請提 供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行 政救濟。」行政訴訟法第5 條第2 項及政府資訊公開法第20 條分別定有明文。又政府資訊公開制度之建立，係為便利人 民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利（政府資訊 公開法第1 條規定參照），故該法第三章乃賦予人民向政府 機關申請提供資訊之權利。則政府機關就人民申請提供資訊 所為之決定，乃機關就公法上具體事件所為、對外直接發生 法律效果之單方行政行為，應屬行政處分；申請人如不服政 府機關該項決定，自得依據前揭規定提起訴願及行政訴訟， 以資救濟。
⒉本件原告係因變更三重都市計畫案計畫書之變更理由記載： 有關環堤道路及水防道路之計畫道路寬度部分，經被告至現 場勘查結果，目前水防道路之道路服務水準除部分路段為C 外，其餘大部分路段呈現路況不佳之現象云云，故於100 年 7 月14日，依政府資訊公開法第12條規定，向被告申請告知 上述變更計畫書所載有關「路況不佳」之具體數據分析報告 ，可於何處查閱或提供閱卷，被告則於100 年8 月9 日以系 爭函文回覆原告：變更三重都市計畫案已於99年9 月經中央 及地方都市計畫委員會審竣公告發布實施，其中有關維持環 堤道路原計畫寬○○○區○○路網等議題，於該計畫之變更 理由綜理表內已載明，建請原告可逕洽都市計畫主管機關查 詢；另經被告洽詢機場捷運線主辦機關交通部高速鐵路工程 局結果，並無圍籬拆除前後交通量之調查資料，且工程施作 結束後，僅就原道路進行復舊作業，故無涉道路拓寬事宜等 語。是系爭函文既係被告對原告本於政府資訊公開法規定提 出之申請所為決定，其內容雖未明示拒絕原告之申請，然實 質上已有否准原告申請提供政府資訊之意，揆諸前揭說明， 即屬行政處分，原告自得對之提起訴願及行政訴訟。又原告 於100 年7 月14日提出申請後，先以被告逾15日未答覆為由 ，於同年月30日提起前訴願，惟於被告作成系爭函文後，已 撤銷前訴願，另對系爭函文提起訴願等情，有原告100 年8 月12日申請書在卷足憑（本院卷第24頁）。是原告既已於 100 年8 月12日就系爭函文提起訴願，其於訴願決定不受理 後，復提起本件訴訟，求為撤銷系爭函文及訴願決定，及被
告應提供變更三重都市計畫案變更計畫書所載有關水防道路 「路況不佳」之具體數據分析報告，核與前引行政訴訟法第 5 條第2 項及政府資訊公開法第20條規定，均無不符，程序 上自屬合法。被告抗辯：系爭函文僅係被告對於變更三重都 市○○○道路計畫寬度問題所為之說明，係屬觀念通知，並 非行政處分；且原告既已撤回對其申請案所提訴願，不得再 對系爭函文提起訴願及行政訴訟云云，尚無可採。 ㈡被告未就變更三重都市計畫案計畫書之變更理由所載有關交 通評估事項，作成符合政府資訊公開法第3 條所定之政府資 訊，原告申請被告提供該項資訊，為無理由：
⒈次按政府資訊公開法第3 條規定：「本法所稱政府資訊，指 政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照 片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物 及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄 內之訊息。」是以政府機關應依該法第二章規定主動公開， 或依第三章規定應人民之申請而提供之政府資訊，限於政府 機關於職權範圍內作成或取得，且留存於該法第3 條所定之 媒介物及得以該條所定方式理解之任何紀錄內之訊息，合先 敘明。
⒉經查，原告於100 年7 月14日向被告提出之資訊公開申請書 ，敘明其係因見上述變更三重都市計畫案計畫書之變更理由 記載：經被告至現場勘查結果，目前水防道路之道路服務水 準除部分路段為C 外，其餘大部分路段呈現路況不佳之現象 等語，認為有關疏洪東路穀保中學至中山橋段房舍維持拆除 ，係依被告評估報告所為，因拆除房舍對憲法保障之人民財 產權有重大影響，故請被告告知勘查結果之相關具體量化分 析研究報告可於何處查閱或提供閱卷，且應告知或提供之重 點如下：⑴「路況不佳」之具體數據分析報告，其因為道路 幅度不夠或道路不平整所致？評估標準路幅是以多少公尺計 算？含不含堤外便道。⑵20公尺標準由來？是否有法規規定 道路前後寬度要一致？若不一致得以拆除房舍進行拓寬？⑶ 機場捷運圍籬拆除前交通流量？拆除後之預估流量？未來數 年人口變化？目前寬度是否足以容納未來人口？堤外便道之 影響。⑷機場捷運圍籬未拆除前，疏洪東路（穀保中學至中 山橋段）是否會塞車，圍籬拆除後，路寬由6 公尺變為12公 尺，又將拓寬至20公尺，足放寬為原寬度之三倍有餘，是預 計未來人口會增加至原人口數之三倍以上或有其他考量，此 有該資訊公開申請書附本院卷第21頁可稽。然前述都市計畫 變更理由之記載，係被告指派職員徐福聲參與改制前臺北縣 政府於95年9 月14日召開之縣都委會專案小組第9 次審查會
議，討論都市計畫之開發方式由「一般徵收」變更為「市地 重劃」一事，經專案小組委員詢及被告對於環堤道路及水防 道路之計畫道路寬度，本於交通專業之意見時，徐福聲依據 至現地勘查結果，所為之陳述；被告除該次縣都委會專案小 組第九次審查會議紀錄外，並無其他書面評估資料留存等情 ，業據被告於本院準備期日陳明，並提出變更三重都市計畫 案縣都委會專案小組95年9 月14日第九次審查會議紀錄（包 括簽到紀錄），附原處分卷第18、19頁可稽。且被告上開陳 述，核與原告所提新北市政府100 年10月4 日北府城都字第 1001156058號函說明三所載：「另有關台端申請旨案變更內 容綜理表新編號三，變更理由所陳維持原計畫道路寬度之相 關交通評估報告乙節，本府交通局當時係派員現場勘查流量 並估算道路服務水準，後於都市計畫專案小組會議中說明供 參，爰並無相關報告可供調閱，併予敘明。」等語（本院卷 第32頁），亦相符合。是被告對於上述變更三重都市計畫案 計畫書變更理由所載其曾至現場勘查一節，既未作成原告所 謂具體數據分析報告，原告申請被告提供該不存在之報告供 其閱覽，或告知該報告應於何處查閱，自屬無憑。且被告對 於原告上述申請，已以系爭函文回覆原告，並以該函文說明 一，敘述變更三重都市計畫案已於99年9 月經中央及地方都 市計畫委員會審竣公告發布實施，關於原告所詢上述⑴、⑵ 有關維持環堤道路原計畫寬○○○區○○路網等議題，業於 前述計畫之變更理由綜理表內載明，若原告對於都市計畫內 容仍有疑義，建請其可逕洽都市計畫主管機關查詢；另針對 原告所提上述⑶、⑷二項問題，以該函文說明二，回覆其向 機場捷運線主辦機關交通部高速鐵路工程局查詢之結果，即 該主辦機關並無圍籬拆除前後交通量之調查資料，另工程施 作結束後，僅就原道路進行復舊作業，故無涉道路拓寬事宜 等語。從而，原告自得藉由系爭函文之內容，知悉有關上述 都市計畫變更理由所載被告實地勘查及評估結果，已完全載 明於該都市計畫變更理由中，被告別無資料可提供；故被告 以系爭函文對原告之申請所為回覆，難認有何違法之處。原 告僅因被告曾於現場勘查後，指派徐福聲參與都市計畫專案 小組審查會議，並表示上述意見，並經記載於變更三重都市 計畫案計畫書之變更理由中，即認被告必曾於職權範圍內， 作成其所謂有關「路況不佳」之具體數據分析報告，進而要 求被告提供，純係出於個人揣測，顯非有據。
⒊原告雖以被告自陳：徐福聲係按上開都市計畫專案小組會議 之開會通知書參加會議等語，故該開會通知書內有無要求被 告事前進行評估，與本件訴訟至關重要，因而依行政訴訟法
第173 條第1 款規定，聲請被告提出該開會通知書，並聲請 本院通知徐福聲到庭作證，證明其在參與上述審查會議前曾 否就前開事項進行評估，及其如何得出水防道路之服務水準 為C 等情。然被告於上述都市計畫專案小組會議開會前，係 以派員現場勘查流量並估算道路服務水準之方式進行評估， 並未作成原告所稱具體數據分析報告一節，業據被告陳述及 上開新北市政府函記載甚明，故本院並無通知證人徐福聲到 庭作證，再就被告於開會前有無先行評估及其評估方式為何 等事項調查之必要。又上述審查會議之開會通知書縱如原告 所言，曾記載要求被告應於赴會前，就上述都市○○○區○ ○道路之道路服務水準如何，進行評估之字句，然被告之評 估方式，係派員至現場勘查交通流量及估算道路服務水準， 前已再三敘及，且該開會通知書亦無法證明被告曾就其評估 結果，作成符合政府資訊公開法第3 條規定之紀錄或訊息， 是原告聲請被告應提出上開都委會審查會議之開會通知書， 經核亦無必要，附此敘明。
六、綜上所述，前開變更三重都市計畫變更理由所載目前水防道 路之道路服務水準除部分路段為C 外，其餘大部分路段呈現 路況不佳之現象等語，係被告派員現場勘查流量並估算道路 服務水準後，於都市計畫專案小組會議中說明供參，被告並 未作成相關報告可供調閱，則被告以系爭函文回覆原告無法 提供其申請之具體數據分析報告之原因，未准許原告之申請 ，並無違誤；訴願決定認系爭函文非行政處分而予不受理， 理由雖有不當，惟維持系爭函文之結論並無不合。原告猶執 前詞，訴請撤銷系爭函文及訴願決定，及被告應提供其所稱 變更三重都市計畫案計畫書變更理由所載有關路況不佳之具 體數據分析報告，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，原告雖另主張：被告應明確說明上開變 更三重都市計畫案計畫書「變更理由」所載：經被告至現地 勘查結果，目前水防道路之道路服務水準部分路段為C 一節 ，所依據之「行駛速率」、「道路容量」或「流量」、「流 率」、「車道流量」、「車道寬度」等統計資料，究係出於 何處，惟此等統計資料，未據原告於100 年7 月14日申請被 告提供，此觀卷附原告所具資訊公開申請書內容即明，故原 告此部分主張是否可採，與本件訴訟之勝敗無涉，本院自無 庸審究。又兩造另就被告如曾依職權作成原告所稱有關「路 況不佳」之具體數據分析報告，該報告性質上是否有政府資 訊公開法第18條第1 項第3 款所定應限制公開或不予提供之 情形，及若限制公開或不予提供有無違反比例原則或公益原 則，所為預備之主張及抗辯，暨其餘攻擊防禦方法與舉證，
經核亦均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明 。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 101 年 5 月 31 日 書記官 李 建 德