臺北高等行政法院判決
100年度訴字第917號
101年4月26日辯論終結
原 告 俞忠賢
呂雅惠
江貴雪
陳志宏
許成滄
林文龍
李靜雪
盧耀坤
黃馨儀
林文聰
陳德陞
吳鎮陸
廖韋翔
楊浡然
簡錦煌
游本福
莊楊弘
李明潮
陳玉琪
邱文生
黃秀芬
李元立
林錫宏
何靖雯
盧德興
莊健煒
曾卉儒
郭雅琪
共 同
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
許晉瑋 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林聰賢（縣長）
訴訟代理人 王佳珍
朱益宇
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國100 年4 月7 日農訴字第0990185765號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國99年10月18日，以宜蘭縣宜蘭市○ ○段1197及1198等地號土地（下稱系爭土地），向被告申請 集村興建農舍。經被告認定系爭土地位於特定農業區，不符 行政院農業委員會（下稱農委會）99年10月15日農水保字第 0991875738號令（下稱系爭解釋令），乃以99年11月26日府 農輔字第0990152028號函（下稱原處分），否准原告之申請 ，原告不服提起訴願仍遭駁回，乃依法提起本件行政訴訟。二、原告主張：
㈠農業發展條例第18條規定無自用農舍之農民得申請以集村方 式興建農舍，以達保護農業生產環境與確保生活環境品質之 目的，並為相關法令所肯認：
⒈按89年1 月4 日修正施行（前一次大幅修正為72年）之農業 發展條例第18條第1 項規定：「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者 ，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環 境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農 舍。」
⒉次按農業發展條例第18條第6 項規定：「前4 項興建農舍之 農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基 層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可 之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央 主管機關定之。」依此規定，內政部會同農委會於90年4 月 26日以內政部（90）台內營字第9083054 號令及農委會（90 ）農輔字第900116718 號令，會銜訂定發布前述本條項授權 訂定之「農業用地興建農舍辦法」全文12條，並自發布日起 施行。
⒊復按農業用地興建農舍辦法第8 條就集村興建農舍之申請設 有規範如下：「（第一項）集村方式興建農舍，應一次集中 申請，並符合下列規定：一、二十戶以上之農民為起造人， 共同在一宗或數宗相毗連之農業用地整體規劃興建農舍。各 起造人持有之農業用地，應位於同一鄉（鎮、市、區）或毗 鄰之鄉（鎮、市、區）。但離島地區，得以十戶以上之農民 為起造人。二、各起造人持有之農業用地與集村興建農舍坐 落之農業用地，其法令規定適用之基層建築面積之計算標準
應相同，且同屬都市土地或非都市土地。但於福建省金門縣 興建農舍者，不在此限。三、參加集村興建之各起造人所持 有之農業用地，其農舍基層建築面積計算，應依都市計畫法 省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區 域計畫地區建築管理辦法、建築法及其他相關法令規定辦理 。四、依前款規定計算出基層建築面積之總和，為集村興建 之全部農舍之基層建築面積。其範圍內之土地為全部農舍之 建築基地，並應完整連接，不得零散分布。五、集村興建農 舍坐落之建築基地，其建蔽率不得超過百分之六十，容積率 不得超過百分之二百四十。但建築基地位於山坡地範圍者， 其建蔽率不得超過百分之四十，容積率不得超過百分之一百 二十。六、農舍坐落之該宗或數宗相毗連之農業用地，應有 道路通達；其面前道路寬度十戶至未滿三十戶者為六公尺， 三十戶以上為八公尺。七、建築基地與計畫道路境界線之距 離，不得小於八公尺。但基地情況特殊，經直轄市、縣（市 ）主管建築機關核准者，不在此限。八、集村興建農舍應整 體規劃，於法定空地設置公共設施；其應設置之公共設施如 附表。（第二項）已以集村方式興建農舍之農民，不得重複 申請在自有農業用地興建農舍。」
⒋觀諸立法理由，立法者係為達保護農業生產環境及促進農村 發展，始設有上揭集村興建農舍之相關規範：立法者之所以 於農業發展條例中增訂第18條關於集村興建農舍之規定，係 為配合「農地釋出」政策，以集村興建方式提供較高品質之 農村住宅社區，以供都市居民完善的公共設施及享有稅賦優 惠，有助於農地市場活絡並吸引承買者進住之意願，並可藉 此提升農地交易價格。此外，集村興建農舍亦得使新購農地 而實際從事農業經營者，擬興建農舍時，可透過此方式當集 合達一定戶數或一定規模之面積時，於鄉村區邊緣或鄰近地 區整體規劃公共設施與居住環境，使農業生產環境不至於因 農舍興建而受影響，並得藉此促進村發展。
⒌按農委會93年6 月7 日農授水保字第0931848633號函表示： 「復依上開辦法（即農業用地興建農舍辦法）第8 條第1 款 「二十戶以上之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連之 農業用地整體規劃興建農舍。各起造人持有之農業用地，應 位於同一鄉（鎮、市、區）或毗鄰之鄉（鎮、市、區）。」 規定，有關集村興建農舍之研訂意旨，係參酌引用土地發展 權移轉之觀念，使所有權人間之土地使用權利，可透過前揭 辦法之設計機制進行交換移轉以集中興建，達到保護農業生 產環境與確保生活環境品質之目的。」集村興建農舍係為有 助於保護農業生產環境及促進農村發展所設計之制度，依上
開函示，可知立法者設計集村興建農舍之目的，係為避免無 自用農舍之農民各自於其所有之農業用地上自行興建「個別 農舍」、「小型農舍」，此除不利農村景觀之塑造外，並會 造成公共設施之浪費，農耕用地面積便於此情事下遭到分割 ，不利農場經營規模，致使農村發展受到嚴重限制。藉由集 村興建農舍規範之設計，即得將各農民於其各自農業用地上 可得興建農舍之「土地發展權」移轉於特定農業用地上，各 集村興建農舍之農民尚得利用農耕面積未被分割之農地，經 營農場規模之農業活動，反可收促使農村發展之效，絕非系 爭解釋令所稱有害於農業生產環境。
㈡原告之系爭土地完整連接，無零散分布，預申請集村興建農 舍之建築基地亦是在同一宗農業用地上整體規劃興建，且各 農舍基層面積小於農業用地之10% 及330 平方公尺，已符合 都市計畫法省（市）施行細則、都市計畫法土地使用分區管 制要點、實施區域計畫地區建築管理辦法等規定，且本申請 案之農業用地亦非農業用地興建農舍辦法第4 條之「依區域 計畫法編定之水利用地、生態保護用地、國土保安用地」、 「工業區內農牧用地、林業用地」或「其他違反土地使用管 制規定者」。此外本案係將各原告農地之土地開發權已轉至 特定農地上，其他農地之生產環境未受本件集村興建農舍之 影響，藉此提升農村之生活品質，以帶動當地農村發展，而 於向被告申請於系爭土地集村興建農舍。農委會前以99年10 月8 日農授水保字第0990166890號函表示會以修正「農業用 地興建農舍辦法」之合法方式對興建農舍進行規範。詎料其 曲解監察院糾正文之意旨，並違反其於農授水保字第099016 6890號函所為說明，竟以系爭解釋令限制無自用農舍之農民 不得於特定農業區集村興建農舍，致原告集村興建農舍之申 請遭駁回嚴重侵害原告權益。
㈢系爭解釋令違憲違法增加法令所無之「區位限制」，有違憲 法所揭櫫之人民居住遷徙自由、財產權及生存權及法律保留 原則：
⒈按憲法第10條規定：「人民有居住及遷徙之自由」，次按憲 法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保 障」，復按憲法第23條規定「以上各條列舉之自由權利，除 為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增 進公共利益所必要者外，不得以法律限制。」，又按中央法 規標準法第5 條規定第2 項：「左列事項應以法律定之：… …二、關於人民之權利、義務者。」是行政機關欲限制人民 之財產權、居住遷徙自由及生存權，須符合法律保留原則， 據立法者授權訂定相關法規命令，始為合憲合法。
⒉另按司法院大法官會議早已作出數號解釋文，表示行政機關 於行政命令或解釋令中增加法律所無之限制，即已違憲違法 侵害人民之居住遷徙自由、生存權及財產權，詳列如下：司 法院釋字第443 號、第454 號、第422 號、第488 號、第51 4 號、第566 號、第580 號解釋文第一段、第581 號、第58 6 號、第652 號。
⒊查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法關於集村興建農舍 所為之規範觀之，並無任何不得於「特定農業區」上申請集 村興建農舍之「區位限制」規定。更有甚者，於農業用地興 建農舍辦法第4 條就興建農舍土地所為之限制中，亦僅規定 興建農舍之土地不得位於「依區域計畫法編定之水利用地、 生態保護用地、國土保安用地」、「工業區內農牧用地、林 業用地」或「其他違反土地使用管制規定」之用地上，均未 見有不得於「特定農業區」之限制。再者，觀諸農業發展條 例第18條第6 項之授權規定，亦未見立法者「授權」內政部 及中央主管機關農委會得於農業用地興建農舍辦法中增加集 村興建農舍之「區位限制」。舉重以明輕，農委會既未獲授 權於農業用地興建農舍辦法中增加母法所無之「區位限制」 ，遑論農委會得以依機關權限或職權所發布之解釋令以限制 人民居住遷徙自由、財產權及生存權。
⒋準此，依上揭憲法第10條、第15條、第23條、中央法規標準 法第5 條第2 款及諸司法院各號解釋文意旨，系爭解釋令既 未獲立法者授權增加農業發展條例第18條及農業用地興建農 舍辦法所無之限制，致無自用農舍之原告小農無法以集村興 建農舍之方式確保所有農地之生產環境並促進當地農村發展 。且農委會92年8 月21日已以農授水保字第0921847142號函 送縣市政府之「農業用地興建農舍辦法」中有關集村興建農 舍法令執行疑義及研商結論中14項，對「已辦竣農地重劃地 區，是否可參加集村興建農舍」問題明示肯定之見解；農委 會93年6 月7 日農授水保字第0931848633號，理由亦肯定表 示「已辦竣農地重劃地區」得參與集村興建農舍，已說明農 業發展條例及農業用地興建農舍辦法並無限制。今農委會一 違過去所持見解，逕以系爭解釋令限制人民於特定農業區集 村興建農舍，顯已侵害人民居住遷徙自由、財產權及生存權 。被告仍應回歸農業發展條例及農業用地興建農舍辦法之相 關規定辦理，始為合憲合法。
㈣被告依系爭解釋令，以系爭原處分限制於特定農業區集村興 建農舍，並無助於保護特定農業區農業生產環境之目的：依 上揭農業發展條例第18條立法理由、農委會93年6 月7 日農 授水保字第0931848633號函及監察院99年10月6 日099 財正
字第0064號糾正文，可知集村興建農舍係為達成農業發展條 例第18條第1 項所定要件「不影響農業生產環境及促進農村 發展」所設計之制度，真正對於特定農業區農業生產環境已 所影響者應係監察院糾正文所言之「個別興建農舍」及「一 坪農舍」，其除不利農村景觀之塑造、令農地面積遭分割不 利農場經營規模外，尚有個別興建農舍所產生之生活廢水排 入灌溉用水，或農舍垃圾處理不當致農業用地物染等影響農 業生產環境及不利農村發展之問題。農委會未見及此，反而 限制有助於達成系爭解釋令所揭「避免農地建地化」及「保 護優良農田供農業生產使用」目的之集村興建農舍，及原處 分據以否准原告申請，顯已違反憲法第23條及行政程序法第 7 條第1 款之「行政行為所採取之方法應有助於目的之達成 」之要求。
㈤為達成系爭解釋令所揭櫫之「避免農地建地化」及「保護優 良農田供農業生產使用」目的，本得以附附款或負擔之方式 為之，或將特定農業區做不同等級之劃分而准許人民於農業 生產力較低之特定農業區集村興建農舍等對人民權益侵害較 小之手段為之。然農委會及被告未見及此，逕採對人民權益 侵害最大之全面限制之方式限制人民居住遷徙自由權、生存 權、財產權等基本權利，實有違憲法第23條及行政程序法第 7 條第2 款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人 民權益損害最少」之「妥當性原則」之要求。
㈥農委會及被告全面限制人民於特定農業區集村興建農舍，所 欲達成目的之利益無非為保護供農業生產用之優良農田不致 淪為建築用地，惟系爭解釋令及原處分所採取之手段卻已嚴 重限制於特定農業區上無自用農舍農民之居住遷徙自由、生 存權及財產權等基本權利。原告除無法於法令限制範圍內自 由使用所有土地外，系爭解釋令亦迫使原告遠離所有農地至 他處居住，此舉不僅限制原告居住遷徙自由外，更不利於特 定農業區農業活動之進行及當地農村發展而損及原告之生存 權。顯見系爭解釋令及原處分採取方法所造成之損害已遠大 於欲達成目的之利益，顯有違憲法第23條及行政程序法第7 條第3 款「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利 益顯失均衡」之「均衡性原則」。
㈦系爭解釋令經監察院於100 年4 月25日約詢農委會相關人員 進行調查後，於調查報告中即指出農委會未採修正集村興建 農舍申請條件或於執行上加強審查管制機制等手段，逕以系 爭解釋令「全面」限制於特定農業區集村興建農舍此等最激 烈之手段限制方法，顯已違反憲法第23條及行政程序法第7 條所揭比例原則「適當性原則」之要求。
㈧系爭解釋令未見諸多法令已准許「特定農業區」供作非農業 使用，忽視立法者允許特定農業區另作他用之立法原則及精 神，被告復率爾適用，有平等原則「等者等之」及體系正義 之要求：
⒈按區域計畫法施行細則第13條第1 款規定：「非都市土地得 劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經 投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須 加以特別保護而劃定者。」次按非都市土地使用管制規則第 36條規定：「特○○○區○○○○道路使用者，得申請變更 編定為交通用地。」；依同第43條規定：「特定農業區、森 林區內公立公墓之更新計畫經主管機關核准者，得依其核定 計畫申請變更編定為墳墓用地。」；依同法第44-1條規定： 「特定農業區供觀光旅館使用所需土地，經交通部審查符合 行政院核定觀光旅館業總量管制範圍內者，得申請變更編定 為遊憩用地。」；依同法第57條第1 項規定：「特定農業區 或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地 ，已依本規則中華民國82年11月7 日修正發布生效前第14條 規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工 業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣( 市) 政府申請變更 編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其 規定繼續辦理。」
⒉復按農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2 條第1 項規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一 者，應徵得農業主管機關同意：（一）依區域計畫法編定為 非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者 。」
次依同要點第6 條規定：「（第一項）非都市土地特定農業 區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性 及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申 請變更使用：（一）因防止災害、國防需要、規劃農民住宅 所需之用地。（二）經行政院核定之公共建設所需用地。（ 三）申請事業用地變更面積已達送區域計畫審議規模者，因 無可避免使用農地重劃土地，且已依規定對使用農地重劃土 地之灌、排水系統等農業建設投資未造成影響，或有影響惟 已研擬相關防護與配合措施者。（四）凹入鄉村區為自然地 形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業 用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。（五）政府機 關興辦公共建設或政府機關興辦提供公眾使用之設施所需用 地。（六）經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之 農業產銷設施所需用地。（七）民國九十八年十二月三十一
日前依據行政院2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫 所規範原設廠用地於依農地重劃條例辦竣農地重劃前已編定 為丁種建築用地申請毗連土地擴展工業，且原設廠及擴展工 業均屬低污染無公害事業者。（第二項）前項第五款及第六 款使用土地以符合下列情形之一者為限：（一）申請變更用 地所在地之鄉（鎮、市、區）已辦竣農地重劃之農牧用地面 積達該鄉（鎮、市、區）非都市土地農牧用地面積百分之八 十以上。（二）屬於農地重劃條例第二十二條第二項規定各 款之土地。（三）政府機關興辦提供公眾使用之既有公共建 設經目的事業主管機關認定確有擴大事業使用必要之毗連土 地。（四）民國八十九年十二月二十八日前經專案輔導變更 編定為特定目的事業用地之既有農業產銷設施，經認定確有 擴展事業使用必要之毗連土地。」
復按同要點第7 條規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦 竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請 變更使用：（一）因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所 需之用地。（二）國家重大建設計畫。（三）經行政院核定 之事業、公共設施或公共建設所需用地。（四）政府機關興 辦公共建設或政府機關興辦提供公眾使用之設施所需用地。 （五）中央目的事業主管機關專案核准設立之公益性福利設 施。（六）中央農業主管機關專案核准輔導興建之農業計畫 所需用地。（七）開發面積在二十五公頃以上之住宅社區。 （八）低污染之工業區。（九）依非都市土地管制規則申請 為下列使用者：1.申請毗連土地變更為丁種建築用地。2.申 請工業區以外為丁種建築用地包圍或夾雜土地，變更為丁種 建築用地者。3.申請毗連甲種或丙種建築用地或已作住宅用 地使用之零星土地變更為建築用地。4.特○○○區○道路使 用申請變更編定為交通用地。5.因重大建設計畫或重大交通 建設計畫土地被徵收，申請於自有土地或依已核定住宅重建 案變更編定為建築用地。6.因徵收或撥用，至剩餘建築用地 畸零狹小，申請毗鄰土地變更編定為建築用地。7.特定農業 區內公立公墓更新計畫申請變更為墳墓用地。8.離島或原住 民保留地因住宅興建計畫申請變更編定為建築用地。（十） 依非都市土地變更編定執行要點第八點規定，經檢具目的事 業主管機關核准文件，申請變更編定為特定目的事業用地者 。但申請作為營建土石方收容處理場所者，以依「營建剩餘 土石方處理方案」設置且符合下列範圍之使用，始得同意申 請變更使用：1.土方銀行。2.土石方資源堆置處理場作為暫 屯、堆置、填埋、轉運、回收功能者。」
又按同要點第12條第1 項規定：「各不同使用分區設置隔離
綠帶或設施之設置寬度如下：（一）特定農業區：1.變更作 工業區使用者：至少三十公尺。2.變更作住宅社區（含勞工 住宅）使用者：至少二十公尺。3.變更作工商綜合區使用者 ：至少二十公尺。4.變更作廢棄物處理場、土石採取設施、 營建剩餘土石方處理設施者，至少二十公尺。但申請變更編 定面積在一公頃以下者，得配合土地規劃配置，其面積不得 少於申請事業面積之百分之三十。5.因擴展工業需要變更者 ，至少二十公尺。但申請變更編定面積未滿二公頃者，得配 合土地規劃配置，其面積不得少於申請事業面積之百分之三 十。6.變更作為其他使用者，得配合土地規劃配置，其面積 不得少於申請事業面積之百分之三十。」
又依同要點第16條第4 項第7 款規定：「申請農業用地變更 使用徵詢農業主管機關同意程序，除第十四點規定者外，依 下列規定辦理：……（四）有下列情形之一且涉及農業用地 變更使用者，不論所屬分區性質，一律由直轄市或縣（市） 農業主管機關審查同意地者：……7.特定農業區內公立公墓 更新計畫申請變更為墳墓用地者。」
⒊再按農地釋出方案第5 條第2 項第3 款第4 目規定：放寬特 定農業區符合下列情形之一者，得申請變更使用：國家重大 經建計畫，如國家六年建設計畫之各項建設。經行政院核定 之事業或公共設，如勞工住宅、工商綜合區等。住宅地區及 屬低污染之工作區，其申請開發面積以灌溉系中一輪小區為 最低開發單位（約二十五公頃）。但有明顯界線且坵塊完整 者，不在此限。
⒋依上揭非都市土地使用管制規則、農業主管機關同意農業用 地變更使用審查作業要點及農地釋出方案等法令，可知「特 定農業區」於符合公益或一定要件之前提下，仍得變更為「 交通用地」、「墳墓用地」、「遊憩用地」、「工業區用地 」、「工商綜合區用」、「廢棄物處理場用地」、「土石採 取設施用地」、「營建剩餘土石方處理設施用地」等。今輔 助參加人未關照立法者透過非都市土地使用管制規則、農業 主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點及農地釋出方 案等法令所建立之「特定農業區得供作非農業使用」之立法 原則及精神，亦未遵守上揭「等者等之」之平等原則，逕以 一紙解釋令限制無自用農舍農民於特定農業區集村興建農舍 ，被告復率爾適用，顯已違反憲法第7 條及行政程序法第6 條所揭櫫之平等原則及體系正義之要求。
㈨系爭解釋令違反憲法及法令所揭櫫之正當程序保障原則及信 賴利益保護等原則，應屬無效：
⒈按農業發展條例第2 條規定：「條例所稱主管機關︰在中央
為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市） 為縣（市）政府。」，次按農業發展條例第18條第6 項規定 ：「前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建 蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請 程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦 法，由內政部會同中央主管機關定之。」是農委會為本件中 央主管機關，其若欲對農業發展條例第18條第1 項集村興建 農舍申請要件進行規制者，依同條第6 項之規定須會同內政 部共同訂定發布，始為合法。
⒉系爭解釋令顯具行政程序法第111 條第6 款「缺乏事務權限 」之重大明顯瑕疵：
經查，系爭解釋令上僅記載「行政院農委會令」及「主任委 員陳武雄」等語，未見有內政部會同輔助參加人訂定之情事 ，就解釋令之外觀作形式審查，任何人一望即知該解釋令係 單由輔助參加人自行訂定發布。依上揭農業發展條例第18條 第6 項規定，於「職權分配」上，輔助參加人既無完整「事 務權限」，自不得單方針對集村興建農舍增加「區位限制」 。系爭解釋令此一欠缺事物管轄權之瑕疵不可謂不重大，除 已該當行程程序法第111 條第6 款之「欠缺事務權限」而無 效外，亦同時該當同條第7 款之「重大明顯之瑕疵」，類推 適用該條之規定，系爭解釋令應屬無效。
⒊農委會未於系爭解釋令中明訂施行及生效日期，嚴重侵害人 民對系爭解釋令之「法可預見性」，經類推適用行政程序第 111 條第7 款，應屬無效：
經查，依上揭中央法規準法第12條、中央行政機關法制作業 應注意事項第5 章第13點及行政規則之定義及處理原則第2 條第2 項之規定，農委會於訂定本解釋令時，應於解釋令上 明訂有「施行日期」或「生效日期」，俾使人民得以預見系 爭解釋令施行或生效之實際日期，以免人民之財產權、居住 遷徙自由及生存權等憲法上權利，於欠缺法源可預見性之情 形下，受有無法挽回之損害。惟輔助參加人於訂定發布系爭 解釋令時，竟未依上揭規定訂有施行日期或生效日期，除使 一般人民無法由該解釋令之形式外觀得知該解釋令之生效或 施行日期外，依最高行政法院判決97年度判字第602 號判決 之意旨，此情況尚會令人民陷入無法判別輔助參加人究為「 於公告後立即施行之意思」或是「另定施行日期之意思」之 不確定狀態中，嚴重侵害人民對於法規範之可預測性，顯已 該當上揭司法院釋字第499 號解釋文及最高行政法院裁判意 旨所示之「重大明顯之瑕疵」，經類推行政程序法第111 條 第7 款之規定，該解釋令應屬無效，被告自不得據此駁回本
件申請。
㈩系爭解釋令違反信賴利益保護原則，不得作為本申請案之准 駁依據：
⒈原告於申請前，曾多次向被告相關承辦人員進行諮詢，宜蘭 縣承辦人員表示原告可依法申請，足使原告確認並信賴相關 規定下繼續辦理。原告亦於99年9 月23日曾向監察院就集村 興建農舍一事陳情，請求農委會及內政部於修正規範集村興 建農舍之相關法令時，能充分反映實際情況，並能於修法前 邀集民間農民團體參與及召開公聽會；後監察院將該陳情書 轉交於農委會，其並於99年10月8 日農授水保字第09901668 90號函中，表示將以修正「農業用地興建農舍辦法」之方式 解決目前農舍興建所延伸之諸多問題，復於該函中表示與內 政部會同修訂「農業用地興建農舍辦法」，會將人民就集村 興建農舍所為之陳情意見，納入修正參考，並會依據監察院 糾正內容及調查報告研提「農業用地興建農舍辦法」修正意 見供內政部參考。惟至今未見其會同內政部研修「農業用地 興建農舍辦法」，亦未見其召開公聽會廣納人民意見，輔助 參加人所為違法失職行為，除已侵害人民之信賴利益外，復 嚴重違反正當法律程序之要求。
⒉系爭解釋令中，僅見農委會違法單方限制無自用農舍農民不 得於特定農業區申請集村興建農舍，並未見有對解釋令致權 利受影響之人民為任何合理之補救措施，亦未見訂有過渡期 間之條款俾減輕損害，並令已依農業發展條例第18條及農業 用地興建農舍辦法籌備相關資料以申請集村興建農舍之當事 人有所準備，實係已違反行政程序法第8 條、司法院釋字第 525 號、589 號解釋文及最高行政法院92年判字第494 號判 決所揭櫫之信賴利益保護原則，被告自不得以之作為准駁本 申請案之依據，侵害原告權益。
⒊依監察院就系爭解釋令所為之調查報告，亦指出農委會對於 特定農業區是否得申請興建農舍一事，一向持「肯定」見解 ，此為農委會92年8 月21日農授水保字第0921847142號函、 92年9 月4 日農授水保字第0921847197號函、93年2 月2 日 農授水保字第0931801943號函、93年6 月7 日農授水保字第 0931848633號函所核示。且自90年4 月自99年6 月間，經主 管機關准許於特定農業區興建之集村農舍案件計有53件，顯 見行政機關對於特定農業區申請興建集村農舍並未予以禁止 限制，而其依行政規則或行政先例之行政作為，自構成所謂 「行政自我拘束」，且在對外之表徵上，人民一般也會信賴 行政機關會採取相同之作法，因此即有信賴保護原則之適用 ，惟農委會以系爭解釋令變更核釋限制集村興建農舍坐落基
地不得位於特定農業區，顯已違反行政程序法第8 條、第11 9 條、第120 、司法院釋字第525 號及第589 號解釋文所揭 示之信賴利益保護原則。
此外，系爭土地係如何編定為特定農業區或有無循正當程序 ，被告自原處分時至辯論意旨狀皆未舉證以實其說，系爭土 地使用及周邊土地使用現況及農業生產環境，被告亦從未善 盡其調查義務，如何可推知並認定本案集村興建農舍即有影 響農業生產環境？顯然違反行政程序法第36條對當事人有利 及不利事項一律注意之職權調查原則；另依被告辯論意旨狀 所引述之非都市土地使用管制規則第6 條第3 項所訂定之附 表，亦明確載明農牧用地容許使用項目包含「農舍」! 何來 特定農業區興建集村農舍，本即不在上開附表之容許項目內 之說辭？被告答辯皆掩飾其未為裁量逕依中央主管機關未依 法行政頒布違憲違法解釋令函所為之違法行政處分。 綜上，原處分所依憑之系爭解釋令既屬無效，其亦違法且嚴 重侵害原告權益，為此提起本件行政訴訟等語。並聲明求為 判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成准予原告俞忠賢 等28人在系爭土地集村興建農舍之行政處分。三、被告則以：
㈠按「集村興建農舍」之法源依據，來自於89年1 月4 日修正 之農業發展條例第18條第1 項：「本條例中華民國89年1 月 4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建 者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，『於不影響農業生 產環境及農村發展』，得申請以集村方式或在自有農業用地 興建農舍。」之規定，以及農委會與內政部於90年4 月26日 會銜頒布之「農業用地興建農舍辦法」，明確規定興建農舍 （含個別及集村）之各項規範。豈料「集村農舍」嗣發展演 變為起造人利用農地興建一個社區型態的豪華別墅群，每一 戶起造人同時另外單獨擁有一面積600 坪以上、且產權獨立 所有的起造農地。實務上發現，申請個案很多係由建商、地 政士、規劃公司或建築師以商業營運形態，負責規劃與銷售 ；建商以「募集公司」或「綜合規劃公司」召集集村會員， 並規劃申請設計，取得建照之後，再由集村農舍公司共有人 （20人以上）委託營造商興建。另亦有建商先以自然人名義 購入較便宜的「山坡保育區農牧用地」後，等購買人數達到 「集村農舍」最低門檻20人以上時，再將手上的「山坡保育 區農牧用地」分割過戶予房屋承買人，再以此農業用地，專 案申請於同鄉鎮或毗鄰鄉鎮另筆農地上興建「集村農舍」。 因「建用農地」與「農用農地」比例為1 ：9 ，故往往「建 用農地」位在平坦、交通發達的特定農業區，「農用農地」
反而是位在荒煙蔓草的山坡地或人煙罕至之處；購買集村農 舍者通常也不會關心「農用農地」的位置。由於地價便宜， 故建商動輒購置以「甲」為面積單位的便宜「農用農地」以 符合申請條件，然這些「農用農地」位置很可能是連道路都 未開通之地區，「集村農舍」的居住者當然也不會去，更何 況要用於農耕；故其所購買之農舍本質上均為與農業生產毫 無關係之「假農舍」。
㈡有鑑於政府美意淪為建商炒作農地題材，集村興建農舍，成 為住宅化、商品化的新社區，顯已悖離立法原意，監察院財 政及經濟委員會乃於99年9 月8 日通過並公布監委劉玉山、 劉興善提案，糾正農委會及內政部。糾正案文指出4 項缺失 ，略以：實際參與集村興建農舍之起造人，都以居住為考量 ，而非以農業經營為目的，不符原立法意旨；目前集村興建 農舍的建築基地，有6 成以上位於優先保護之特定農業區， 悖離農業經營的政策目標；集村興建農舍之配合農地，多位 於偏遠、低價值、荒野之山坡地保育區與森林區或養殖用地 ，與建築基地相距甚遠，起造人是否實際從事農業經營，不 無疑義；集村興建農舍之發展已有住宅化與商品化現象，農 村儼然成為建地，扭曲住宅市場。
㈢農委會遂依農發條例第18條之立法意旨，於99年10月15日發