臺北高等行政法院判決
100年度訴字第787號
101年4月12日辯論終結
原 告 周榮波
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳（縣長）住同上
訴訟代理人 吳聲亮
林文祿
蕭錦發
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華
民國100 年3 月9 日農訴字第0990179071號及第0990176771號訴
願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）訴外人張春桂前擬具簡易水土保持申報書向被告申請於新 竹縣竹東鎮○○段436 等15筆地號土地（下稱系爭土地） 上修築農路（長432 公尺，寬3.5 公尺）及附屬水土保持 設施涵管，計畫面積1,480 平方公尺，案經被告以民國99 年2 月24日府農保字第0990023677號函核定同意在案。（二）嗣被告於99年5 月7 日會同原告至系爭土地實施施工檢查 會勘，發現原告未依圖說施工及於核定範圍外違規開挖情 況，違反水土保持法第23條第1 項及第2 項之規定，爰以 99年6 月4 日府農保字第0990071574號函裁處原告新臺幣 （下同）12萬元罰鍰，除命立即實施裸露地表植生覆蓋， 並限期於99年6 月30日前將違規修築平台之邊坡經專業技 師簽證之安全鑑定報告送被告備查（原告不服另案提起訴 願，前經行政院農業委員會《下稱農委會》決定駁回在案 ）。
（三）詎原告未依前項改正事項改正，仍持續於同地段擴大開挖 整地，案經被告分別在99年7 月6 日、7 月9 日現場勘查 結果，分別以99年7 月28日府農保字第0990124102號、99 年7 月16日府農保字第0990078511號函各裁處18萬元及24 萬元，原告不服，提起訴願，經農委會100 年3 月9 日農 訴字第0990179071號訴願決定駁回；期間原告並未依令停 工，仍持續擴大開挖整地至39筆土地，違規面積約擴至4 公頃，經被告於99年7 月14日、7 月17日及7 月20日現場 勘查屬實，爰以違反水土保持法第23條第1 項及第2 項之
規定，以99年8 月5 日府農保字第0990124117號、第0990 124119號及第0990124122號函（與上開99年7 月28日府農 保字第0990124102號、99年7 月16日府農保字第09900785 11號函合稱原處分）各裁處30萬元。原告不服，提起訴願 ，經農委會100 年3 月9 日農訴字第0990176771號訴願決 定駁回。遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告為從事農業經營，依水土保持法規定，向被告申請簡 易水土保持，並經被告府農保字第0990023677號函核定同 意在案。原告依水土保持計畫審核監督辦法第4 條規定， 免擬具水土保持計畫，並經被告核准而施作，且原告農地 早有既成道路及平台階段，因長年荒廢，為農業經營需要 ，原告予以清除雜草及疏通排水，並未擅自開挖而影響水 土保持，被告竟對原告連續處罰，明顯不當。
（二）原告已於99年7 月23日依改正事項完成植生覆蓋恢復，造 林及農業使用，防止坡面沖蝕，施作階段及護坡，橫向排 水，清除鬆方堆積，不定期清淤，坡頂截水，擋土構造物 及沉砂滯洪池地。全區土地均完成架設水管，每天實施澆 灌水作業，植生率已達95% 以上，為盡速恢復農地使用， 並細心廣植蔬菜及造林，以實際行動做好水土保持之維護 。原告為維護水土保持，全區土地完成地面及地下傳統生 態工法排水分流系統及三段式沉砂滯洪池，此有農地農用 現況照片可稽。
（三）原告實施農業經營行為，並未逾越規定，積極落實有關水 土保持之各項因應措施及維護，未曾發生水土保持流失、 毀損設施及傷及人身財產之災害事故。被告認原告以合法 掩護非法，藉永續經營農業之名，非法開發，惡意違規等 各項控訴皆有違誤。又被告裁罰後，命原告限期補正，惟 99年6 月間正值雨季，原告無法僱工施作，被告未了解實 際天候狀況，以原告未及於期間內改善，前後連續處罰鍰 114 萬元，被告在改善期間內再予處罰，已明顯違法，就 同一行為連續處罰，亦有違一事不再理之原則。（四）原告並聲明：
1、訴願決定（100 年3 月9 日農訴字第0990179071號、農訴 字第0990176771號）及原處分（99年7 月16日府農保字第 0990078511號、99年7 月28日府農保字第0990124102號、 99年8 月5 日府農保字第0990124117號、府農保字第0990 124119號、府農保字第0990124121號）均撤銷。 2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告稱在核定之農路上方開挖整地修築平台係為維護農路 之水土保持，並非擅自故意開發，及在核定範圍外新闢之 農路係30年前既有之農路及平台均屬違背事實。本案既知 部分土地依據水土保持法申請核定後實施，又於核定範圍 外大量開挖整地，修築平台及農路，原告雖聲稱所有整地 均為永續經營農業，但原告自99年5 月7 日第一次施工檢 查遭發現違規後，變本加厲僱用多台重機械，從事非法開 挖整地，至99年7 月20日止，違規地號達39筆，違規面積 已達4.05公頃，原告以永續經營農業為名，將現場良質表 土（壤土）均挖除，違規事實明確。
（二）綜上，原告以合法掩護非法，藉永續經營農業之名，行非 法開發，惡意違規之行為明確，被告依據相關單位（人員 ）之檢舉通報，前往會勘，且均有相關會勘紀錄及現場照 片附卷可稽。被告依據99年5 月7 日、7 月6 日、7 月9 日、7 月14日、7 月17日、7 月20日之現場會勘情形，分 別裁處原告12萬元、18萬元、24萬元、30萬元、30萬元、 30萬元之罰鍰，並無不當。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，除後列爭點外，為兩造 所不爭執，且有被告99年7 月16日府農保字第0990078511號 函、99年7 月28日府農保字第0990124102號函、99年8 月5 日府農保字第0990124117號函、府農保字第0990124119號函 、府農保字第0990124121號函、農委會100 年3 月9 日農訴 字第0990179071號、第0990176771號訴願決定書附於原處分 卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟， 並以原告施作係為經營農業需要，被告對原告連續處罰違反 一事不再理之原則據為主張，故本件應審酌之爭點即為：原 告從事開挖整地行為，是否依法應先擬具水土保持計畫送主 管機關核定？被告限期命原告改正，又依各次會勘情形，分 別裁處罰鍰，是否違法？
五、本院之判斷：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持 之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為 本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山 坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫， 送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並 應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林 、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、
探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、 修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地 、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、 堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條 至第14條規定之1 所核定之水土保持計畫實施水土保持之 處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管 機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正 ；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其 停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用 。未依第12條至第14條規定之1擬具水土保持計畫送主管 機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外 ，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強 制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或 所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之 開發申請。」「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上 30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一 ，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之 處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正 或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法 第4 條、第12條第1 項、第23條、第33條第1 項第2 款明 文規定。
（二）經查，訴外人張春桂於98年12月25日，申請於新竹縣竹東 鎮○○段436 、437 、438 、439 、478 、485 、487 、 495 、496 、508 、509 、510 、511 、512 、513 等15 筆土地，修築長423 公尺、寬3.5 公尺碎石路面農路及附 屬水土保持設施涵管2 處，而提出簡易水土保持申報書， 並經被告核定等情，有被告99年2 月24日府農保字第0990 023677號函暨簡易水土保持申報書、專業技師簽證報告書 附卷可稽，而依原告於審理中所供，其係向訴外人張春桂 買土地，提出簡易水土保持申報書時，土地尚未過戶，惟 系爭土地上實際施作均為其所處理等語，且據原告提出訴 外人張春桂之委託書可參，故被告依水土保持法第4 條之 規定，認定原告為水土保持義務人及本件之行為人，應屬 有據。
（三）而被告於99年5 月7 日施工檢查發現，原告於原核定之路 基上方邊坡，施作平台3 階（寬度各約2.5 公尺），及未 核定之農路長約440 公尺（寬約3 公尺），原告就此違規 事實僅稱農用之需與農時急迫而未否認等情，有經原告簽 名之99年5 月7 日檢查紀錄及照片可稽，被告並以99年6 月4 日府農保字第0990071574號函，以原告未依核定內容
，擅自於路基上方開發平台三階面積0.1 公頃，及另於竹 東鎮○○段510 、511 、518 、519 、520 、524 、530 、819 等地號土地，未經核可設農路，面積約0.132 公頃 ，合計違規面積為0.232 公頃，違反水土保持法規定，而 依同法第33條第1 項第2 款，裁處12萬元罰鍰，併依同法 第23條第1 項規定，限期原告於99年6 月30日前依處分內 改正事項辦理等情，亦為原告所不爭執，故此部分之事實 應堪認定。
（四）其後，原告未於限期內改善，仍持續擴大開挖整地，經被 告屢次查獲如下：
1、被告於99年7 月6 日會同竹東鎮公所、新竹縣政府警察局 會勘發現，竹東鎮○○段511 、518 、519 、520 等地號 土地土方經開挖後，回填至同地段510 、496 、516 、51 5 、517 、521 、522 、523 、524 、530 等地號，造成 邊坡嚴重裸露形成平台9 階，回填深度達2-3 公尺，違規 開發面積1.2 公頃，認有違反水土保持法第12條第1 項第 3 款、第4 款之規定，而依同法第23條第2 項併同法第33 條第1 項第2 款裁處罰鍰18萬元等情，有99年7 月6 日現 場會勘記錄表、照片、被告99年7 月28日府農保字第0990 124102號函在卷可稽。
2、被告復於99年7 月9 日會同原告、新竹縣政府警察局竹東 分局會勘發現，原告再次擅自於竹東鎮○○段513 、514 、515 、512 、487 、517 、516 、510 、511 、518等 地號土地開挖整地及填土，違規開發面積1.2 公頃，原告 雖表示有農用之需，然被告仍依水土保持法第33條第1 項 第2 款裁處罰鍰24萬元，併同法第23條第2 項裁處等情， 有99年7 月9 日現場會勘記錄表、照片、被告99年7 月16 日府農保字第0990078511號函在卷可稽，應可認定。 3、其後原告再經新竹縣警察局竹東分局及竹東鎮公所發現仍 未停工，又擅自違規開挖整地回填，違規面積更擴大為約 4 公頃，案經被告分別於99年7 月14日、7 月17日及7月 20日會同竹東分局及原告至現場勘查，除發現大片土石裸 露，且歷次現場均有多部挖土機、卡車施工作業中，此有 原告簽名確認之會勘紀錄表及歷次現場違規照片附卷可稽 ，故被告以99年8 月5 日府農保字第0990124117號、第09 90124119號及第0990124121號函，依水土保持法第23條第 2 項併同法第33條第1 項第2 款，各裁處原告罰鍰30萬元 ，即非無據。
（五）原告雖主張其已依限期改正事項實施造林，植生復舊，並 未怠於水土保持，造成水土流失，被告竟連續處罰，顯不
符誠信，並提出其所稱農地農用現況照片，惟查： 1、本件被告依據99年7 月6 日、7 月9 日、7 月14日、7 月 17日及7 月20日會勘情形，而以原處分對原告裁處18萬元 、24萬元、30萬元、30萬元、30萬元之罰鍰，惟原處分係 就原告各次違反水土保持法第12條至第14條規定，未具水 土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護行 為，依同法第33條第1 項第2 款之規定，分次裁處，因為 原告各次經查獲之違章行為，均係於不同地點未依規定從 事不同範圍開挖整地之行為，是其所違反者，乃水土保持 法所定應具水土保持計畫送核或應依核定計畫實施水土保 持之公法上義務，與同法第33條第2 項，經繼續限期改正 而不改正，按次分別處罰至改正為止，係違反應改正之公 法上義務，故二者所違反之公法上義務內容有所不同。 2、經查，被告99年6 月4 日所命改正事項，係實施裸露地表 植生覆蓋及防災措施、違規修築平台之邊坡，應提出安全 報告等內容，而原告前開行為係在不同地點範圍繼續開挖 整地，可知原告所為均與改正事項無關，而係新的違章行 為，故被告依法裁處，並無不合。至於原告主張被告曾限 期原告於99年8 月30日前改善，然未屆期即再處罰，有違 誠信一節，然查，原告於限期改正之期限內，其依法應從 事者乃與改正事項相關之行為，如係再有新的違章行為， 既與改正事項無關，自無可因尚於改正期限內而可受豁免 之理，依被告99年7 月19日府農保字第0990118632號函限 期於99年8 月30日之改正事項，既係請原告選擇適當之水 土保持相關植生種類，以密植方式，達成植生覆蓋百分之 九十以上及就整坡部分實施邊坡穩定分析並提出安全結構 證明，則原告於前開違規時地所進行之行為，均與改正事 項無關，是以原告主張被告於限期改正期間內連續處罰係 屬違法，顯難憑採。而原告所提出之現況照片，乃係其於 違規開挖後之土地上種植植物之照片，並非依被告所命改 正事項及進行方式所為，是其主張已植生覆蓋而為改正， 要非可採。
3、原告雖又主張依水土保持計畫審核監督辦法第4 條之規定 ，只要屬於農業使用，即不必申請許可云云，惟查，依水 土保持法第12條第1 項第1 款之規定，即便從事農、林、 漁、牧地之開發利用所需之農路或整坡作業，仍須先擬具 水土保持計畫，送請主管機關核定，故原告主張只要屬農 業使用，均無須擬具水土保持計畫，應有誤解。而依水土 保持計畫審核監督辦法第4 條第1 項規定：「水土保持義 務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保
持申報書送請主管機關審核：一、實施農業經營所需之開 挖植穴、中耕除草等作業。二、經營農場或其他農業經營 需要修築園內道或作業道，路基寬度在二‧五公尺以下且 長度在一百公尺以下者。三、其他因農業經營需要，依水 土保持技術規範實施水土保持處理與維護者。」，故原告 所從事之行為，既均不符該條第1 項各款之情形，是其援 引前開規定主張可免擬具水土保持計畫云云，委不足採。 4、本件原告以修築農路為由擬具簡易水土保持申報書，惟其 後未依核定內容施作，復擴大範圍擅自開挖整地，被告依 水土保持法第33條第1 項第2 款，及其以95年3 月2 日府 農保字第0950020093B 號公告之違反水土保持法案件裁罰 標準，依原告所犯次數，逐次加重罰鍰數額，核無不合， 故原告主張原處分違法應予撤銷，即難認有理由。六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分認事用法並無違誤， 訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷，為無理 由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 3 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 101 年 5 月 3 日 書記官 林苑珍