土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,101年度,475號
TPAA,101,判,475,20120524,1

最　高　行　政　法　院　判　決
101年度判字第475號
上 訴 人　臺灣塑膠工業股份有限公司
代　表　人　李志村
訴訟代理人　李佳冠律師
張嘉真律師
陳鵬光律師
被 上訴 人　屏東縣政府
代　表　人　曹啟鴻
訴訟代理人　張訓嘉律師
羅元慎律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國99年8月12日高雄高等行政法院98年度訴字第161號判決，提起
上訴，本院判決如下：
　　主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理 由
一、緣上訴人於民國85年、86年間委託訴外人運泰股份有限公司 （下稱運泰公司）清除及處理其仁武廠產生之有害事業廢棄 物汞污泥約10,754公噸（運泰公司87年2月12日品質暨完工 保固書記載10,753.5公噸），然該公司違法將未經處理之汞 污泥7,000餘公噸棄置，掩埋於屏東縣新園鄉○○段432-6號 等土地（即赤山巖）。嗣88年2月間運泰公司違法棄置廢棄 物案件經檢察機關著手調查，前述遭非法棄置之汞污泥等廢 棄物陸續被發現，被上訴人乃依行為時廢棄物清理法（下稱 廢清法）第34條規定，於89年2月29日命上訴人、運泰公司 及陳土木（即上開土地之地主）於89年4月30日前進行清理 改善，惟上訴人屆期均未辦理。另被上訴人就其先於88年2 月間委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）代為清理 ，屆至89年11月30日止已花費共計新臺幣（下同）51,700,5 00元，通知上訴人繳納，並於30日內開始進行後續處理作業 。上訴人不服，循序提起行政訴訟，原法院以90年度訴字第 1796號受理，並於92年8月15日成立和解（行政院環境保護 署《下稱環保署》則以關係人之地位參與）。嗣因同上段32 5號、416號、419號、428號、429號、430號、431號、432-6 號部分土地遭受砷、鉻、銅、汞、鎳、鉛、鋅等重金屬污染 達土壤污染管制標準，被上訴人乃於94年11月28日依92年1 月8日修正公布之土壤及地下水污染整治法（下稱土污法） 第11條第2項規定，以屏府環水字第09401969491號公告「屏



東縣新園鄉○○段325、416、419、428、429、430、431、4 32-6號及…土地為土壤重金屬污染控制場址」（下稱被上訴 人94年11月28日公告，另432-6號土地於95年8月18日以屏府 環水字第09501266230號公告更正，將原公告面積11,901㎡ 修正為10,313㎡）；94年12月13日依同法第14條規定公告上 開場址為土壤污染管制區並規範管制事項。復因上開控制場 址污染總分Ｐ值為37.8分，符合土壤及地下水污染控制場址 初步評估辦法（下稱初步評估辦法）第2條第1項第2款規定 ，環保署乃以95年12月5日環署土字第0950096671號公告（ 下稱環保署95年12月5日公告）「屏東縣新園鄉○○段325、 416、419、428、429、430、431、432-6號（部分）土地為 土壤污染整治場址（上開土地下稱系爭場址）」。嗣被上訴 人依臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）91年度上更 ㈠字第14號判決（下稱刑事判決）內容，認上訴人有未依法 令規定清理污染物（汞污泥）之事實，以96年11月5日屏府 環水字第0960217414號函（下稱原處分）核認上訴人為系爭 場址之污染行為人，命上訴人於96年11月15日前提出系爭場 址土壤污染調查及評估計畫，屆期未提出除視同放棄外，被 上訴人將依規定調查土壤污染範圍及評估對環境之影響以及 進行整治，相關費用依法將向上訴人求償。上訴人不服，遂 循序提起行政訴訟，經原判決駁回。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠對照原法院90年度訴字第1796號 和解筆錄（下稱和解筆錄）所為「因被上訴人前認定棄置於 屏東縣新園鄉赤山巖含汞污泥之廢棄物為原告（即上訴人） 所有，且原告就上揭廢棄物應依廢清法負連帶清理責任，但 ……原告否認上揭認定，雙方同意基於…達成和解。被告 （即被上訴人）就其對原告以89年2月29日（無發文字號） 函及89年11月30日屏府環三字第193029號函所為之行政處 分及行政決定同意不予執行亦不移送行政執行署執行，且同 意日後不再就同一事件對原告為任何行政處分或其他處罰或 請求損害賠償。（下略）」之記載，該案之事實與刑事判決 認定之事實相同，屬同一事實；被上訴人援引刑事判決認定 之事實作為原處分之基礎，足見本件與原法院90年度訴字第 1796號係屬同一事件。又被上訴人提出之和解草案曾載「依 廢清法」等字句，然和解時已將該文句去除，足見該和解筆 錄不限於依廢清法之行政處分，又和解筆錄並未有無效之原 因、亦無何明顯重大之瑕疵、且無訴外和解之情形，被上訴 人應受和解筆錄之拘束，不得再為任何處分，現被上訴人於 未發現上訴人有其他未依法令清理污染物之新事證，針對同 一事件對上訴人為原處分，違反既判力及一事不再理原則。



㈡依土污法第2條第12款第3目規定，所謂「污染行為人」必 須其未依法令清理污染物之行為直接造成土壤或地下水污染 之結果始足當之。茍無相當因果關係，縱有未依法令清理污 染物之行為，未必即為前揭法條所指之污染行為人。而依高 雄高分院刑事判決可知，將汞污泥運至系爭場址之行為人乃 運泰公司，故其始為污染行為人。另該判決就上訴人所屬人 員僅以行使偽造私文書相關罪責論處，並未認定有何污染行 為，縱上訴人所屬人員有共同連續製作不實遞送聯單而有偽 造文書等情事，亦僅牽涉運泰公司將汞污泥搬離上訴人廠區 之行為，與運泰公司將該廢棄物運至系爭場址致該場址遭受 重金屬污染之結果並無關聯，被上訴人竟據以認定上訴人為 系爭場址之污染行為人，自有邏輯跳躍之違誤。況如和解筆 錄所載前言，運泰公司違法棄置於系爭場址之汞污泥是否為 上訴人所有，被上訴人仍無法調查確認，現卻主張為上訴人 所有，違反「禁反言原則」。又上訴人已將汞污泥委由運泰 公司處理，當初競標時，該公司並無低價搶標之情事，其嗣 後未為中間處理即將之丟棄係屬偶然，非上訴人能預見，難 認上訴人有容許該公司為非法清運處理之意思，被上訴人未 提出其他證據即臆測、擬制上訴人為污染行為人，有違行政 程序法第4條規定。再，依「事業廢棄物貯存清除處理方法 及設施標準」（下稱事業廢棄物清除標準）第17條第2項規 定，運泰公司於填具6聯單中之「E欄位」後，才將第3聯送 予上訴人，並將第4聯送高雄縣政府環境保護局（99年12月 25日改制為高雄市政府環境保護局，下稱高雄縣環保局）； 因此運泰公司最終處理汞污泥之通知，上訴人與高雄縣環保 局「在時間點上」係同地位，法律並未課予上訴人較主管機 關更高之注意義務，上訴人與運泰公司並無非法棄置處理之 意思聯絡。況，行為時之廢清法係分別規範「事業單位」與 「公民營廢棄物清除處理機構」之責任，並無連帶責任之相 關規定，上訴人無須為運泰公司之違法行為負責。㈢行為時 土污法第25條第2項係規定「污染土地關係人」與「污染行 為人」就各級主管機關依同法第12條第1項、第13條及第16 條規定所支出之費用負連帶責任，並未規範污染行為人間負 連帶清償責任，被上訴人以類推適用推論污染行為人須連帶 負責，有違法律保留及明確性原則。又行為時土污法第25條 不在同法第48條之溯及既往對象內，基於法律保留原則，不 得要求上訴人對系爭場址其餘重金屬污染負責。另，被上訴 人主張依99年2月3日修正公布之土污法第43條第9項及第53 條規定，上訴人亦應連帶負責云云，已對修正後土污法立法 體例有所誤解。蓋修正前土污法第25條於修正後係規定於第



31條，而修正後第53條並未對第31條明文規定溯及既往，顯 見被上訴人將修正前第25條解釋成為修正後第43條，實屬誤 會。再，高雄高分院刑事判決認定運泰公司將未經中間處理 之汞污泥運至屏東縣新園鄉○○段432-6號土地非法掩埋， 縱認該汞污泥為上訴人委託運泰公司清運處理，亦僅為該土 地範圍內受汞污染，其餘範圍即屏東縣新園鄉○○段325號 、416號、419號、428號、429號、430號、431號等土地即使 遭受汞及其他重金屬污染，亦與上訴人無涉。被上訴人要求 上訴人對系爭場址含有其他重金屬負責，並忽略325號、428 號及429號土地檢測之汞含量均未逾標準值，違反比例原則 及禁止不當聯結原則，為裁量不當。㈣按初步評估辦法第6 條第1項、第7條規定，控制場址之健康風險評估報告經審查 其致癌風險低於百萬分之1且非致癌風險低於1者，所在地主 管機關無須報請中央主管機關公告為整治場址。經查依環保 署助理環境技術師賴文惠98年9月24日之陳明狀所載，被上 訴人於報請環保署公告系爭場址前，並未提出有關系爭場址 之健康風險評估報告，亦未通知上訴人提出健康風險評估， 是系爭場址之公告已違前揭規定，應予撤銷。又原處分命上 訴人應於96年11月15日前提出「土壤污染範圍及評估對環境 影響調查及評估計畫」之申請，如上訴人未於期限前提出申 請，將來相關費用將受被上訴人求償，而須負擔該主管機關 進行評估計畫之費用，顯已課予上訴人公法上之義務，而對 外發生法律效果，自屬行政處分。至主管機關依土污法第38 條規定，代污染行為人進行相關評估計畫或整治系爭場址後 向污染行為人求償並收取必要費用，屬行政執行法第27條第 1項所規定之「代履行」性質。另，系爭場址污染源並不明 確，不符合土污法第11條第2項要件，被上訴人將系爭場址 公告為控制場址，容有疑義。被上訴人公告為控制場址後， 未依同法第11條第4項及第5項規定，命上訴人提出污染控制 計畫，亦未進行污染控制系爭場址後是否可解除控制場址之 程序，逕報請環保署將系爭場址公告為整治場址，違反程序 正義等語，求為撤銷訴願決定及原處分之判決。三、被上訴人則以：㈠依臺灣高雄地方法院88年度訴字第980號 公共危險刑事案件歷審（含高雄高分院89年度上訴字第221 號、91年度上更㈠字第14號、95年度上更㈡字第3號，96年 度重上更㈢字第39號等）判決所確定之事實，可知系爭場址 之汞污泥係由上訴人之製程所產生，而由運泰公司承攬負責 清運，然該公司未依法定程序處理，而將之傾倒於系爭場址 掩埋，而上訴人所屬仁武廠之廠長林建臺及總經理室環保專 員黃建元等人與運泰公司協議以3個工作天清運全數汞污泥



，並指示守衛放行、責由知情之其他上訴人職員共同連續製 作不實之遞送聯單，參與上開非法清運行為，上開行為與運 泰公司將汞污泥棄置於系爭場址致該地土壤遭污染間，有相 當因果關係，並無其他事實中斷此因果關係，被上訴人據以 認定上訴人為系爭場址之污染行為人，核屬有據。上訴人主 張其已將汞污泥委由運泰公司清運，故因果關係已中斷，其 非系爭場址之污染行為人，應無足採。另，系爭場址經公告 為整治場址後，被上訴人依土污法第12條規定委託裕山環境 工程股份有限公司（下稱裕山公司）進行細部調查評估，檢 驗後發現系爭場址之全數土地（地目為農地）汞含量均超過 食用作物農地之土壤污染管制標準（5毫克/公斤），可見系 爭場址內土地汞含量均超標，上訴人顯有未依法令清理污染 物之情事，而造成系爭場址經公告為土壤污染整治場址之事 實，被上訴人以上訴人為系爭場址之污染行為人，並命其提 出污染範圍調查及評估計畫，於法亦屬無違。㈡和解筆錄係 針對被上訴人於89年間命上訴人清理系爭場址之廢棄物及其 後繳納代為清理費用之事件而為，和解當時尚不知系爭場址 之土地已遭污染，遑論有關污染責任歸屬之認定，被上訴人 亦未依相關規定為處理並取得公權力，豈能於和解時即為拋 棄？觀諸和解筆錄第2項以下並無隻字片語提及汞污泥所造 成之土壤污染應如何處理即明。況，被上訴人於88年對系爭 場址設置地下水監測井時起，並未發現地下水超過污染管制 標準，自93年起始著手調查系爭場址之土壤污染問題，其時 和解筆錄早已成立。足見兩造為和解時，並未意識到日後可 能發生之土壤污染問題，亦不知系爭場址已有土壤污染。是 以和解筆錄第1項所稱之「同一事件」，依整體觀察應解為 僅限於上訴人涉嫌非法棄置廢棄物之廢清法上之責任。若謂 和解筆錄效力及於土污法部分，解為上訴人同意拋棄土污法 部分之公權力，將使該筆錄違反行政訴訟法第219條規定之 要件而違法，亦與依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第 388條規定不符。另，和解時被上訴人自始至終均認定系爭 場址之汞污泥確係上訴人所有，僅不易將上訴人之汞污泥與 其他來源不明之廢棄物分離處理致責任難以劃定而已，豈能 扭曲為被上訴人對於汞污泥是否為上訴人所有仍未調查明確 而無法確認？再，兩造於和解進行中各提出數種版本之草案 ，不得以上訴人提出其中一版本與正式和解筆錄比較後即逕 行做出對「同一事件」範圍之判斷。從而，本件與和解筆錄 並非同一事件，上訴人主張原處分違反判決既判力及一事不 再理原則，亦非有理。㈢土污法第25條第2項規定之「污染 土地關係人」及「污染行為人」，未限定單數或複數，則所



有具重大過失之污染土地關係人與污染行為人間均連帶負責 ，原法院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號及本院96 年度判字第1953號、第1954號等判決亦同此見解，則舉輕以 明重，土地關係人與污染行為人既需連帶負責，污染行為人 間更應連帶負責。上訴人既為系爭場址之污染行為人，縱該 場址除汞污染外尚包含其他重金屬污染而有其他污染行為人 ，仍無礙其應負污染行為人之責任，依上開規定原處分於法 並無不合。㈣原處分並非行政罰，而係要求上訴人負擔公法 上之責任，根本無行政罰法之適用，且廢清法與土污法之標 的並非相同，無一事不二罰原則之適用。另，系爭場址係以 「場址」作為劃定及公告依據，上訴人主張系爭場址公告範 圍未顧及比例原則，與事實不符。再，如地下水污染已達管 制標準，而污染來源不明確時，依土污法第21條規定，雖不 符公告控制場址之要件，惟如認為土壤污染除達管制標準外 亦須污染來源明確始得公告為控制場址，因土壤污染並未如 地下水污染具有類似第21條之規定，將使污染來源不明確之 土壤污染既無法公告為控制場址，又無法依土污法進行任何 處置，而成為法律規範之漏洞。準此，依體系解釋之觀點， 應認為土污法既僅就地下水污染設置第21條規定，而未就土 壤污染定有類似規範，顯係因土壤污染控制場址之公告毋須 以污染來源明確為要件，始不致產生法律漏洞。又按同法第 22條第1項、第13條規定，於「污染行為人或潛在污染責任 人不明」時，主管機關得自行訂定整治計畫，可知第12條第 2項並未限定於確知污染行為人。另，縱認土壤污染控制場 址之公告係以污染來源明確為合法要件，上訴人產製之汞污 泥經採樣檢驗，其TCLP溶出液元素分析結果，有汞/Hg及總 汞/Hg等化學元素，主要污染物為汞、總汞、銅、鋅及四氯 乙烯，另依刑事判決所載，系爭場址之汞污泥及其他有害事 業廢棄物所含之銅、鋅、汞、鉛及鉻均已超過管制標準甚多 ，是以系爭場址之土壤重金屬污染為其上之非法棄置廢棄物 所致，並無污染來源不明確之情事。㈤系爭場址之控制場址 及整治場址分別於94年11月28日及95年12月5日公告，上訴 人迄今未對上開公告提起訴願，已逾訴願不變期間，控制場 址及整治場址之公告處分均已具備形式及實質之存續力，其 內容對兩造均產生拘束力且不得再為爭執，上訴人自不得於 本件訴訟中爭執任何關於控制場址及整治場址公告處分之合 法性問題。又初步評估辦法第6條規定控制場址經初步評估 計算後，如發現符合該辦法第2條第1項各款要件者，所在地 主管機關得基於公益判斷決定是否通知污染行為人或土地使 用人、管理人或所有人申請辦理健康風險評估，係主管機關



裁量權限。上訴人如認為健康風險評估為整治場址公告前之 必經程序，則應對環保署95年12月5日公告起行政爭訟，始 為正辦。故控制場址及整治場址之公告處分迄今既未經變更 或撤銷，其效力乃持續存在，並構成本件原處分基礎事實之 一部，故原處分與法有據。另，本件場址污染資料輸入環保 署公告之「土壤及地下水污染場址健康風險評估評析方法」 ，建立之「健康風險評估模擬系統」，汞污染之非致癌風險 值即高達511（5.110E＋02），遠逾控制場址初步評估辦法 第7條得不公告為整治場址之門檻（非致癌風險值低於1）， 且汞可經由空氣、降雨、食物傳染人類，法規上並無僅公告 為控制場址之可能。再，本場址土壤總汞濃度已超過該飽和 濃度，其以元素汞存在之潛勢甚高。另以離子態存在之無機 汞與甲基汞於土壤環境中，則因為日照以及與腐植質的交互 作用，而被轉化、蒸散至環境中，特別是表土。同時也可能 因環境微生物之還原作用，將Hg(II)轉化成Hg (0)這類的生 物機制也在部分之土壤與植物體交互作用中獲得證實。因此 系爭場址於進行健康風險評估時，納入蒸散途徑有科學依據 。㈥原處分僅說明四部分符合行政處分之要件，說明二係單 純通知；說明三係重申法律規定，並未發生法律上效果，非 行政處分。又原處分僅確認上訴人為系爭場址之污染行為人 ，與上訴人是否應與其他可能之污染行為人就污染整治費用 負連帶清償責任無關。另，土污法已於99年2月3日修正，第 43條第9項及第53條之規定對污染行為人具有溯及既往之效 力，故應以修正後規定作為原處分合法與否之判斷基礎等語 ，資為抗辯。
四、原判決以：㈠原法院90年度訴字第1796號廢清法事件與本件 訴訟當事人雖相同，然前者上訴人訴之聲明為：「先位聲明 ：請求確認被上訴人89年2月29日發函（無發文字號）命上 訴人、運泰公司及陳土木於89年4月30日前依廢清法相關規 定進行清理改善之行政處分無效；備位聲明：撤銷被上訴人 前開處分及89年11月30日函所為命上訴人繳納其委託工研院 代為清除處理之清除費用51,700,500元暨命上訴人30日內開 始進行後續處理作業之行政處分。」，其訴訟標的乃被上訴 人89年2月29日處分函及89年11月30日（89）屏府環三字第1 93029號函合法性之審查。而本件乃被上訴人依行為時土污 法第2條第12款規定認定上訴人為系爭場址之污染行為人， 通知其得依同法第12條規定於96年11月15日前提出土壤污染 範圍及評估對環境影響調查及評估計畫申請，屆期未提出除 視同放棄外，被上訴人將依規定調查土壤污染範圍及評估對 環境之影響以及進行整治，相關費用依法將向上訴人求償之



處分之合法性，其聲明係訴請撤銷訴願決定及原處分。二案 之訴之聲明、訴訟標的並不相同，非屬同一事件。觀諸和解 筆錄內容載稱「茲因被告（即被上訴人）前認定棄置於屏東 縣新園鄉赤山巖含汞污泥之廢棄物為原告（即上訴人）所有 ，且原告就上揭廢棄物應依廢棄物清理法負連帶清理責任云 云，…。」，可見和解筆錄係就被上訴人依行為時廢清法第 34條規定，命上訴人於89年4月30日前依廢清法相關規定進 行清理改善，及就迄89年11月30日為止已花費清除費用51,7 00,500元之繳納暨命上訴人30日內開始進行後續處理作業之 訴訟標的所成立之訴訟上和解，其效力應僅限於棄置於赤山 巖之汞污泥事業廢棄物依廢清法所生之後續清除、處理工作 及費用應如何於兩造間分擔之協調；並就與該案有關之另案 5,000萬元保證金撥付被上訴人專款專用於汞污泥之熱處理 費用所成立之行政法上和解。至因該批汞污泥之棄置衍生日 後形成之土壤與地下水污染整治責任，審視該案卷證資料及 和解筆錄並無一字論及，且和解內容亦無關於被上訴人同意 免除上訴人將來依土污法應負之土壤污染整治責任，被上訴 人堅稱和解當時尚無土壤遭汞污染達需整治之事實，自無事 前承諾免除上訴人整治責任之事，至上訴人所舉被上訴人當 時所擬和解書草案、和解前兩造及環保署所為協調紀錄等資 料，亦無從認定和解筆錄內容已將土壤污染整治責任包含其 中。是本件被上訴人依土污法為處分之法律關係應非上開和 解筆錄或行政法上和解效力所及。況，對於土壤污染整治場 址污染行為人及其責任之追究，乃被上訴人應依土污法及相 關法令調查作成認定及究責行政處分之職責，就相關處分之 作成被上訴人應無裁量權可言，則依行政程序法第135條但 書規定，縱認被上訴人和解時所為「同意日後不再就同一事 件對上訴人為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償」表 示係包含預就上訴人日後應負之土污法上義務以行政和解（ 契約）方式予以免責承諾，該部分仍屬無效。是上訴人主張 和解筆錄內容既記載「被上訴人同意日後不再就同一事件對 上訴人為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償。」，本 件訴訟應為前述和解效力所及，被上訴人不得就同一事件更 行對上訴人作成處分云云，顯有誤解。㈡原處分作成時，土 污法已公布施行，而行為時土污法第48條係為使污染行為無 論在土污法施行前或後，污染行為人均負有整治義務所訂。 故第2條第12款及第11條規定，對於土污法施行前已發生土 壤或地下水污染之污染行為人，亦應適用。又土污法之立法 意旨在控制並整治已發生之土壤及地下水污染，而非對污染 行為之事前管制措施；且該法之污染行為人所擔負之責任為



「行為責任」，故對未依法令規定清理污染物之認定應以行 為時之法規為準據，其第2條第12款所稱之「非法」或「未 依法令規定」，僅指客觀上不遵從法規，而不含故意過失之 責任要件。另，依行為時事業廢棄物清除標準第17條第1項 、第19項第1項、第2項、第6項規定，可知6聯單之據實填寫 及處理機構與事業機構於事業廢棄物送交處理後之雙軌備查 程序，係使主管機關得以確認事業廢棄物是否均依法定程序 及核准內容清運或處理，此項法定義務之履行不因事業已委 託合法之清除機構即免除。再，上訴人於85年7月間，委由 運泰公司自85年9月25日起至86年12月14日止，以每公噸6,6 00元之處理代價，負責清除及處理上訴人仁武廠內約12,000 公噸之汞污泥，然運泰公司當時取得主管機關核准清除汞污 泥量僅2,000公噸，且該公司僅有6部經環保機關核准之特種 車輛，可供清運有害事業廢棄物，該公司自85年5月9日起至 85年12月31日止，經核准每日僅能清運50公噸之有害事業廢 棄物，以上開條件，至少須200多個工作天數始能清運上訴 人所委託之12,000公噸汞污泥。上訴人當時所屬承辦人員黃 建元、林建臺、林平雄、李慶祥等人均明知運泰公司之清運 困境，竟同意運泰公司調度未經環保機關核准清運汞污泥之 俗稱「大牛」之大拖車約20部至30部，並委請開桂工程有限 公司重機械調度員黃明進及黃金城、施麗芳夫婦，在上訴人 仁武廠儲放汞污泥之現場駕駛怪手（挖土機）及山貓（鏟土 機），自85年9月下旬某日起，日以繼夜趕工清除，將仁武 廠之汞污泥鏟上大拖車，並由仁武廠廠長林建臺指示守衛放 行，載至運泰公司設在高雄縣大寮鄉（99年10月25日改制為 高雄市大寮區，下稱大寮鄉）大發工業區之華東1之3號廠房 （下稱華東廠），及大有一街14號之廠房，而林瑞和、劉銘 珠（運泰公司副廠長）為規避查緝，竟與黃建元、林建臺等 人，基於共同偽造私文書、登載不實於業務上作成文書之犯 意聯絡，責由知情之運泰公司員工鍾怡均、黃雪華、林清邦 、林永清、顧正德等人，及廠務助理黃漢芳、業務助理李孟 娟等人，於85年9月至10月間之某一日（即清運汞污泥完畢 之後），在運泰公司廠務室，共同接續製作不實內容之遞送 聯單，再基於行使偽造私文書、業務登載不實文書之概括犯 意，責由不知情之運泰公司、上訴人職員先後於85年11月5 日、11月30日，分別持向事業機構之當地主管機關即高雄縣 環保局申報，而運泰公司之負責人林瑞和於86年初某日起， 即未依汞污泥中間處理配方，亦未依承攬契約及處理執照所 許可之Chemfix公司授權之化學穩定/固化法，為中間處理， 陳世耀及蘇模然竟與林瑞和、蔡金鐘、楊明仁、陳土木等人



基於共同之概括犯意聯絡，僱用不知情之司機詹秋哲、陳順 連、陳永青、黃清振及綽號「財仔」之不詳姓名成年人等人 ，自86年初某日起，連續多次自運泰公司之廠房（即大寮鄉 華東廠、大寮鄉○○○○區○○○街及大有三街），將未經 中間處理汞含量超過溶出液管制標準每公升0.2毫克之7,000 餘公噸之上訴人汞污泥，以及運泰公司另承攬清除之大量超 過溶出液管制標準含銅、鋅等重金屬之有害事業廢棄物之毒 物，運至屏東縣新園鄉系爭場址土地（赤山巖農地）之水○ ○○區○○○道非法掩埋等情，有相關之承攬契約書、議價 紀錄簿、污泥載運表、不實支清除處理台塑汞污泥6聯單、 有害事業廢棄物場外紀錄遞送聯單、環保署採樣收樣檢驗報 告、工研院高屏地區廢棄物場址檢測報告、現場採樣照片等 證物及林瑞和、蔡金鐘（運泰公司廠長）、陳土木（司機） 、黃雪華（運泰公司副廠長）、劉銘珠（運泰公司副廠長） 、陳順連（司機）、陳永清（司機）、詹秋哲（司機）、黃 清振（司機）、鍾怡均（運泰公司員工）、李孟娟（運泰公 司員工）、李慶祥、林清邦等人分別於刑事案件警訊、偵查 或歷審審理中之供證，並經檢察官勘驗明確，上訴人所屬之 林建臺、黃建元等人並經刑事庭判處有期徒刑確定在案，基 於證據共通原則，該刑事案件之上開證據自可援用。則上訴 人將有害事業廢棄物運出仁武廠之違法清除行為，核屬有未 依法令規定清理污染物之情事，原處分依土污法第2條第12 款第3目規定，認上訴人為「未依法令規定清理污染物」之 污染行為人，核屬有據。上訴人主張被上訴人為原處分時， 汞污泥若已不存在，即無適用行為時土污法第25條規定餘地 ，又或被上訴人不依和解內容清除汞污泥，造成今日土壤污 染，被上訴人及運泰公司始為污染行為人，渠非系爭場址之 污染行為人云云，容無足取。上訴人另主張被上訴人對於系 爭場址汞污泥廢棄物是否屬上訴人所有，已自認無法調查確 認，於本件復主張汞污泥為上訴人所有，有違「禁反言原則 」云云，觀之和解筆錄內容，兩造僅就赤山巖含汞污泥之廢 棄物應如何處理及費用如何分擔事項有所合意，被上訴人並 未撤銷其所為之89年2月29日函，故上訴人所稱並無可採， 原處分並無違誤。㈢系爭場址經被上訴人公布為土壤污染控 制場址，並劃定及公告土壤污染管制區後，環保署依初步評 估辦法進行初步評估程序，其污染總分P值＝37.8，符合同 辦法第2條第1項第2款規定，乃由被上訴人報請環保署審以 95年12月5日公告系爭場址為土壤污染整治場址，被上訴人 旋依土污法第12條規定委託裕山公司進行細部調查評估，發 現系爭場址之全數土地（8筆）汞含量均已超過食用作物農



地之土壤污染管制標準（5毫克/公斤），其中5筆則超過土 壤污染管制標準（20毫克/公斤）。因系爭場址範圍內土地 之地目均為農地，乃認場址內各筆土地之汞含量均已超過管 制標準，再綜合刑事案件相關事證，認定上訴人有未依法令 清理污染物而造成系爭場址經公告為土壤污染整治場址之事 實，作成原處分，並無不合。雖系爭場址尚有運泰公司受其 他不詳事業委託清運或其他來源不明之各種事業廢棄物，致 上訴人非系爭場址之唯一污染行為人，然彼等應為共同引起 危險之行為責任人，對危險之發生均應負責，且經濟部已於 94年7月11日廢止運泰公司之登記，該公司名下已無任何財 產，考量上訴人係國內知名大企業，公司內擁有為數眾多之 環保專業人才而作出原處分，符合有效性原則，亦無裁量瑕 疵。而行為時土污法第25條第2項規定之「污染土地關係人 」及「污染行為人」，既未限定單數或複數，應解為（所有 ）具重大過失之污染土地關係人與（所有）污染行為人間， 均應負連帶清償責任，污染行為人縱有多人，彼此連帶負責 ，則主管機關得命其中1人負擔整治工作或繳納相關費用， 不因有其他污染行為人而影響處分適法性。又，原處分並非 裁量處罰，無行政罰法第24條之適用。另，原處分主旨係被 上訴人基於所在地主管機關之地位而對系爭場址之污染行為 人即上訴人進行通知，內容係告知其得依前開土污法相關規 定自行提出調查及評估計畫之觀念通知。其說明二亦僅係提 醒其所提送之計畫須經所在地主管機關核定後始得實施，並 未產生法律上之效果，屬單純觀念通知。至說明三所載內容 雖稱「貴公司屆時未於上揭期限提出，本府將依土壤及地下 水污染整治法規定提出土壤污染範圍及評估對環境影響調查 及評估計畫以及進行整治，相關費用依法將向貴公司求償」 ，惟僅重申行為時土污法第38條規範意旨，尚未實際作成對 上訴人求償之行政處分，故求償之範圍、內容、項目及數額 等均未載明，亦難認因此對上訴人產生任何義務。上訴人是 否應與其他可能之污染行為人就整治費用負連帶清償責任， 應係被上訴人實際對上訴人作成求償之行政處分後始存在之 爭議，而與本件訴訟之審理無關聯。上訴人主張被上訴人要 求其必須針對所有系爭整治場址之土地負擔整治場址之污染 行為人責任，有違比例原則，亦有裁量不當之違誤云云，自 屬誤解。縱原處分命上訴人提出系爭場址土壤污染調查及評 估計畫云云為行政處分，亦係依行為時土污法施行細則第15 條為之，於法有據。再，系爭場址經被上訴人委託工研院進 行廢棄物清理過程時，發現多筆土地均有汞污泥存在，參以 刑事確定判決認定之事實亦未顯示運泰公司所棄置之汞污泥



係包含其他廠商所生產者；且系爭場址經兩次土壤污染調查 後發現全區許多採樣點之汞含量均超過污染管制標準，且系 爭場址之公告地域係以「場址」作為劃定之依據，而非地號 ，上訴人主張受汞污染僅限於432-6號土地云云，亦不足採 。㈣系爭場址之控制場址及整治場址公告分別於94年11月28 日及95年12月5日作成，被上訴人於96年11月5日以原處分認 定上訴人為污染行為人並通知其得提出污染調查評估計畫， 上訴人迄今未對控制場址及整治場址公告提訴願，早已逾訴 願法第14條第2項規定最長3年之法定不變期間，是以控制場 址及整治場址之公告處分均已具備形式及實質之存續力，對 兩造間均產生拘束力且不得再為爭執。準此，上訴人自不得 於本件訴訟中爭執任何關於控制場址及整治場址公告之合法 性。是上訴人主張被上訴人未通知其提出健康風險評估報告 ，即報請環保署將系爭場址公告為整治場址，並逕為原處分 ，顯有違誤乙節，無庸審酌。又本件事證已明，兩造其餘攻 擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要 ，附此說明等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：
㈠「本法專用名詞定義如下：…污染行為人：指因有下列行 為之一而造成土壤或地下水污染之人：……未依法令規 定清理污染物。」「各級主管機關對於有土壤或地下水污染 之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏 、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法 令管制污染源，並調查環境污染情形。前項場址之土壤污染 或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤 或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、 地下水污染控制場址（簡稱控制場址）；控制場址經初步評 估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關 應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場 址（簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整 治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、 區）公所及地政事務所提供閱覽。」「各級主管機關應調查 整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響整治 場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進 行調查評估前，提出土壤地下水調查及評估計畫，經所在地 主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管 機關核定。」「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染 擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必 要措施：……移除或清理污染物。其他應變必要措施 。所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之



應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。所在地 主管機關因前2項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整 治基金代為支應。」、「依第12條、第13條……規定支出之 費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳 納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下 水污染整治基金並移送法院強制執行。」「各級主管機關依 本法第12條第1項規定調查土壤、地下水污染範圍及評估對 環境之影響前，應通知整治場址之污染行為人或土地關係人 ，於一定期限內，得依本法第12條第2項規定提出土壤、地 下水調查及評估計畫。」行為時土污法第2條第12款、第11 條第1項、第2項、第12條第1項、第2項、第13條及第38條、 土污法施行細則第15條分別定有明文。
㈡上訴人以原判決違背法令，其主張意旨略以：⑴依和解筆錄 簽立過程中，兩造及環保署所提出之各項草案及其第1條之 記載內容，足證兩造和解之初，均已認同所謂「同一事件」 係指赤山巖含汞污泥廢棄物所衍生之一切行政處分，包含本 件原處分在內，否則上訴人怎願支付相關籌備熱處理設備及 進行熱處理等費用。又上訴人為履行和解筆錄之義務而支付 鉅額費用並執行篩分與採樣分析，屬因信賴和解筆錄而為之 信賴表現，被上訴人為原處分顯然違反和解筆錄之約定，有