高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第127號
原 告 台灣糖業股份有限公司
代 表 人 胡懋麟
訴訟代理人 凃嘉益 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德 市長
訴訟代理人 薛徹仁
許雅芬 律師
上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國10
0年4月27日台內訴字第1000086179號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣內政部營建署及被告（改制前臺南縣與臺南市於民國99年 12月25日合併改制為臺南市，其業務由改制後之臺南市政府 承受）為辦理改制前臺南縣莫拉克颱風災民安置（玉井鄉） 開發計畫需要，申請徵收坐落於改制前臺南縣玉井鄉○○○ 段(下稱芒子芒段)556-1地號等25筆土地，合計面積1.9513 公頃，並一併徵收其土地改良物，經被告報奉內政部99年3 月29日台內地字第0990062519號函核准徵收，被告據以99年 4月7日府地用字第0990079803號公告徵收，公告期間自99年 4月8日起至同年5月7月止。原告所有位於上開徵收範圍內之 芒子芒段556-l地號等18筆土地（下稱系爭土地）上種有桃 花心木，因上開地上物未經列入補償清冊，原告於公告期間 提出異議，被告於99年5月13日前往現場複估會勘，嗣以99 年6月10日府地用字第0990142699號公告徵收芒子芒段556-1 、556-4至556-16、556-3、556-17至556-19地號土地上複估 之土地改良物，公告期間自99年6月11日起至同年7月12日止 。原告於99年6月25日提出異議主張被告以造林木查估其地 上物之補償費過低，應以觀賞花木補償。嗣經被告提請改制 前臺南縣地價及標準地價評議委員會99年第2次會議，復議 結果仍維持複估會勘紀錄查處情形，被告據以99年11月15日 府地用字第0990292531號函復原告略以本案徵收補償費核算 應以「造林木」乙項之規定辦理，故維持複估會勘紀錄查處 情形。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)原告於系爭土地上所種植之桃花心木，其相關撫育工作均受 行政院農業委員會（下稱農委會）林務局監督與控管，並依 該局編訂之平地景觀造林手冊，以景觀花木植栽方式進行種 植、澆灌、除草、補植、立支柱等相關撫育管理作業，故系 爭桃花心木確具有觀賞花木之性質；另臺南縣99年度辦理農 作改良物徵收補償費查估基準（下稱臺南縣農作補償查估基 準）之附表參、觀賞花木部分：三、喬木類中，亦將桃花心 木列為觀賞花木種類之一。準此，被告就原告於系爭土地上 所種植之桃花心木，自應依臺南縣農作補償查估基準附表所 載之觀賞花木予以查估補償，方屬妥適〈參諸同一時期改制 前高雄縣政府為辦理莫拉克颱風災後重建工程，於徵收原告 所有坐落杉林鄉○○段2123、2166地號土地上之地上物時， 對於原告參與林務局平地景觀造林計畫所種植之桃花心木、 楓香、光蠟樹等地上物，亦均係依照觀賞花木查估補償。另 改制前臺南縣南化鄉公所於98年10月間就本案系爭桃花心木 所完成之查估補償清冊，亦係依照觀賞花木予以查估，補償 金額為新臺幣（下同）353,509元。〉詎被告卻將系爭桃花 心木認定屬無利用價值之造林木，按照造林費計算徵收補償 費，其所為之查估補償，實有違誤。
(二)再者，被告雖將系爭桃花心木認定屬無利用價值之造林木， 並依林務局所訂頒之行為時「平地造林直接給付及種苗配撥 實施要點」（下稱平地造林實施要點）第19點（國營事業申 請平地造林）規定，以第1年每公頃10萬元，第2年每公頃3 萬元之造林費用，作為本案之徵收補償價額。惟查，平地造 林實施要點所規定給付予申請人之金額，實質上應屬政府機 關對參與平地造林之申請人所給予之獎勵補助，此觀諸該實 施要點第9點規定：「本要點之造林期間為20年，其造林直 接給付之額度如下：⑴第1年每公頃新臺幣21萬元，其中每 年每公頃新臺幣12萬元為造林費用。⑵第2年至第6年，每年 每公頃新臺幣13萬元，其中每年每公頃新臺幣4萬元為造林 費用。．．．。」第19點規定：「國營事業機構依平地造林 申請造林費用，應向本會林務局提出。．．．。前項所定造 林費用額度如下：⑴第1年每公頃新臺幣10萬元。⑵第2年至 第6年，每年每公頃新臺幣3萬元。．．．。」可見上開實施 要點對於國營事業與其他申請人係分別為不同金額之給付， 惟造林之費用實不可能因造林者係國營事業或其他人而有所 不同，因此，該實施要點第19點所載之造林費用額度，應僅 為政府對國營事業機構之造林費用之補助，實不能將之直接 視為造林費用。況前揭平地造林實施要點僅係林務局針對有
關造林人之申請資格、造林給付等所訂定之執行規範與罰則 ，與本案臺南縣農作補償查估基準實不相干，故被告逕依該 實施要點第19點所規定之金額，作為本案之查估補償金額， 顯有違誤。
(三)退步言之，縱認系爭桃花心木應依造林木之類別查估補償， 然依臺南縣農作補償查估基準第3點規定：「各種農作改良 物徵收補償費核算方法如下：．．．⑶造林木：1.無利用價 值者，按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林 業主管機關所公布最新單價為準。」由此可見，所謂造林費 標準，應以查估當時當地林業主管機關所公布之最新單價為 準。茲前揭平地造林實施要點第19點所規定之造林費用額度 ，僅係林務局對國營事業機構依平地造林申請造林費用所補 助給付之金額，並非查估當時林業主管機關所公布之最新單 價，乃被告卻逕以之作為本案之造林費，已有違誤。況如前 所述，平地造林實施要點第9點及第19點分別針對不同之申 請造林者給付不同之金額，若由補助獎勵申請人之觀點而言 ，政府機關固得對於不同之申請人給予不同之獎勵補助，然 本案所牽涉者係有關私人財產之徵收補償問題，自不應有差 別之待遇，故縱認平地造林實施要點中所規定之給付金額得 作為造林費用之標準，則本案亦應依該實施要點第9點所規 定之造林費用作為徵收補償標準，方屬公平，乃被告遽以該 實施要點第19點所規定之金額核算本案之徵收補償費，實有 違平等原則。
(四)再者，依照內政部91年1月16日台內地字第0900017678號函 所檢附農委會90年12月17日(90)農中字第901032012號函附 之「林木造林費用價與山價之估算方式」，其中無利用價值 者，按照造林費用計算，其造林費用標準，以查估當時當地 林業主管機關所公布最新單價為準，其計算方式如下：HKM ＝（C＋V）1.0Pm＋（C＋V）1.0Pm-1＋．．．＋C＋V。【HK M－林木費用價。C－造林費、依據造林台帳記載，求出每年 經費再按物價指數分別換算現在價格，物價指數依照最近公 報所載數字。V－管理費（間接費）以直接事業費出5成估計 之。P－利息年利以0.04％計算。m－年數。】準此，被告依 臺南縣農作補償查估基準第3點規定核算本案徵收補償費時 ，自應依上開函文所載，將管理成本等間接費用列入造林費 用計算。惟被告卻逕以平地造林實施要點第19點所規定之金 額作為造林費用，未將管理成本等間接費用予以列入考量， 顯與前述農委會90年12月17日(90)農中字第901032012號函 所載之造林費用估算方式有違，故被告就本案所核定之查估 補償金額，顯有違誤。
(五)綜上所述，原告所種植之桃花心木，應符合臺南縣農作補償 查估基準規定之觀賞花木喬木類樹木，被告未依觀賞花木種 類之價格予以查估補償，實有違誤。退步言之，縱認系爭桃 花心木應認屬於造林木，惟被告逕以平地造林實施要點第19 點規定之金額作為造林費用並核算本案之徵收補償金額，亦 與林業主管機關針對造林費用之計算方式有違，故原處分確 有違誤之處，訴願決定機關未予以撤銷，其認事用法亦有違 誤等情。並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被 告應對原告所有種植作落改制前臺南縣玉井鄉○○○段556- 1、556-4至556-16、556-3、556-17至556-19地號土地（面 積1.8128公頃）上之桃花心木作成再增加補償費之行政處分 。
三、被告則以︰
(一)有關辦理徵收土地上之農林作物查估補償，景觀花木與造林 木應如何區分乙節，依據內政部96年1月16日台內地字第096 0009048號函示略以，屬實務執行問題，仍請參酌標的物之 用途、土地區位等情況，就個案予以審認。關於本案系爭土 地，原告始於98年向農委會林務局申請「休耕蔗田平地造林 計畫核准開發之造林計畫」核准有案，且於98及99年度均領 有造林獎勵金，即本案被徵收土地為申請造林地，其所種植 之林木應為造林木之使用。故依內政部90年2月20日台(90) 內地字第9060327號函訂頒之農作改良物徵收補償費查估基 準第1點、第3點、第11點及臺南縣農作補償查估基準第2點 、第3點規定，原告於系爭土地上種植經核准開發之造林木 ─桃花心木，其徵收補償費核算，自應以查估基準規定之「 造林木」乙項辦理補償，不得以「觀賞花木」辦理補償，至 為明確。
(二)原告於系爭土地面積1.8128公頃，種植共2,719株桃花心木 ，係於98年向農委會林務局申請平地造林計畫時核准開發， 原告以大面積範圍種植單一樹種「桃花心木」，足以認定原 告上開地上物係以造林方式經營，又系爭林木均為移植第1 年、第2年生之苗木，尚未成材，無利用價植，詳如現場地 上物照片。被告遂依據臺南縣農作補償查估基準第3點規定 ，以造林費用計算補償費，並依據平地造林實施要點第19點 規定，予以辦理查估，其補償費按面積核算為235,664元， 應為合法有據。
(三)至原告指出被告依據平地造林實施要點第19點規定核算補償 費，而不依該實施要點第9點規定金額核算作為徵收補償費 ，有違平等原則乙節。據查，原告係屬國營事業單位，當然 依上揭實施要點第19點已有明確之規定予以辦理，自無依實
施要點第9點規定辦理之餘地，故原告之主張，洵有未當。(四)另有關原告主張無利用價值造林木按照造林費計算，其造林 費標準以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準， 被告依臺南縣農作補償查估基準第3點規定核算本案徵收補 償費時，自應依農委會90年12月17日(90)農中字第90103201 2號函所載，將管理成本等間接費用列入造林費用計算，惟 被告卻逕以平地造林實施要點第19點所規定之金額作為造林 費用，未將管理成本等間接費用予以列入考量，該造林費用 之估算方式，顯有違誤乙節。經查，依據「林木造林費用價 與山價之估算方式」，有關無利用價值者之造林費用，需由 造林費及管理費計算之，其中造林費係依據造林台帳記載， 求出每年經費再按物價指數分別換算現在價格，管理費（間 接費）則以直接事業費出5成估計之，即造林費及管理費均 需於造林後視實際施行經費才能獲知價格，無法事先預估兩 者價格，且隨造林條件不同，個案間之造林費及管理費價格 差異甚鉅，難以訂定單一造林費標準參照。另造林費及管理 費兩者價格均需由造林者提供，其可信度易受質疑，上開規 定容有瑕疵執行困難。是以，自臺南縣農作補償查估基準訂 定以來，並無公布造林費標準之最新單價。且查，本案被徵 收土地係參與98年度平地造林計畫，前開計畫造林獎勵金計 算方式係依據平地造林實施要點第19點規定，核算造林費用 ，而當事人於98及99年度均領訖造林獎勵金，即此造林費用 額度於其時為當事人所同意接受，另查彰化縣政府亦是參照 上開實施要點所定造林費用額度核算無利用價值造林木之補 償費用，且彰化縣政府已將上述造林費用核算方式明訂於該 縣查估基準，因被告如上開所述並無公布無利用價值造林木 之造林費標準最新單價，爰參照上開實施要點所定造林費用 額度予以補償等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之 訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有 內政部99年3月29日台內地字第0990062519號函、被告99年4 月7日府地用字第0990079803號公告、原告99年4月23日南善 資字第0990001311號函、99年5月13日複估會勘紀錄、被告9 9年6月10日府地用字第0990142699號公告、原告99年6月25 日南農字第0990002384號函、被告99年11月9日府地價字第0 990286947號函、臺南縣地價及標準地價評議委員會99年第2 次會議紀錄、原處分書及訴願決定書附於原處分卷可稽，洵 堪認定。兩造不爭本件應適用臺南縣農作補償查估基準計算 系爭桃花心木補償價格。惟原告提起本件訴訟無非以：系爭 桃花心木，應為臺南縣農作補償查估基準所稱之觀賞花木喬
木類樹木，不應以造林木計算補償價格。平地造林實施要點 規定之造林給付乃政府對參與造林者之補助，與本案臺南縣 農作補償查估基準無關，被告不應依平地造林實施要點之補 助額度辦理補償。又系爭桃花心木縱認應歸類為造林木，亦 應依農委會90年12月17日(90)農中字第901032012號函，將 管理成本等間接費用列入造林費用計算，被告卻以平地造林 實施要點第19點規定計算補償費，自有違誤。平地造林實施 要點第9點及第19點分別針對不同之申請造林者給付不同之 金額，若由補助獎勵申請人之觀點而言，政府固得對於不同 之申請人給予不同之獎勵補助，然本案乃徵收補償問題，不 應有差別待遇，故縱認平地造林實施要點中所規定之給付金 額得作為造林費用之標準，本件亦應依該實施要點第9點所 規定之造林費用作為徵收補償標準，方屬公平等語，資為論 據。
五、本院判斷如下：
(一)本件相關法規：
１、行為時土地徵收條例第22條第1項、第2項：「（第1項）土 地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告 期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管 直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將 查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土 地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管 直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土 地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」２、土地徵收條例第31條第3項：「（第3項）建築改良物及農作 改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機 關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」３、行為時(下同)農作改良物徵收補償費查估基準(本院卷第113 -119頁)：
①第1點：「本基準依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第31 條第3項規定訂定之。」
②第2點：「本基準所稱農作改良物，包括果樹、茶樹、竹類 、觀賞花木、造林木及其他各種農作物。」
③第3點第2款：「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下： ．．．㈡觀賞花木：1、椰子類、柏木類、喬木類、灌木類 、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之 補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗 密植難以點數者，一律按面積核算。2、草本觀賞花卉，以 單位面積價額核算補償費。3、觀賞花木於徵收公告前1年內 移植者，視同特小級計算補償；於徵收公告前1年至2年內移
植者，視同次小級計算補償。」
④第3點第3款：「㈢造林木：1、無利用價值者，按照造林費 計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布 最新單價為準。2、有利用價值者，按照山價查定，並依查 估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處 理。」
⑤第10點：「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良 物，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理 補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之 專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之。 委託之查估費用由需用土地人負擔。」
⑥第11點：「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地 實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄 市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交 地價及標準地價評議委員會評定之，如新增或修改作物項目 者，並應敘明理由及將各項農作改良物查估計算方法明列。 」
４、臺南縣農作補償查估基準(原處分卷附件8)： ①第3點第2款：「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下： ．．．㈡觀賞花木：1、椰子類、柏木類、喬木類、灌木類 、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之 補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗 密植難以點數者，一律按面積核算。」
②第3點第3款：「㈢造林木：1、無利用價值者，按照造林費 計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布 最新單價為準。2、有利用價值者，按照山價查定，並依查 估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處 理。」
(二)內政部為執行農作改良物徵收補償費查估基準及有關機關農 委會就造林費用及山價所為之函釋如下：
１、內政部91年1月16日台內地字第0900017678號函：「說明二 、有關農作改良物徵收補償費查估基準第3點㈢2、其『山價 』之定義及補償費之核算，請依行政院農業委員會90年12月 17日(90)農中字第901032012號函附之『林木造林費用價與 山價之估算方式』辦理。」(本院卷第109頁)。２、農委會90年12月17日(90)農中字第901032012號函附之林木 造林費用價與山價之估算方式：「一、無利用價值者，按照 造林費用計算。其造林費用標準，以查估當時當地林業主管 機關所公布最新單價為準，其計算方式如下：HKM＝（C＋V ）1.0Pm＋（C＋V）1.0Pm-1＋．．．＋C＋V。【HKM－林木
費用價。C－造林費、依據造林台帳記載，求出每年經費再 按物價指數分別換算現在價格，物價指數依照最近公報所載 數字。V－管理費（間接費）以直接事業費出5成估計之。P －利息年利以0.04％計算。m－年數。】由上式算出林木費 用價後再按現存總株數與損傷林木(被害木)數比例求出其追 繳代金。．．．。」「二、有利用價值之林木，按照山價查 定並依查估時該木材市價減去必要之生產(伐木集材及搬運) 費用個案辦理，計算方式如下：山價＝林木(總)市價－生產 費《伐木造材、集材、運材等直接生產費》．．．。」；復 依該函所舉案例，有無利用價值之區別係以市價減去生產費 ，其為正值者為有利用價值，其為負值者為無利用價值(本 院卷第110-111頁)。
３、農委會96年1月9日農授糧字第0961000394號函：「主旨：有 關辦理徵收土地上之農林作物查估補償，景觀花木與造林木 應如何區分一案，復如說明，請查照。說明：．．．二、查 現行徵收土地上農林作物之查估與補償，依據貴部訂頒『農 作改良物徵收補償費查估基準』第11條規定，由直轄市或縣 （市）政府依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關 公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改 良物徵收補償費查估標準，提交地價及標準地價評議委員會 評定後據以實行之。三、有關辦理徵收土地上之農林作物查 估補償，其景觀花木與造林木應如何區分一節，屬實務執行 問題，應由辦理土地徵收之機關參酌標的物之用途、土地區 位等情況，就個案予以審認之。」(本院卷第108頁)。４、內政部96年1月16日台內地字第0960009048號函：「說明二 、有關辦理徵收土地上之農林作物查估補償，景觀花木與造 林木應如何區分乙節，屬實務執行問題，仍請貴府參酌標的 物之用途、土地區位等情況，就個案予以審認。．．．。」 (本院卷第107頁)。
(三)經查，原告系爭土地因內政部營建署及改制前臺南縣莫拉克 颱風災民安置（玉井鄉）開發計畫需要而被徵收，並一併徵 收其土地改良物即系爭桃花心木。茲應先審究者，系爭桃花 心木應歸類為觀賞花木或造林木？查，桃花心木固亦為臺南 縣農作補償查估基準附表所稱觀賞花木(喬木類)。惟按人民 之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其 他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產 之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予 合理之補償，且補償與損失必須相當。國家依法徵收土地時 ，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人就因徵收被 剝奪之所有權及其他財產權，均應予以合理補償，惟其補償
方式，立法機關有一定之自由形成空間。又被徵收財產權之 補償通常係指補償其實體損失(權利損失)，即被徵收而被剝 奪之標的物價值而言。有關農作改良物之補償費，土地徵收 條例第31條第3項明定係由直轄市或縣（市）主管機關會同 有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。內政 部據此訂定農作改良物徵收補償費查估基準，揆其內容，並 非僅以農作改良物之種類為補償費之查估依據，尚以其種植 原因及用途為不同之計價，例如在觀賞花木之外，另訂造林 木補償費之查估基準，即是考量觀賞花木與造林木分屬農業 園藝及林業造林，二者投入成本及回收時間長短並不相同， 價值即屬有別，因而分訂其查估補償基準，核與徵收補償係 補償被徵收標的價值之意旨無違。而臺南縣農作補償查估基 準亦是基於土地徵收條例第31條第3項所訂定，其中針對觀 賞花木與造林木加以區別補償，亦與內政部訂定農作改良物 徵收補償費查估基準相同，自得適用。是以農作改良物徵收 補償費查估基準既在觀賞花木外另訂造林木之查估補償基準 ，解釋上，同種類樹木縱亦可歸類為觀賞花木，然若是出於 造林而種植，即應認定為造林木辦理查估補償。(四)次查，系爭桃花心木乃原告98年向農委會林務局申請98年休 耕蔗田參與平地造林計畫，由林務局核准無償提供苗木供原 告種植，截至徵收補償當期為止，均為第1年、第2年生高度 約略在0.5公尺至1公尺尚未成材之苗木，為原告所不爭，並 有休耕蔗田平地造林計畫地籍資料表、現場照片附卷可稽( 原處分卷附件10、附件9、本院卷第69、130頁筆錄)。則系 爭桃花心木應為造林木，洵堪認定。原告主張應以觀賞花木 予以補償云云，即非可採。至原告主張同一時期高雄縣政府 為辦理莫拉克颱風災後重建工程，徵收原告所有坐落高雄縣 杉林鄉○○段2123、2166地號土地時，對於原告參與林務局 造林計畫所種植之桃花心木、楓香、光臘樹等地上物，均係 依照觀賞花木查估補償乙節，係屬其他行政機關之個案見解 ，無拘束被告及本院之效力。原告執此爭執被告未以觀賞花 木計算系爭桃花心木之補償價格係屬違法云云，亦無可採。(五)次應審究者為，被告依平地造林實施要點第19點規定之標準 計算系爭桃花心木之補償費，是否為合理之補償？經查，關 於造林木之補償基準，依內政部訂定之農作改良物徵收補償 費查估基準第3點第3款及臺南縣農作補償查估基準第3點第3 款固均視其有無利用價值而有不同，即①、無利用價值者， 按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管 機關所公布最新單價為準。②、有利用價值者，按照山價查 定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）
費用個案處理。而所謂山價及有無利用價值之判斷標準，依 農委會90年12月17日(90)農中字第901032012號函及內政部1 01年3月20日台內地字第1010133771號函等規定，「山價」 係指林木(總)市價－生產費(伐木造材、集材、運材等直接 生產費)；「有無利用價值」則係以市價減去生產費(即山價 )為正值者為有利用價值，其為負值者為無利用價值(本院卷 第110-111頁、第104-105頁)。是以造林木有無利用價值繫 於市價減去生產費為正負值之結果，而生產費究竟多少，端 賴造林者提供資料供主管機關查核，故若造林者無法證明生 產費數額，即無從以上開公式得出其為正值之結論，自難認 其造林木為「有利用價值」。本件詢之原告，自承其無法提 供系爭桃花心木之相關必要生產費用之資料(見本院卷第131 頁)，從而即無從代入上述計算公式得出正值之結果，則系 爭桃花心木自難認係「有利用價值」，加以系爭桃花心木苗 木係由林務局無償提供原告栽種，且截至徵收補償當期為止 ，均為第1年、第2年生高度約略在0.5公尺至1公尺尚未成材 之苗木，則被告綜合上情，認其屬「無利用價值」，即屬有 據。
(六)系爭桃花心木既屬「無利用價值」，依內政部訂定之農作改 良物徵收補償費查估基準第3點第3款及臺南縣農作補償查估 基準第3點第3款規定，本應按造林費(即下稱之造林費用價) 計算其補償費，即以查估當時當地林業主管機關所公布最新 單價為準，計算方式依前引內政部91年1月16日台內地字第0 900017678號函及農委會90年12月17日(90)農中字第9010320 12號函規定為：造林費用價＝【(造林費＋管理費)×1.0× 年利0.04％×年數＋(造林費＋管理費)×1.0×年利0.04％ ×年數－1＋．．．＋造林費＋管理費】，而所謂「造林費 」指依造林台帳記載，求出每年經費再按物價指數分別換算 現在價格，物價指數依照最近公報所載數字；所謂「管理費 （間接費）」則係以直接事業費出5成估計之。準此，無利 用價值造林木補償費之核算既應以造林費用價為準，又計算 造林費用價，若未先得出「造林費」及「管理費」2個數字 ，即無從為之。而本件詢之原告有無「造林費」所稱之造林 台帳及相關必要生產費用資料可以提供？據覆均無(本院卷 第96、131頁筆錄)，因此，本件即無從依上開規定計算系爭 「無利用價值」造林木之造林費用價，洵堪認定。雖如前述 ，內政部訂定之農作改良物徵收補償費查估基準第3點第3款 及臺南縣農作補償查估基準第3點第3款規定「無利用價值造 林木」應按造林費(即上述造林費用價)計算其補償費，即以 查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準，然因當地
林業主管機關公布之最新單價又應依前述之造林費用價計算 方式為之，亦即需求得造林費及管理費，但此二者，均需於 造林後實際施行經費後才能獲知價格，若無造林者提供，主 管機關難以知悉，加以隨造林條件不同，個案間之造林費及 管理費價格差異甚鉅，難以訂定單一造林費用價標準參考， 因此之故，有關上開無利用價值造林木應按當地林業主管機 關公布之最新單價(即造林費用價)核算補償費之規定，事實 上難以執行，故而系爭桃花心木當地林業主管機關即改制前 臺南縣、臺南市或合併改制後之新直轄市未曾公布前揭所謂 最新單價(即造林費用價)，又被告探詢其他縣市亦同此情， 業據被告陳述甚明(本院卷第70頁筆錄)。衡諸原告身為國營 事業，名下甚多土地參與造林，都無法提供造林台帳及相關 生產費用之帳證資料為憑，遑論一般造林者，是以堪信被告 所言非虛。從而，本件原告既無法提供系爭桃花心木造林台 帳及相關生產費用供被告計算造林費用價，被告亦未曾公布 所謂最新單價(即造林費用)，此外，經本院請原告自行依農 作改良物徵收補償費查估基準、臺南縣農作補償查估基準第 3點第3款規定及農委會90年12月17日(90)農中字第90103201 2號函，按「無利用價值造林木」計算造林費用價，原告因 欠缺相關帳證故無法算出以明其數額，業據其陳述甚明(本 院卷第96頁)，則原告主張本件縱屬無利用價值造林木，被 告亦應按農委會90年12月17日(90)農中字第901032012號函 ，將管理成本等間接費用列入造林費用計算補償費云云，即 無可取。
(七)再按「本要點所定造林直接給付，包含造林費用及其他給付 。」「執行機關於核准造林人之申請時，應於核准文件內載 明有下列各款情事之一者，廢止其造林直接給付之核准；經 廢止造林直接給付之核准者，命造林人返還已領取之造林費 用：．．．㈥因政府依法辦理徵收造林地，致未達獎勵年限 20年，須中途退出。」「(第1項)國營事業機構依平地造林 申請造林費用，應向本會林務局提出。關於造林土地之最小 面積、種苗配撥、檢測合格條件、所需經費、造林費用追償 、每公頃栽植樹種及株數，除比照第6點、第8點、第10點、 第13點、第14點、第16點及第17點辦理外，依本會林務局核 定之計畫書辦理。(第2項)前項所定造林費用額度如下：㈠ 第1年每公頃新臺幣10萬元。㈡第2年至第6年，每年每公頃 新臺幣3萬元。㈢第7年至第20年，每年每公頃新臺幣1萬7千 元。．．．。」為平地造林實施要點第3點、第13點及第19 點所規定。本件被告雖未曾依農委會90年12月17日(90)農中 字第901032012號函公布所謂無利用價值造林木之最新單價(
即造林費用價)作為補償準據。但國家徵收土地，對土地所 有人因徵收形成之特別犧牲應給予之合理補償，方符憲法保 障人民財產權之意旨，故基於徵收補償連結原則，本件自不 能因為原告無法提供造林台帳等帳證資料而不予補償。被告 在此特殊情況下，依據農作改良物徵收補償費查估基準及臺 南縣農作補償查估基準第10點規定授與之個案查估權限，衡 酌徵收補償通常係指補償其實體損失(權利損失)，即被徵收 而被剝奪之標的物價值，考量系爭桃花心木乃原告98年向農 委會林務局申請98年休耕蔗田參與平地造林計畫，由林務局 核准無償提供苗木供原告種植，截至徵收補償當期為止，均 為第1年、第2年生高度約略在0.5公尺至1公尺尚未成材之苗 木，而其栽種之土地既同時被徵收並領得補償費，土地已屬 國有，依平地造林實施要點第13點第6款已不符請領造林費 用之要件，因認原告就系爭桃花心木所受之損失，應係相當 於土地及系爭桃花心木被徵收前可領取之造林費用，乃依平 地造林實施要點第19點規定即第1年每公頃10萬元，第2年至 第6年每年每公頃3萬元之價格，按面積核算補償費為235,66 4元，並提交改制前臺南縣地價及標準地價評議委員會決議 通過，揆諸前揭說明，核屬對原告合理之補償，並無不合。(八)另原告主張：平地造林實施要點第9點及第19點分別針對不 同之申請造林者給付不同金額，若由補助獎勵申請人之觀點 而言，政府固得對於不同之申請人給予不同之獎勵補助，然 本案乃徵收補償問題，不應有差別待遇，故縱認平地造林實 施要點中所規定之給付金額得作為造林費用之標準，本件亦 應依該實施要點第9點所規定之造林費用作為徵收補償標準 ，方屬公平乙節。經查，平地造林實施要點第9點固規定： 「本要點之造林期間為20年，其造林直接給付之額度如下： ㈠第1年每公頃新臺幣21萬元，其中每年每公頃新臺幣12萬 元為造林費用。㈡第2年至第6年，每年每公頃新臺幣13萬元 ，其中每年每公頃新臺幣4萬元為造林費用。㈢第7年至第20 年，每年每公頃新臺幣11萬元，其中每年每公頃新臺幣2萬 元為造林費用。造林面積不足一公頃者，造林直接給付按面 積比例發給，並算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入。 」其之所以與同實施要點第19點給付國營事業機構造林費用 之數額不同，據農委會100年11月2日農授林務字第10001687 91號函覆本院略以：「說明：．．．三、次查，因台糖公司 係屬國營事業，官股股東約占96.5%，於造林政策上應率先 響應，並提供土地造林作為示範，此與私人參與平地造林計 畫不同，故補助額度應與私人有別。」(本院卷第80頁)，職 是，平地造林實施要點審酌造林主體及參與造林土地歸屬之
不同，而對參與造林之私人及國營事業給付不同額度之造林 費用，難謂有差別待遇。此從若系爭土地及桃花心木未被徵 收，原告也祇能依平地造林實施要點第19點領取造林費用， 亦無領取依同要點第9點計算之造林費用之餘地，其理益明 。則原告因系爭桃花心木被徵收所受之損失，當係其於系爭 土地及系爭桃花心木遭徵收前原可依平地造林實施要點第19 點領得之造林費用，殆無疑義，是以被告此核計系爭桃花心 木之補償費，核無不合。原告徒以前詞主張本件縱可依平地 造林實施要點計算補償費亦應依比照該要點第9點對私人造 林所應給付之造林費用計算，否則違反平等原則云云，亦無 可取。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。被告所為核發系爭桃花心 木補償費價額之處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不 合。原告訴請訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告應就系 爭土地上之桃花心木作成再增加補償費之行政處分，為無理 由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確 ，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響， 爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條 第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
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