臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1923號
101年3月29日辯論終結
原 告 林蓉即廣吉祥電子遊戲場業
訴訟代理人 馬在勤 律師
複代理人 陳佳雯 律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 姜志俊 律師
上列當事人間電子遊戲場業事務事件，原告不服經濟部中華民國
100 年9 月20日經訴字第10006103870 號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告林蓉（原名林君怡）前於民國91年1 月9 日經被告核准於門牌號碼桃園縣中壢市○○路60號1 樓址獨 資開設「廣吉祥電子遊戲場」，領有桃商登字第09100499號 營利事業登記證（下稱營登證），營業項目為「J701010 電 子遊戲場業（普通級）」，並領有被告核發之普00000000號 普通級營業級別證（下稱級別證，機具類別：益智類）。原 告復於99年1 月22日向該府申准變更商業名稱為「廣吉祥電 子遊戲場業」，旋於99年3 月19日檢具電子遊戲場業（下稱 遊戲場業）級別證申請書暨相關文件，向被告申請遊戲場業 級別證變更登記，即由「普通級益智類」變更為「限制級娛 樂類」。案經被告審查，認其有違桃園縣電子遊戲場業設置 自治條例（下稱自治條例）以100 年5 月30日府商登字第10 00208307號函（下稱原處分）為否准之處分。原告不服提起 訴願，遭無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠申請遊戲場業級別證變更登記，不適用電子遊戲場業申請 核發電子遊戲場業營業級別證作業要點（下稱作業要點） 之規定，自無依作業要點第2 點適用自治條例規定之餘地 ：
⒈按經濟部98年4 月19日經商宇第09802410180 號函發布 之作業要點第2 點規定：「申請作業程序：電子遊戲場 業依公司法或商業登記法登記後，申請電子遊戲場業營 業級別證或變更登記，應符合下列規定：㈠營業場所⒈ 符合電子遊戲場業管理條例第8 條、第9條 、第11條第
2 項、自治條例及其他有關規定。⒉普通級及限制級不 得混合經營。」另電子遊戲場業管理條例（下稱管理條 例）第9 條規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離 國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。前項距 離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。」可知上 開規定所稱之「變更登記」並不包括級別證之變更登記 事項或商業名稱、負責人之變更登記事項，而應適用管 理條例之規定。
⒉原告已於91年1 月9 日設立登記，營業場所距離內壢國 小50公尺以上，符合管理條例第9 條規定，經被告核發 級別證在案。現原告申請變更級別證，由普通級變更為 限制級，營業場所符合管理條例第9 條距離學校50公尺 以上之規定，被告應准予變更，方為適法。惟被告以營 業場所應符合自治條例第4 條距離學校800 公尺以上之 規定而未核准，所為處分違法，應予撤銷。
㈡退而言之，縱認級別證之變更登記有自治條例之適用，惟 自治條例規範對象應僅就遊戲場業設置事項，不及於變更 登記事項，變更登記事項既非自治條例規範之對象，自無 自治條例之適用餘地：
⒈96年1 月14日公布施行之自治條例，係規範遊戲場業之 設置事項，此觀自治條例之名稱即可明。本件原告之申 請事項並非設置登記而係變更登記，應無該自治條例之 連用，不受該自治條例第4 條應距離學校800 公尺以上 之限制，而應適用管理條例第9 條距離學校50公尺以上 即可。原告經營之廣吉祥電子遊戲場業早於90年1 月9 日即已申請設置登記完成，且於99年1 月25日依照作業 要點辦理商業名稱變更完成，由此亦可知變更登記事項 應無自治條例之適用，不受自治條例應距離學校800 公 尺以上之限制。
⒉從管理條例第11條、第15條、第22條、第24條可知，新 設立與變更登記實已有不同之規範及裁處規定。管理條 例已有明定，未辦理級別證者應辦理新設，而已領有級 別證者其登記事項如有變更時，應於事前辦理變更登記 ，訴願決定認原告之申請變更登記實質上與新申請無異 之見解已有違誤，亦有違法律條文「體系解釋」原則。 ⒊級別證申請書表格欄中，登記事項欄位有商業公司名稱 、營業級別、機具類別、機具數量、營業場所面積、負 責人姓名戶籍等相關欄位供申請人辦理變更登記，且表 格欄底記載：「註：商業（公司）或本級別證之登記事 項若有變更時，需重新申請電子遊戲場業營業級別證」
。上開欄位之變更或重新申請若應適用自治條例第4 條 規定應距離學校800 公尺以上，則被告98年4 月29日至 今核准之70餘家遊戲場業商業名稱變更、負責人變更， 機台類別數量變更等，豈非均為違法新設核准變更；而 99年1 月25日核准原告經營廣吉祥電子遊戲場業之商業 名稱變更，亦屬違法。
⒋依前述可知變更登記事項，包括級別證、商業名稱、負 責人等之變更事項，不適用自治條例第4 條應距離學校 800 公尺以上之規定，而應適用管理條例第9 條距離學 校50公尺以上之規定，被告認依作業要點規定申請級別 證變更登記，營業場所應符合自治條例第4 絛距離學校 800 公尺以上之規定，不同意本件級別證變更登記之處 分違法，應予撤銷。
㈢被告以地方自治法規對遊戲場業營業場所設限應距離學校 800 公尺，對原告之申請變更登記案以不符距離限制為由 所為之退件處分違法：
⒈從憲法第170 條規定，可知憲法第23條關於人民自由權 利之限制，僅得依立法院通過總統公布之法律為之，如 無法律根據；不得逕以地方自治法規限制人民自由權利 。依前揭憲法規定，關於人民自由權利之限制，僅得依 立法院通過總統公布之法律為之，不得以地方自治法規 限人民自由權利。
⒉依前述自治條例第4 條規定「電子遊戲場業之營業場所 ，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院800 公尺以 上。」惟該96年1 月14日公布施行之自治條例，性質係 屬地方自治法規，並非立院通過總統公布之法律，自不 得以該地方自治條例限制人民自由權利。
⒊本件原告已檢附相關文件提出變更登記之申請，被告應 依法受理並核准變更。惟被告逕以依前揭作業要點規定 ，變更登記應符合該地方自治法規對遊戲場業營業場所 設限即應距離學校800 公尺以上，以原告變更登記申請 案不符距離限制為由駁回申請，所為之退件處分違法， 應予撤銷。
㈣是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予原告辦理申請廣吉祥電子遊戲場業級別 證變更（普通級變更為限制級）予原告之處分。三、被告則以：
㈠自治條例係為落實管理條例第8 條及第9 條之立法目的而 制定，且自治條例第4 條規定：「電子遊戲場業之營業場
所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院800 公尺以 上。前項距離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。 」即係針對管理條例第9 條所規定之距離限制作更嚴格之 規定，應符合地方制度法地方自治立法目的。換言之，自 治條例第4 條有關營業場所距離國民中、小學、高中、職 校、醫院之限制，對於申請遊戲場業級別證變更登記自應 有所適用。
㈡依最高行政法院94年11月份庭長法官聯席會議決議意旨， 管理條例第9 條第1 項規定：「電子遊戲場業之營業場所 ，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。 」上開規定之立法目的，乃鑑於遊戲場對於社會安寧會造 成一定之影響，故明定其營業場所應距離對於環境安寧有 著極高要求之學校、醫院50公尺以上。因其限制對於營業 人營業自由之影響尚屬輕微，所定50公尺之限制，應解為 係對遊戲營業場所設置之最低限制。又關於縣（市）工商 輔導及管理，乃屬地方制度法第19條第7 款第3 目規定之 縣（市）自治事項，依同法第25條之規定，縣（市）本得 就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制訂符 合地域需要之自治法規，故縣（市）依其地方環境之需要 ，以自治法規另定較高之限制標準，難謂與管理條例第9 條第1 項之規定牴觸。從而，於被告轄區經營遊戲場業者 ，除應依法辦妥公司或商業登記，並應依法申請級別證外 ，其申請級別證之變更登記，依作業要點規定，其營業場 所必須符合都市計畫法、建築法及自治條例等相關規定； 倘有不符規定之情事，被告即得為否准其遊戲場業級別證 申請變更登記之處分。
㈢原告經營之遊戲場業於91年1 月9 日經核准普通級營業級 別登記，後經被告依前項規定於99年1 月25日以府商登字 第0990032460號函，核准換發「普00000000」號級別證（ 營業級別：普通級、遊戲機類別：益智類）在案。嗣原告 於99年3 月19日申請級別證變更登記，即級別變更為限制 級、遊戲機類別變更為娛樂類，為加重營業級別，被告遂 依管理條例予以審查，發覺原告100 年5 月5 日申請函所 載，該遊戲場基地境界範圍800 公尺範圍內有內壢國小， 與自治條例第4 條規定不符，故駁回其申請事項。詎原告 仍執陳詞，任意指摘依作業要點之「變更登記」並不包括 「級別變更、類別變更」，並稱原處分及訴願決定為違法 等情，並無理由，自不足採。
㈣依經濟部98年4 月29日發布之作業要點第2 點規定：「… …申請電子遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列
規定：㈠營業場所⒈符合電子遊戲場業管理條例第8 條、 第9 條、第11條第2 項、自治條例及其他有關規定……」 ，不論新設或變更登記，均一體適用，並未區分新設或變 更登記而有不同，此觀其法規內容自即明確，並無疑義。 ㈤管理條例第11條係規範遊戲場業應辦理之登記事項及登記 事項之變更，如有違反（非法營業），則依同條例第24條 規定處以罰鍰；至於管理條例第15條係規範未依法辦理營 利事業登記證者不得營業，如有違反（無照營業），則依 同條例第22條規定處以刑事罰，兩者規範之目的、主體、 客體等均不相同，並不涉及新設或變更登記之問題，再觀 同條例第16條規定非遊戲場業之設置機台營業之禁止，違 反者（非法營業），依同條例第28條處以罰鍰等規定，自 即明瞭。詎原告陳稱：「……被告認為原告營業級別的變 更登記，認定是新設的設立事項，不符合同條例相關規定 的文義解釋」等情，不但曲解法律、法規、自治條例的規 範意旨，且與前揭經濟部發布之作業要點第2 點規定不符 ，自難採信。
㈥是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原處分、訴願決定、原告99 年3 月17日級別證申請書、被告99年6 月18日府商登字第09 90227643號會勘通知單、被告99年8 月17日府商登宇第0990 313928號函、被告100 年5 月30日府商登宇第1000208307號 函、被告99年1 月25日府商登字第0990032460號函、原告10 0 年5 月5 日申請書、被告101 年3 月5 日府商登字第1010 048294號函（本院卷第14至18頁、第20至23頁、第34至35頁 、第57頁）可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告申 請之級別證變更違反自治條例第4 條規定，否准其申請，是 否適法。
五、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定： 一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法 及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應 符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場 所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。……」「 電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職 校、醫院50公尺以上。前項距離以二建築基地境界線最近二 點作直線測量。」「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登 記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8 條第1 款 及第2 款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申 請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始 得營業：一、電子遊戲場業之名稱。二、營業級別。三、機
具類別。四、電子遊戲場業為公司組織者，其代表人；為商 業組織者，其負責人。五、營業場所管理人。六、營業場所 之地址及面積。」「第1 項各款登記事項如有變更時，應於 事前辦理變更登記。」管理條例第8 條、第9 條及第11條第 1 項、第3 項分別定有明文。次按「電子遊戲場業之設置， 除依據電子遊戲場業管理條例及其相關法令外，應依本自治 條例規定辦理。」「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民 中、小學、高中、職校、醫院800 公尺以上。前項距離以二 建築基地境界線最近二點作直線測量。」98年1 月7 日修正 發布之自治條例第2 條、第4 條亦規定甚明。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠本件原告經營之遊戲場營業場所位於「桃園縣中壢市○○ 路60號1 樓」，由其申請時檢附桃園縣中壢地政事務所繪 制之地籍圖（原處分卷第35頁），業已註記「依中壢地政 事務所1/900 地籍圖示，距離內壢國小282 公尺」等字句 ，即該址週遭800 公尺範圍內設有內壢國小，此項事實亦 為兩造所不爭執，合先敘明。
㈡原告固以：申請級別證變更登記，無依作業要點第2 點適 用自治條例規定之餘地；縱認級別證之變更登記有自治條 例之適用，惟自治條例規範對象應僅就遊戲場業設置事項 ，不及於變更登記事項，變更登記事項既非自治條例規範 之對象，自無自治條例之適用餘地等情為主張。經查： ⒈依管理條例第8 條、第9 條之規定，遊戲場於「申請設 立」時，其營業場所固應符合上開管理條例之規定；惟 遊戲場因營業型態之調整而申請加重「營業級別」及「 機具類別」之變更登記時，其變更事項既已涉及營業場 所之設備、規模、經營型態……等因素，基於相同之管 制規範目的，解釋上自仍應符合上開管理條例之規定； 況管理條例第9 條對於營業場所距離國民中小學之限制 ，並未規定以申請設立時為限，則於申請變更登記時自 應予以適用。
⒉次依經濟部98年4 月29日經商字第09802410180 號令發 布之作業要點第2 點，業已規定「二、申請作業程序： 電子遊戲場業依公司法或商業登記法登記後，申請電子 遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列規定：㈠ 營業場所1.符合電子遊戲場業管理條例第8 條、第9 條 、第11條第2 項、自治條例及其他有關規定。……」即 明確規定申請級別證變更登記時，其營業場所應符合管 理條例、自治條例及其他有關規定。而自治條例係為落 實管理條例第8 條及第9 條之立法目的而制定者，且自
治條例第4 條即係針對管理條例第9 條所規定之距離限 制做更嚴格之規定，自應與管理條例為相同之解釋適用 ，亦即自治條例第4 條有關營業場所距離國民中小學之 限制，對於該轄區內遊戲場業者申請級別證變更登記亦 應有適用。是以，於桃園縣經營遊戲場業，除應依法辦 妥公司或商業登記，並應依法申請級別證外，其申請級 別證之變更登記，依據作業要點規定，其營業場所必須 符合都市計畫法、建築法令及自治條例等相關規定；倘 有不符規定之情事，被告即得為否准其級別證申請變更 登記之處分。
⒊本件原告於99年3 月19日向被告申請級別證加重「營業 級別」及「機具類別」之變更登記，即將「營業級別」 由原「普通級」申請變更為「限制級」，「機具類別」 由原「益智類」申請變更為「娛樂類」一案，依據前揭 說明，自應符合首揭管理條例第8 條、第9 條、第11條 第2 項及自治條例等相關規定。而本件原告經營遊戲場 之營業場所距內壢國小僅282 公尺，不符自治條例第4 條距離800 公尺之規定，已如前所述。是被告據以否准 原告本件之聲請，尚難認有何違誤。
㈢原告雖另以：自治條例為地方自治法規，並非立法院通過 、總統公布之法律，自不得以自治條例限制人民之自由權 等情為主張。惟查，關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬 地方制度法第19條第7 款第3 目規定之縣（市）自治事項 ，依同法第25條之規定，縣（市）本得就其自治事項，於 不牴觸中央法律之前提下，自行制定符合地域需要之自治 法規；而管理條例第9 條第1 項規定之立法目的，乃鑑於 遊戲場對於社會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場 所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院50公尺 以上。因其限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕微，所 定50公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設置之最 低限制，縣（市）自得依其地方環境之需要，以自治法規 另定較高之限制標準，又關於創設、剝奪或限制地方自治 團體居民之權利義務，應以自治條例定之，復為地方制度 法第28條第2 款所明定，則被告訂定之自治條例固為地方 自治法規，惟依前揭地方制度法相關規定，該條例第4 條 針對管理條例第9 條所規定之距離限制為更嚴格之規定， 難謂與管理條例第9 條之規定牴觸，是原告主張自治條例 有違憲法第23條及第170 條規定等情，自屬誤解。 ㈣原告雖又以：管理條例第11條第1 項有6 款登記事項，對 於此6 款申請變更記事項應變更而未變更之違反，依同條
例第24條係屬處罰鍰及限期改善之問題，此與未領取級別 證而營業者係依同條例第22條規定應處以刑罰，二者體係 不同，是被告自無從否准原告之申請等情為主張。惟查， 管理條例第11條第3 項，係規定如有同條例同條第1 項各 款登記事項如有變更時，應於事前辦理變更登記，如尚未 辦理變更登記完竣前以變更事項營業時，即得以同條例第 24條規定處罰鍰及限期改善，然本件係申請變更登記之要 件不具備，被告自得以要件不符為由否准原告之申請，此 與上開同條例第24條之規定係屬二事，原告自無從執同條 例第24條規定，即認被告僅得對原告處以罰鍰及限期改善 之處分，而不得為否准之處分，是原告此部分之主張與法 律規定有違，自無從為其有利之證明。
七、綜上所述，原告之主張均非可採，被告所為認事用法尚無違 誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告聲明撤銷原處 分及訴願決定，被告應作成准予原告辦理申請廣吉祥電子遊 戲場業級別證變更（普通級變更為限制級）予原告之處分， 為無理由，應併予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪
法 官 鍾啟煌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 101 年 4 月 26 日 書記官 吳芳靜