最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第265號
上 訴 人 聯泰磚廠股份有限公司
代 表 人 盧 墻
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國100年12月1
日臺北高等行政法院100年度訴字第1030號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99年6月18日，向被上訴人申請將改制前臺北 縣鶯歌鎮○○段○○○段6、6-1、6-3、13、14、14-1、15 、16、18、19-1、20、24、24-1地號等13筆土地（以下提及 各筆土地時，均僅簡稱其地號），由山坡地保育區農牧、窯 業用地，更正編定為同區丁種建築用地（下稱系爭申請案） 。被上訴人於99年9月10日以北府地管字第0990866906號函 （下稱被上訴人99年9月10日函），僅就上訴人已申請工廠 設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積3,402平方公尺，扣除 已為建築用地之6-3地號土地面積262平方公尺後，核准更正 編定建築用地面積為3,140平方公尺（即6-1地號及19-1地號 土地），而否准其他土地更正編定之申請；另請上訴人逕洽 改制前臺北縣樹林地政事務所（下稱樹林地政事務所），就 可更正編定土地範圍辦理地籍分割測量登記後，將相關土地 登記圖、簿資料送被上訴人續辦更正編定事宜。被上訴人嗣 因上訴人遲未將資料送被上訴人續辦更正編定事宜，復於99 年10月22日以北府地管字第0991025170號函，限上訴人於文 到15日內至樹林地政事務所辦理地籍分割測量登記，並將資 料送被上訴人辦理後續更正編定事宜，逾期即將全案駁回。 上訴人於99年11月1日提出申請書，主張建築廠房面積以外 之法定空地，應亦可更正編定為丁種建築用地，請求被上訴 人將其99年9月10日函否准更正編定之土地，准予更正編定 為丁種建築用地，被上訴人則於99年11月5日以北府地管字 第0991062206號函，重申其99年9月10日函並無違誤，請上 訴人速洽樹林地政事務所辦理分割測量登記後，將資料送被 上訴人辦理後續更正編定事宜。惟上訴人逾期仍未辦理分割 登記，被上訴人遂於99年11月25日以北府地管字第09905817 73號函（下稱原處分），將系爭申請案駁回，上訴人循序提
起行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，經原審法院駁回 其訴，上訴人不服提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依內政部89年9月13日台（89）內地字 第8977503號函釋意旨，非都市土地使用編定前已建有合法 房屋之土地，申辦分割及地目變更之範圍，以申請時該土地 之使用分區或使用地編定之建蔽率標準，以建物實際面積反 推其應留設之法定空地，據以辦理分割及地目變更。準此， 非都市土地辦理更正編定，非僅以建物實際面積為準，應包 括法定空地。另觀內政部91年12月2日台（91）內授中辦字 第0910017913號函釋可知，有關更正編定應留設之法定空地 ，包括留設之出入通道；再參諸內政部82年4月20日台（82 ）內地字第8205055號函釋：查依法核准設廠用地範圍內之 道路或水溝等土地，……得編定為丁種建築用地等語，益徵 非都市土地辦理更正編定，除法定空地外，亦含括出入通道 、道路、水溝，顯非僅以建物實際面積為準。上訴人就6-1 、6-3、19-1地號土地，業於68年6月21日取得前臺灣省政府 建設廳核發之68使字第1720號使用執照，該使用執照除廠房 實際面積登載為3,402平方公尺外，另登載法定空地面積為 13,464.25平方公尺，則被上訴人對於系爭申請案，就廠房 實際面積及法定空地面積之總和16,866.25平方公尺，扣除 已為建築用地之6-3地號土地面積262平方公尺後，其餘16,6 04.25平方公尺土地，均應核准更正編定為丁種建築用地。 ㈡被上訴人99年9月10日函雖援引內政部89年11月7日台（89 ）內中地字第8921756號函釋（下稱內政部89年函釋），將 山坡地保育區窯業用地更正編定為丁種建築用地之範圍，限 縮於編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面 積，故僅就上開使用執照所載上訴人工廠之設廠面積，扣除 已為建築用地面積後之3,140平方公尺土地，核准更正編定 為丁種建築用地，而否准上訴人就其他土地所為更正編定之 申請。惟內政部訂定之製定非都市土地使用分區圖及編定各 種使用作業須知（下稱作業須知）第9點第2款說明4：「合 於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工 廠登記證明書尚在有效期間者。（直轄市、縣（市）政府對 於該類土地應會同工業主管機關切實查明，如未於該證明書 有效期間內建廠者，送請工業主管機關依法處理之。）⑵經 工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。⑶興建之工廠已依 規定辦竣工廠登記者。……」，僅規定興建之工廠已依規定 辦竣工廠登記者，得編為丁種建築用地，並未限制得編定之 範圍以登記設廠面積為準，被上訴人引用之上開內政部89年 函釋，已逾越該作業須知之限制規範，且與上訴人援引之前
述內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號、91年12 月2日台（91）內授中辦字第0910017913號，及82年4月20日 台（82）內地字第8205055號等函釋，認為非都市土地辦理 更正編定，含括法定空地、出入通道之意旨不符，自屬違誤 ，被上訴人依據該錯誤之函釋意見，否准上訴人就登記設廠 面積以外土地更正編定之申請，即非正確。上訴人雖未就被 上訴人99年9月10日函提起訴願，惟已於同年11月1日另提申 請書，請求被上訴人核准將登記設廠面積以外之土地，更正 編定為丁種建築用地，然被上訴人並未置理，於同年11月25 日作成原處分，將系爭申請案全部駁回，致使上訴人連原經 被上訴人核准更正編定為丁種建築用地之3,140平方公尺土 地，均無法辦理更正編定，原處分顯然違法，訴願決定予以 維持，亦有未合。㈢再者，被上訴人曾同意將改制前臺北縣 三峽鎮○○段○○○段095-125地號土地，自「法定空地」 分割為甲種建築用地，足證法定空地亦得辦理更正編定，由 此益見原處分否准上訴人申請將上開使用執照所示法定空地 之面積更正編定為建築用土地，有違公平原則，並非合法云 云。
三、被上訴人則以：㈠上訴人取得之上開使用執照，廠房實際面 積為3,402平方公尺，依內政部89年函釋意旨：山坡地保育 區窯業用地更正編定為丁種建築用地，其更正範圍以編定公 告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積為準，故 系爭申請案可更正編定為丁種建築用地之土地範圍，自以上 訴人於編定公告前申請工廠許可並辦竣工廠登記之設廠面積 3,402平方公尺為準，扣除其中已為建築用地之面積262平方 公尺後，可更正編定為丁種建築用地之面積為3,140平方公 尺；另依「作業須知」第9點第2款說明3規定：特定農業區 、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用 區內之一宗土地，已依法完成基礎工程者或已領有使用執照 者，須俟土地所有權人申請分割後，再予更正編定。則被上 訴人對於系爭申請案，以99年9月10日函，准就其中登記設 廠面積之3,140平方公尺土地更正編定為丁種建築用地，並 請上訴人就核准更正編定部分之土地，至樹林地政事務所辦 理分割測量登記，自無違誤。㈡上訴人援引之內政部89年9 月13日台（89）內地字第8977503號及91年12月2日台（91） 內授中辦字第0910017913號函，均係針對實施建築管理前未 依法領有使用執照之情形所作解釋，惟上訴人已依法領有使 用執照，自不適用前揭2函釋。至於內政部82年4月20日台（ 82）內地字第8205055號函，係指夾雜於丁種建築用地範圍 內之土地，始得依規定申請更正編定，惟上訴人係申請將窯
業用地與農牧用地更正編定為丁種建築用地，故亦與該函釋 意旨不符。又參照內政部74年7月17日台（74）內地字第330 083號函釋意旨：窯業雖為工業之一種，但其為土地使用型 態與一般工業有異，且為取得製造磚瓦原料往往變更原有地 形，故窯業用地另列為丁種建築用地之外，以便管制等語， 可見窯業用地之編定係與一般工業性質有別，窯業用地與丁 種建築用地之關係至為特殊。故窯業用地更正編定為丁種建 築用地，既經內政部89年函釋有案，自應優先適用該函，上 訴人引用之上述內政部函釋，於本件並無適用。又被上訴人 曾限期請上訴人洽樹林地政事務所，就被上訴人99年9月10 日函核准更正編定為丁種建築用地之土地，辦理地籍分割測 量登記，上訴人卻逾期未將相關資料送被上訴人審認，致被 上訴人無從辦理後續更正編定事宜，則被上訴人以原處分駁 回上訴人系爭申請案，並無不合。㈢至被上訴人92年1月29 日北府地用字第0920047402號函，核准改制前臺北縣三峽鎮 橫溪段溪北小段95-12、95-125（分割自95-6地號）地號等2 筆土地，由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用 地，係因該2筆土地之地上建物，領有改制前臺北縣政府建 管單位核發之69建字第2945號建照執照及70使字第4076號使 用執照，經被上訴人確認位於核准申請之基地範圍內，且規 劃為全筆建築使用，故與本件上訴人欲申請由山坡地保育區 農牧、窯業用地更正編定為同區丁種建築用地之情形不同， 上訴人以該案例指摘被上訴人違反平等原則，亦屬無憑等語 ，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠內政部89年 函釋：「依本部訂頒之『製定非都市土地使用分區圖及編定 各種使用地作業須知』第9點第2款說明4規定：『合於下列 情形之一土地，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工業用地 證明書尚在有效期間者。⑵經工業主管機關核准設廠尚在有 效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。……。 』本件倘經查明符合上開規定，得准予辦理更正編定。至其 更正編定範圍，係以編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工 廠登記之設廠面積為準」，經核上開函釋係內政部本於其掌 理非都市土地分區管制之職權，就可編定為丁種建築用地之 土地必須符合之條件及編定之範圍，所作細節性、技術性之 規定，並未逾越母法之限度及目的，亦未限制人民權利或增 加人民法律所無之義務，與法律保留原則無違，自得援用。 從而，可知依法領有工業用地證明書尚在有效期間者、經工 業主管機關核准設廠尚在有效期間者，或興建之工廠已依規 定辦竣工廠登記者，其申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之
設廠面積，得准予辦理更正編定為丁種建築用地，惟若該工 廠用地原經編定為山坡地保育區者，應俟土地所有權人申請 分割後再予更正編定。㈡本件上訴人領有工業用地證明書， 並經經濟部核發工廠登記證，另依上訴人領得之改制前臺北 縣政府建設局所核發68使字第1720號使用執照所載，上訴人 之工廠係興建在6-1、6-3及9-1地號土地上，面積為3,402平 方公尺。則被上訴人對上訴人系爭申請案，以99年9月10日 函，就上開廠房面積3,402平方公尺，扣除已為建築用地面 積262平方公尺後之3,140平方公尺土地，核准更正編定為丁 種建築用地，而否准上訴人就其餘土地所為更正編定申請， 另請上訴人就上開核准更正編定部分，洽樹林地政事務所辦 理地籍分割測量登記後，將相關土地登記圖簿資料送被上訴 人續辦更正編定事宜，與「作業須知」及內政部函釋意旨相 符，自無不合。㈢上訴人雖主張非都市土地辦理更正編定， 非僅以建物實際面積為準，應包括法定空地、出入通道、道 路、水溝，故上開使用執照登載上訴人廠房之實際面積及法 定空地面積，均應核准更正編定為丁種建築用地等語。惟查 ，被上訴人99年9月10日函，係就上訴人申請土地更正編定 之公法上具體事件所為准駁之決定，並對外直接發生法律上 效果，故屬行政處分；該行政處分雖因未記載救濟期間，依 行政程序法第98條第3項規定，如相對人自處分送達後1年內 聲明不服者，仍視為於法定期間內所為，本件上訴人在收受 被上訴人99年9月10日函後，僅於99年11月1日提出申請書， 主張該函否准其就登記設廠用地以外之法定空地所為更正編 定之申請，顯然有誤等語，此外別無其他對該函表示不服之 行為；且上訴人自陳該99年11月1日申請書，僅係就被上訴 人99年9月10日函否准更正編定之土地，重新提出申請，並 非對該函提出訴願（見原審100年9月28日及100年11月10日 準備程序筆錄）。是上訴人就被上訴人99年9月10日函，既 未於收受送達後1年內提起訴願，被上訴人以該函所為行政 處分，已生形式之存續力，不能再以通常救濟程序予以變更 或撤銷，該行政處分之內容，即上訴人僅得就登記設廠面積 之3,140平方公尺土地，更正編定為丁種建築用地，對於兩 造均產生拘束力。上訴人在被上訴人99年9月10日函所為上 開行政處分確定後，始以上述理由，爭執該行政處分否准其 就非登記設廠用地所為更正編定之申請，有違反法律保留原 則及平等原則之違法，自非有據。㈢再者，被上訴人99年9 月10日函核准更正編定為丁種建築用地之6-1地號及19-1地 號土地，係屬山坡地保育區內土地，依前引「作業須知」第 9點第2款說明3規定，應俟土地所有權人申請分割後再予更
正編定。另按土地登記規則第3條第1項前段：「土地登記， 由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之」，第85 條：「土地總登記後，因分割、合併、增減、地目變更及其 他標示之變更，應為標示變更登記」等規定，可知分割登記 應向地政事務所辦理之，被上訴人並非分割登記之權責機關 ，是上訴人應向地政事務所依法申請，由其實地測量後，分 割出更正編定部分，被上訴人始得繼續辦理更正編定事宜。 而被上訴人於99年9月10日函內，已告知上訴人應就經核准 更正編定為建築用地之3,140平方公尺土地，洽樹林地政事 務所辦理地籍分割測量登記後，將相關土地登記圖、簿資料 ，送被上訴人續辦更正編定事宜；因上訴人遲未辦理，再於 99年10月22日去函上訴人，限其應於函到15日內辦竣地籍分 割測量登記，並將資料送被上訴人辦理後續更正編定事宜， 逾期將予全案駁回；復於同年11月5日再度發函上訴人，促 其儘速向地政事務所辦理分割測量事宜，然上訴人仍未補正 ，被上訴人始於99年11月27日作成原處分，將上訴人系爭申 請案全部駁回，於法並無不合，上訴人主張原處分將系爭申 請案中，前經被上訴人以99年9月10日函核准更正編定為建 築用地部分亦予駁回，顯然違法云云，並無足採等由，駁回 上訴人於原審之訴。
五、上訴意旨略以：㈠作業須知第9點第2款說明4規定：「合於 下列情形之一土地，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工業 用地證明書尚在有效期間者。⑵經工業主管機關核准設廠尚 在有效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。⑷ 興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業 。⑸依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業 主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地可作工業 使用者。」是依作業須知核准設廠用地範圍內之「道路」或 「水溝」等土地，得編定為丁種建築用地，依舉輕以明重之 法理，則經依法領有工業用地證明書、興建之工廠已依規定 辦竣工廠登記者，得編為丁種建築用地應包括「廠房」及「 法定空地」，始符立法意旨，原審判決認內政部89年函釋「 ……更正編定範圍，係以編定公告前申請工廠設立許可並辦 竣工廠登記之設廠面積為準」，未逾母法之限度及目的，亦 未限制人民權利或增加人民法律所無之義務，與法律保留原 則無違云云，自有違誤。㈡被上訴人99年9月10日函，就上 訴人於99年6月18日申請土地更正編定之事件所為准駁之決 定，上訴人不服嗣於99年11月1日提出申請書，被上訴人99 年11月25日函覆本案可更正編定為丁種建築用地面積為3,40 2平方公尺，且載明復上訴人99年6月18日申請書，而上訴人
不服該函提出訴願，顯係針對99年6月18日就系爭事件申請 更正編定為丁種建築用地，不服被上訴人函復本案可更正編 定為丁種建築用地面積3,402平方公尺之行政處分，準此， 上訴人於收受送達後1年內提起訴願，原審判決遽認該函所 為行政處分，已生形式之存續力，不能再以通常救濟程序予 以變更或撤銷，容有誤會云云。
六、本院按：行政處分如不能再以通常之救濟途徑（即訴願及行 政訴訟），加以變更或撤銷者，該處分即具有形式之存續力 ，並因該處分之存續而就其內容對相對人、關係人及原處分 機關發生拘束之效力。經查，上訴人以系爭申請案申請將系 爭13筆土地，由山坡地保育區農牧、窯業用地，更正編定為 同區丁種建築用地13筆土地，經被上訴人99年9月10日函就 上開廠房面積3,402平方公尺，扣除已為建築用地之6-3地號 （面積262平方公尺）後之3,140平方公尺土地（即6-1地號 及19-1地號），核准更正編定為丁種建築用地，並否准上訴 人就其餘土地所為更正編定申請，因上該函未記載救濟期間 ，依行政程序法第98條第3項規定，上訴人於該函送達後1年 內得聲明不服，而上訴人雖於同年11月1日提出申請書申復 ，然其目的在於對未經被上訴人核准更正編定之土地部分提 出申請，並無提起訴願程序之意等情，業經原審法院於行準 備程序時闡明在案（見原審卷第91頁、第103頁），則上訴 人99年11月1日之申請書即不能認屬訴願法第57條所規定之 「視為提起訴願」，上訴人主張其於99年11月1日提出申請 書，被上訴人以原處分函覆本案可更正編定為丁種建築用地 面積為3,402平方公尺，且載明復上訴人99年6月18日申請書 ，則上訴人不服原處分提出訴願，顯係針對99年6月18日就 系爭事件申請更正編定為丁種建築用地，不服被上訴人函復 本案可更正編定為丁種建築用地面積3,402平方公尺之行政 處分，其於1年內已提起訴願云云，尚不足採。此外，上訴 人復未對上該函表示不服，則被上訴人99年9月10日函之行 政處分之內容即告確定。㈡區域計畫法第15條規定：「區域 計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄 市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非 都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機 關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中 央主管機關定之」，區域計畫法施行細則第16條規定：「依 本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與 辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程 序，由內政部定之」。內政部依據區域計畫法施行細則第16 條規定訂定之「作業須知」第9點第2款說明3規定：「特定
農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特 定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作 建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應 於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要 用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。…… 」本件被上訴人99年9月10日函已告知上訴人應就經核准更 正編定為建築用地之3,140平方公尺土地，洽樹林地政事務 所辦理地籍分割測量登記後，將相關土地登記圖、簿資料， 送請續辦更正編定事宜，因上訴人遲未辦理，被上訴人以原 處分駁回系爭申請案，於法並無不合。從而，原審判決駁回 上訴人之訴，洵無違誤。上訴人仍執原審詳為論述不採之事 由再為爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由， 應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 林 金 本
法官 陳 國 成
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 3 月 16 日 書記官 葛 雅 慎
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