最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第234號
上 訴 人 涂志茂
李靜如
林長河
陳秀麗
邱建明
李伯訓
張美子
林美妍
蕭彥彰
張家興
李白蘋
張馨蓮
陳國源
陳昭蓉
陳俊源
邱秀芳
李芙華
施敏娟
許欽仰
莊雅婷
楊尚儒
楊峯慧
張翠雯
羅順正
黃淑媛
連筠華
陳國源
蘇夢雄
張淑輝
呂瑞福
陳乃毅
黃柏盛
羅玉鳳
古鼎田
王雪榴
嚴若菩
衣冠英
楊秀蘭
陳月英
林劉勅
阮金瀅
何恭寧
丁琬晏
周文智
李中璜
孫玫苑
鍾蕙君
吳亭玉
許東明
施惠碧
余明昌
陳春葉
許淑媄
鄭博中
林漢章
林家宏
林立人
陳玲兒
黃秀貞
熊正立
陳雿理
張麗香
郭昱彣
陳秉政
陳吉生
廖玲玉
鄭龍照
黃麗琴
曾溪義
賴斯敏
楊名燕
王思頷
陳瑋
鄭維浩
彭振鼎
黃沈美滿
何瑞玟
林明凱
唐毓敏
張炳裕
傅恕權
吳宗戊
廖文嘉
吳品蓁
林美容
蔡梅蘭
林立
許仙如
劉麗雲
連永富
吳健雄
吳兩義
楊秀和
王勝賢
嚴毓明
吳昭菊
王妍
余正虹
張麗香
林寶川
李惠如
鄧慶敦
李淑玲
陳淑玲
鄭金星
蔡芝珍
詹信亮
陳靜華
姜正音
賴郁倩
劉玉芬
洪淘媛
李玲芳
姚毅賓
程瑜
程偉
曾玉伶
徐美釧
賴俊隆
陳金蓮
陳韻琴
許時卿
鄭德和
賴鳳珠
張溢修
陳香蓁
彭金隆
高材
游美玲
李一鳴
劉靜華
沈麗珊
喬東海
張繼正
王廷智
蔡淑琴
張德仁
翁惠瑛
賴明詔
吳威毅
吳恬靜
彭明鐘
曾以仁
吳瑾瑋
郭國輝
程敏
阮永正
簡俊瑩
蔡嘉恩
李孟玲
古莉米
朱立禾
賴信宏
徐滋芬
郭中弘
張英娥
張瑞帆
高一峰
黃詠娟
林晉任
涂淑卿
羅瓊瑤
顏美華
陳培鋒
江舜華
陳章民
郭玟鑫
王筱寧
楊淑萍
劉建宏
劉人瑋
鍾鼎昊
鍾曉彤
李明樺
甯玉香
陳鍵銘
劉子瑜
羅靜雅
廖秀英
李璧如
洪琪瑜
吳姝滿
朱陳文枝
陳明惠
被 上訴 人 新北市政府工務局
代 表 人 高宗正
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫
上列當事人間使用執照事件，上訴人對於中華民國100年3月24日
臺北高等行政法院97年度訴字第2904號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、按委任訴訟代理人，應於每一審級為之，受特別委任之訴訟 代理人，雖有為其所代理之當事人，提起上訴之權限，但提 起上訴後，其代理權即因代理事件終了而消滅，該訴訟代理 人如欲在上訴審代為訴訟行為，尚須另受委任，方得為之（
司法院28年院字第1841號解釋參照）。本件上訴人於原審所 委任之訴訟代理人潘正芬律師、陳修君律師，依在原審提出 之上訴人委託書，具特別代理權，固有為上訴人提起本件上 訴之權限；然依前揭說明，仍須另受委任，方得代上訴人為 本審訴訟行為。是潘正芬律師、陳修君律師為上訴人提起本 件上訴後，復具狀陳明上訴人撤回上訴，因潘正芬律師、陳 修君律師未經上訴人委任為本審訴訟代理人，前開撤回上訴 之表示，對上訴人自不生效力，先予敍明。
二、緣訴外人勝華建設有限公司（下稱勝華公司）起造之坐落改 制前臺北縣板橋市（改制後為新北市板橋區，以下稱新北市 ○○區○○○段○○段19地號土地上，門牌新北市○○區○ ○路1號等地上24層地下6層1幢3棟213戶集合式建物，領有 被上訴人新北市政府改制前（即臺北縣政府）核發之民國96 年10月11日96板使字第00599號使用執照（下稱系爭使用執 照），該使用執照並經加註「本案位於新市鎮特定區」。嗣 經被上訴人新北市政府工務局以97年3月13日北工施字第097 0162543號函（下稱原處分）予以更正，將上開加註事項予 以刪除。上訴人陳韻琴因與勝華公司買賣取得上開集合式建 物其中門牌號碼新北市○○區○○路1-3號20樓房屋，認原 處分影響其有關契稅、房屋稅、地價稅之減免權利，對原處 分不服，提起訴願，經被上訴人新北市政府決定駁回；遂與 其餘上訴人共同提起本件行政訴訟。
三、上訴人起訴主張：
（一）先位聲明部分：因訴訟標的對上訴人等必須合一確定，故 一併提起本件訴訟，應屬適法且符訴訟經濟。上訴人陳韻 琴於知悉原處分後，基於法律上利害關係人地位，遵期提 起訴願，經決定駁回後提起本件訴訟，其餘上訴人亦為原 處分及前揭訴願決定等之利害關係人，爰併提起本件訴訟 。原處分未附理由外，亦有裁量違法，更違行政程序法第 102條規定，為不合法，應予撤銷。被上訴人新北市政府 工務局非原加註授益處分機關，亦非「原加註授益處分機 關之上級機關」，並無依行政程序法第117條或第123條得 撤銷或廢止原加註授益處分之事務權限，故原處分依行政 程序法第111條第6款規定應屬無效。縱認原處分非無效， 亦因被上訴人新北市政府工務局未具有權限屬重大瑕疵且 不得補正，應予撤銷。本件自始被上訴人新北市政府工務 局即認上訴人等並無信賴不值得保護之情形，故被上訴人 新北市政府工務局縱依相關考量而欲廢止或撤銷原處分， 亦應於該處分詳予敘明對上訴人等「合理補償」之程度及 說明，否則即於法有違，應予撤銷。
（二）備位聲明部分：依行政程序法及行政訴訟法規定一般給付 訴訟部分毋須循訴願前置程序，故一併提起本件訴訟，亦 屬適法且符訴訟經濟。被上訴人新北市政府工務局縱依相 關考量而得廢止或撤銷原處分，亦應依行政程序法第120 條第3項或第126條第2項規定補償上訴人，上訴人對之若 有爭議，自得直接提起訴訟請求。因被上訴人新北市政府 始為有權撤銷或廢止原加註之授益處分之機關，其具有決 定補償與否之實質權限，爰追加新北市政府為被上訴人， 並以原處分如仍存續，上訴人所有如原判決附表房屋及所 坐落土地，得依新市鎮開發條例第25條規定減免之房屋稅 、地價稅、買賣契約同等之金額，為上訴人請求補償之範 圍等語，求為判決（一）先位聲明：撤銷訴願決定及原處 分；（二）備位聲明：被上訴人新北市政府應給付上訴人 等如原處分存續，上訴人等購買新北市○○區○○路1-3 號20樓等房屋及所坐落之土地，依新市鎮開發條例第25條 規定所得減免之房屋稅、地價稅及買賣契稅同等金額之補 償。
四、被上訴人則以：
（一）先位聲明部分：
（1）本件起訴之上訴人中有106人未對原處分提起訴願，故此 部分所提撤銷訴訟，因未經訴願前置程序而不合法。且未 提起訴願之上訴人，與曾提起訴願之上訴人，均為具有相 同利害關係之人，與行政訴訟法第4條第3項所稱之「訴願 人以外之利害關係人」，有所不同。本件顯無「固有必要 共同訴訟」之要件存在，又原處分之作成即有「一個行政 處分作成導致多數獨立權利、義務成立」之法律效果，亦 即對於每個住戶是否得以主張減免房屋稅、地價稅之權利 義務，得由個別之權利義務主體分別提起，故本件起訴之 上訴人等184人，並無「必須合一確定」之情事。 （2）系爭使用執照之建築物位於新板橋車站特定區，顯與新市 鎮開發條例第3條明定之「新市鎮」意旨不符，即原處分 所據事實在客觀上係屬足以明確認定者，故依行政程序法 第103條第5款規定，得不給予陳述意見之機會。且原處分 作成時，受處分之相對人仍為起造人而非上訴人，被上訴 人並無法預見上訴人嗣後因買賣契約分別成為系爭使用執 照之相對人。系爭使用執照誤為「本案位於新市鎮特定區 」之加註，明顯為違法之行政處分，被上訴人發現後，即 依行政程序法第117條規定以原處分予以更正，故原處分 之性質為違法行政處分之撤銷。又系爭使用執照之加註雖 可認屬授益處分，然原處分乃係基於對公共安全、公共交
通、公共衛生及增進市容觀瞻的公共利益考量，顯無行政 程序法第117條但書「撤銷對公益有重大危害者」之可能 ，本件亦無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益之情。（二）備位聲明部分：系爭使用執照及原處分之處分相對人均為 起造人，上訴人是否因信賴系爭使用執照而屬行政程序法 第120條所明定之受益人，顯有疑義，上訴人之起訴狀均 未就此部分陳明，以證明渠等於法律上享有請求合理補償 之權利。縱認上訴人核屬行政程序法第120條規定之受益 人身分，然渠等並無實質因原處分受有財產上付出成本之 損害，而使渠等固有之財產減少之情，難謂渠等已符合「 信賴保護原則」之構成要件等語，資為抗辯，求為判決駁 回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序部分：系爭使用執照所在土地僅有1筆，是否位於新 市鎮特定區，自不可能有不同認定，法律上雖無土地共有 人須共同起訴之規定，然法院對於該訴訟之勝敗結果，對 於共同訴訟人必須一致，不得為歧異之裁判，即訴訟標的 對於進行訴訟之共同訴訟人必須合一確定。從而本件提起 撤銷訴訟之上訴人，雖有部分上訴人未踐行訴願程序，然 為保障其訴訟權，可認其與已行訴願程序之上訴人為共同 訴訟人逕行起訴，應屬合法。
（二）先位聲明部分：
（1）新北市政府工務局自96年11月1日起即因權限委任，而取 得新北市政府依建築法除違章建築處理事項外之事務管轄 權限，故除就委任生效後使用執照之核發，有權以自己名 義（即當時之臺北縣政府工務局）為之外，且如權限委任 前已核發之使用執照，有違法而應撤銷情事，自亦得本於 其現有權限而為。
（2）系爭房地非屬行政院核定開發之新市鎮範圍，是以系爭使 用執照，誤為「本案位於新市鎮特定區」之加註，顯為違 法之行政處分。被上訴人新北市政府工務局於發現後，依 行政程序法第117條規定以原處分予以更正刪除該錯誤加 註部分，核係就為違法行政處分之一部撤銷，原處分縱使 上訴人所有房地未能依該條例規定而為建設管制，或享有 獎勵或稅捐減免，均難認對公益有何重大危害之情形。上 訴人主張其等有租稅減免之信賴利益，所涉亦係個人稅捐 得否減免之私益，核無信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公 益之情形。
（3）原處分理由之記載，雖未致完備，然亦已合於行政程序法 所定之最低限度，尚難認原處分之作成方式違法。又系爭
房地並非位於核定之新市鎮特定區範圍，此事實客觀上明 白足以確認，縱未給予上訴人陳述意見機會，於事實認定 上並無致生錯誤而損害上訴人之虞，故被上訴人新北市政 府工務局因此不給予上訴人陳述意見之機會，於法尚無不 合。至於損失補償，應由當事人提出申請，是以原處分未 同時核定補償，尚難認屬違法。
（三）備位聲明部分：
（1）系爭使用執照之加註僅為確認性質，至於該建物是否享有 相關稅捐之減免，依規定須由納稅義務人向土地建築物所 在地之主管稽徵機關申請，並由稽徵機關核駁。縱認此項 加註為稽徵機關所憑是否作成減免稅捐之依據，惟此乃此 項加註處分是否對稅捐減免處分有構成要件效力之問題， 尚難執以憑認即屬授益處分，故是否可適用違法授益處分 之補償規定，已非無疑。
（2）縱認系爭新市鎮特定區之加註，可視為授益性質之行政處 分。本件上訴人就系爭使用執照之加註事項，雖無行政程 序法第119條所列信賴不值得保護之情形，惟上訴人就其 等對於該加註事項有信賴行為及因信賴受有財產損失等事 實，仍負有舉證之責。本件使用執照房地所坐落之地區， 早經發布都市計畫，與尚在從事規劃開發建設以便能促其 成長之新市鎮，二者在都市機能之完備性及建設之開發繁 榮程度，實相迥異，而依交易慣例，房地所在區域之環境 、交通本為重要考量因素，而以本件系爭房地位於新板橋 車站特定區，屬極為便利繁榮之精華地段以觀，上訴人所 稱係因信賴為新市鎮特定區而為購置房地之決定，顯有違 常情。又上訴人雖主張專為租稅目的而作成買賣決定，然 並未舉證以實其說，尚難逕認屬實。且上訴人是否可能僅 因甚微之稅捐減免金額，而作成購置房地之決定，顯非無 疑。況上訴人購買房地而支付價金，已取得該房地所有權 作為對價，亦難認有何財產上之損失可言。且所謂之信賴 行為，係指受益人已耗用授益處分給與之給付，或作成不 能回復，或僅能在不可期待之不利益下回復原狀之財產處 置或生活安排，欠缺此等證實或表徵信賴之行為，即因無 信賴損害存在，而無信賴保護之可言，本件上訴人所稱之 授益處分，既屬稅捐減免之優惠而言，則消極享有稅捐義 務之免除，自非屬耗用授益處分給與之給付情形等詞。因 將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、上訴意旨略謂：
（一）系爭使用執照係由原臺北縣政府核發，系爭使用執照之加 註之授益處分亦係以原臺北縣政府名義為之，新北市政府
工務局並非原加註授益處分機關，亦非原加註授益處分機 關之上級機關，詎原判決逕認新北市政府工務局有撤銷或 廢止原加註授益處分之權限，已屬未適用行政程序法第11 1條第6款規定及適用行政程序法第117條或第123條不當之 違法。
（二）原判決逕認原處分於撤銷違法行政處分時，未同時核定補 償，尚難認屬違法，亦屬未適用行政程序法第96條第1項 第2款規定及適用行政程序法第120條、第121條不當之違 法，且針對上訴人於原審所為該等攻擊方法未說明何以不 採，同有判決不備理由之違誤。
（三）原審未傳訊證人盛筱蓉以確認是否並無信賴不值得保護之 情形，已有應調查證據而未調查之違法外，尚有適用行政 程序法第120條第1項、第2項不當之違法等語。七、本院查：
（一）按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政 訴訟法第243條第1項定有明文。同法第125條規定：「（ 第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主 張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上 及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人 發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明 及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘 明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當 事人發問或告知。」是行政法院審判長在審理案件時應盡 闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明之能事。如未盡闡 明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。
（二）次按「行政訴訟法第4條第3項規定：『訴願人以外之利害 關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利 益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。』參照司法院院 字第641號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非 原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更 原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之 人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟， 其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起 行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其 他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人 踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必 須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關 係相同之人得逕行依同法第4條第1項起訴。」有本院93年 9月份庭長法官聯席會議決議可參。足見訴訟標的對於有 相同利害關係之數人必須合一確定者，若其中一人已踐行
訴願程序，其餘與原訴願人利害關係相同之人即得逕行依 行政訴訟法第4條第1項起訴。惟適用上，自以起訴之當事 人對於該訴訟標的原處分具有法律上利害關係始足當之。 如無直接法律利害關係而提起訴訟，自欠缺權利保護必要 。
（三）再按「新市鎮特定區內之建築物於興建完成後，其房屋稅 、地價稅及買賣契稅，第1年免徵，第2年減徵百分之80， 第3年減徵百分之60，第4年減徵百分之40，第5年減徵百 分之20，第6年起不予減免。」「新市鎮特定區主管建築 機關核發建築物使用執照時，應註明新市鎮特定區建築物 字樣。其稅捐之減免，應由納稅義務人檢具建築物使用執 照影本及相關證明文件，向土地或建築物所在地之主管稽 徵機關申請。」為新市鎮開發條例第25條第1項及其施行 細則第34條第3項所規定。
（四）查本件上訴人起訴時主張彼等為系爭建築物區分所有權人 ，因系爭使用執照原加註有「本案位於新市鎮特定區」， 彼等因而得依新市鎮開發條例施行細則第34條規定，持該 使用執照影本，向土地或建築物所在地之主管稽徵機關申 請契稅、地價稅、房屋稅之減免。是彼等雖非本件撤銷訴 訟標的原處分（即將上開加註撤銷之處分）之相對人（即 勝華公司），但因系爭原處分，其原得依加註事項申請稅 捐優惠之法律上利益受有損害，自屬利害關係人，且因訴 訟標的對上訴人等必須合一確定，本件起訴前雖僅上訴人 陳韻琴曾對原處分提起訴願，遭決定駁回，然其餘上訴人 基於亦為原處分及前揭訴願決定等之利害關係人，因該等 訴願決定皆維持原處分，亦損害其餘上訴人權利或法律上 之利益，自得一併提起本件訴訟等詞。就此，原判決以依 行政訴訟法第4條第1項及司法院院字第641號解釋意旨與 本院上揭93年9月份庭長法官聯席會議決議意旨，本件使 用執照爭議，為訴訟標的之權利、義務或法律上利益雖非 上訴人等共同訴訟人所共同，然其本於事實上及法律上同 一之原因，且系爭使用執照所在土地僅有1筆，是否位於 新市鎮特定區，自不可能有不同認定，法律上雖無土地共 有人須共同起訴之規定，然法院對於該訴訟之勝敗結果， 對於共同訴訟人必須一致，不得為歧異之裁判，即訴訟標 的對於進行訴訟之共同訴訟人必須合一確定。從而本件提 起撤銷訴訟之原告，雖有部分原告未踐行訴願程序，然為 保障其訴訟權，可認其與已行訴願程序之原告為共同訴訟 人逕行起訴，應屬合法等由，進而為實體審查，依上開規 定及說明，固非無見。
（五）然查，上訴人就其主張為系爭建築物區分所有權人，且為 系爭處分利害關係人之事實，並未提出土地及建物所有權 狀或謄本或其他足資證明為所有權人具有利害關係人地位 之事證以實其說。原審雖曾依上訴人製作之附表，向相關 機關調取附表所示房屋96、97年契稅免稅證明及契稅繳款 書、房屋稅繳款書、土地地價稅繳款書等資料，但未能進 一步調查認定是否與上訴人之主張相符。依本院就上開卷 證資料予以查對，即發現上訴人涂志茂、林明凱、鄭金星 等人，並不在上開契稅、房屋稅、地價稅繳納資料之列； 則上訴人是否全為系爭處分法律上利害關係人而為適格當 事人，顯非明確。而當事人是否適格，有無權利保護必要 ，屬法院應依職權調查認定，不受當事人主張影響之事項 ，原判決就此未予闡明，未盡職權調查義務，自有不適用 行政訴訟法第125條規定之不當。
（六）次查，被上訴人共同訴訟代理人於原審言詞辯論期日，陳 稱：「……曾經經過訴願前置程序之77位原告，與本件原 告（即陳韻琴）所提訴願決定案號00000000號不同，本件 訴願決定只有原告陳韻琴為訴願人，本件（其餘）原告起 訴要件不備。……」等詞，若為實情，則該77名上訴人所 為訴願之結果為何？若屬不利之決定且該77名上訴人未能 於自己所提訴願案之訴願決定後，於法定期間內提起訴訟 ，是否尚能認其所提起之本件訴訟為合法？核此均屬原審 審判長應行使闡明權，依職權調查認定之事項。原審就被 上訴人此項爭執未予查明認定，自亦有不適用行政訴訟法 第125條規定之不當。
（七）綜上所述，本件上訴人之起訴是否全部合法？上訴人是否 全為系爭處分之利害關係人，得為本件請求等事項，屬法 院應依職權調查認定，不受當事人主張之影響者，原判決 既疏未依職權調查審認，自有不適用法規之違背法令事由 ，上訴意旨雖未指摘及此，然此為本院依職權調查事項， 是上訴人求予廢棄，仍應認為有理由。因原判決違背法令 影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄， 發回原審法院更為審理。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 林 金 本
法官 陳 國 成
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日 書記官 邱 彰 德