高雄高等行政法院判決
100年度訴字第440號
民國100年12月27日辯論終結
原 告 黃忠賢
黃忠義
共 同
訴訟代理人 李合法 律師
趙培皓 律師
被 告 內政部
代 表 人 江宜樺
訴訟代理人 秦錚錚
黃浩
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國100年7月
1日院台訴字第1000096746號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣前台南縣政府（前台南縣於民國99年12月25日與台南市合 併改制為台南市，其業務由改制後之台南市政府承受）為辦 理「台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程」（下稱 系爭聯外道路工程），需用前台南縣歸仁鄉（改制後為台南 市○○區○○○段583-11地號土地（原屬同段583-8地號土 地範圍，該部分嗣經徵收及分割登記為同段583-11地號，面 積0.0340公頃，下稱系爭土地），經前台南縣政府所屬農業 處同意變更為非農業使用，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有 關資料，報經被告土地徵收審議委員會第249次會議決議通 過後，被告遂以99年12月15日台內地字第0990250160號函（ 下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，復交由 前台南縣政府以99年12月21日府地用字第0990327391號公告 ，同日以府地用字第0990327391-E號函通知原告。原告不服 ，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張︰
（一）原告前因系爭土地與財團法人私立長榮大學（下稱長榮大 學）進行土地移轉登記、請求返還土地等訴訟，取得確定 勝訴判決後，長榮大學雖將前開土地返還原告。惟長榮大 學仍欲使用系爭土地，其間長榮大學曾向原告出價購買土 地，雙方並曾簽約，惟長榮大學卻反悔不願給付價金，致
未完成交易。此後，長榮大學即未循買賣或其他民事方式 與原告協商。原告與長榮大學協商買賣不成後，需用土地 人即前台南縣政府即以系爭聯外道路工程用地為由，欲徵 收系爭土地，並於99年10月13日於前台南縣歸仁鄉公所舉 行「台南縣政府為取得台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯 外道路工程用地方式協議會議」（下稱取得用地方式協議 會議）；另原訂於99年11月13日上午10時至前開土地進行 地上物查估作業，但當天查估人員未俟原告到場會同查估 ，竟於上午10時前即逕自離開，後於99年11月11日進行地 上物查估。嗣前台南縣政府提報申請，經被告核准徵收後 ，該府始對外公告本件徵收事項。
（二）依土地徵收條例第3條第2款、同條例施行細則第2條第2項 規定，需用土地人徵收土地縱出於公益，惟仍應「以其事 業所必須者」為限，且於不妨礙徵收目的之範圍內，應就 損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。換言之，徵收 土地應符合行政法上之比例原則，除此之外，若被徵收土 地為耕地時，應儘量避免徵收，亦即依該施行細則第2條 第2項規定，應採取嚴格審查之方式，確認被告核准耕地 ，符合比例原則之要求。經查，系爭土地分割自同段583- 8地號土地，使用區分為一般農業區、使用地類別為農牧 用地。故前台南縣政府及被告應具體說明：徵收系爭土地 之公益理由、核准徵收如何符合比例原則之審查過程，及 是否曾向原告提出徵收耕地以外之方法，亦即考量「應儘 量避免耕地」之情。原處分就此未說明上情，應屬違法。 前台南縣政府或被告更應就原告之前開質疑，提出具體之 證據及說明，否則原處分仍然違法且應與撤銷。又證明行 政處分之合法性，本屬處分機關之舉證責任，故前台南縣 政府及被告應提出證據並說明：若不徵收系爭土地，到底 究竟會使需用土地人所稱「交通事業」之公益產生如何不 利之影響；又徵收系爭土地所達之公益目的為何，較之於 原告所有權遭國家公權力強制剝奪，為何得謂符合比例， 或謂無輕重失衡之情。
（三）徵收私人土地屬對人民財產權之剝奪，除需依法定程序進 行外，更應有實質、明確之公益理由，且須考慮徵收之必 要性及是否屬人民侵害權利之最小手段。前台南縣政府徵 收系爭土地，始終無法提出合理、合於公益目的之說明， 難認係法治國家之應有作為：
1、系爭土地坐落於長榮大學校門口處一隅，東、南、西鄰接 長榮大學校區，北接長榮大學通往「南160號鄉道○○○ ○○○○道）之聯外道路（即本件土地徵收所涉之聯外道
路）。惟附近原無「台鐵台南沙崙支線－大潭站」，僅有 「長榮大學站」。前台南縣政府嗣以系爭聯外道路工程需 用土地為由，欲徵收系爭土地，實不知其所據為何。至原 告發函質疑後，方將土地徵收計畫中之「台鐵台南沙崙支 線－大潭站」，更名為「長榮大學站」，其徵收作業實嫌 粗糙，遑論被告或前台南縣政府曾思及對原告之權利保障 問題。
2、原告黃忠賢於99年10月13日參與取得用地方式協議會議， 會中已表示：前開土地附近僅有長榮大學站，車站已有聯 外道路北接系爭鄉道，往南僅通往長榮大學校區，並無聯 外需求，故長榮大學站聯外道路完全不需使用系爭土地， 以此質疑徵收系爭土地之必要性。
3、前台南縣政府對原告黃忠賢前開主張，雖以99年11月12日 府工土字第0990259678B號函復略以：也有不特定民眾使 用沙崙支線利用本站（長榮大學站）到長榮大學，所以車 站往南仍有公共需求云云，亦即此係需用土地人所謂之公 益目的。惟查，長榮大學校區入口與長榮大學站，或土地 徵收計畫中通往系爭鄉道○○○道路間，本有寬敞道路可 通行（步行僅需1、2分鐘），又位於系爭土地東側之長榮 大學校區入口，寬度足供汽車雙向及機車、行人通行。換 言之，依現有交通環境，已足供長榮大學校區入口、長榮 大學站及系爭聯外道路之間相互通聯，並無不便。縱如前 台南縣政府所言不特定民眾可能自長榮大學站進入長榮大 學，惟民眾既係搭乘火車，自係循前述道路步行進入校區 ，完全無須使用系爭土地。且台鐵台南沙崙支線於100年1 月2日通車後，迄今仍無任何證據顯示，自長榮大學站往 返長榮大學校區有何不能通行或難以通行之情，實難想像 有何徵收系爭土地之必要性。
4、原告揣想本件徵收之目的，是否僅係使長榮大學得將其學 校大門修建較為體面，或使其校門所臨道路寬整、美觀爾 。然而，長榮大學非政府興辦之教育事業，營虧自負，屬 私人設立性質，與鄰人發生用地糾紛，本應循民事方式解 決之。原告與長榮大學就系爭土地間之訴訟結束後，仍有 用地糾紛，惟雙方停止協商後，前台南縣政府便有徵收系 爭土地之需求，其間原委如何原告無從知悉。但本件徵收 之承辦人員迄今均未提出明確、合理之徵收目的，無法令 人信服，亦難認前台南縣政府係出於公益目的而徵收。 5、再考量聯外道路北接系爭鄉道○○道路相接處即為長榮大 學之現有校門；反向往南，一條寬闊之聯外道路直通長榮 大學之校區入口，其間於接近長榮○○○區○○○○○路
口右側，即係長榮大學站。觀諸長榮大學、聯外道路及長 榮大學站之相對位置，使用前開交通設施者，絕對大部分 係長榮大學教職員生，或前往該校洽公之人，讓人不禁懷 疑：系爭政府出資之公共交通設施，係為長榮大學量身訂 製。如此良好之公共交通設施，可使外地人至長榮大學就 學、就職或洽公，享受便利之交通並節省時間，自然對長 榮大學之營運有相當大之幫助，惟對其他歸仁區市民或學 校附近之土地所有人而言，難謂有何實質上之助益。該聯 外道路之土地所有權屬於長榮大學所有，其設定地上權予 前台南縣政府，應係以換取系爭聯外道路工程施作，故長 榮大學仍為該聯外道路之受益者。前台南縣政府對於原告 質疑：為何同一條聯外道路，僅徵收原告之系爭土地，卻 不徵收長榮大學之土地乙節，該府竟以「長榮大學同意設 定地上權」回復原告。惟長榮大學設定地上權後，得換取 ○○○區○○○道路，有利學校營運，受益時間長達數十 年、甚至百年，原告卻因遭徵收系爭土地，僅換得系爭土 地公告現值加計4成之補償，其間差別待遇可見一般。 6、原告於100年11月26日再到系爭土地拍照，系爭土地仍遭 長榮大學以廣告招牌圍住，且內部草木叢生，需用土地人 即台南市政府於100年1月1日長榮大學站通車後，迄未依 徵收計畫使用系爭土地。故依系爭土地現況，並未影響利 用長榮大學站前往長榮大學之人，足證被告徵收系爭土地 並無急迫性、必要性。
7、被告雖辯稱：徵收系爭土地亦須同時考量學校門禁管制、 車站防災救災與緊急疏散需求云云。惟查，長榮大學之門 禁管制，應係該校需自行解決之問題，與被告所謂興辦交 通事業之徵收目的並無關係。若確有此需求，亦應由該校 與原告洽商。況且，長榮大學本可於校區範圍內，設立門 衛或圍牆，即可達到前開目的，尚無利用系爭土地之必要 。又所謂車站防災救災與緊急疏散需求等需求，於本件起 訴前，未曾見聞被告或需用土地人為此主張，被告提出之 徵收土地計畫書亦無此部分之說明，尚非可採。設若有此 需求，被告卻未提出此必要性之論述及舉證，實難想像被 告主張之合理性何在。
（四）原處分核准徵收，違反比例原則及土地徵收條例第3條規 定，且非為公益目的，應予撤銷：
1、依行政程序法第7條明定之比例原則、土地徵收條例第3條 第2款及同條例施行細則第2條第2項規定。又「按政府或 自治團體或人民，徵收土地，須為興辦公共事業而有徵收 土地之必要時，始得為之，此在當時有效之土地徵收法第
1條有明文規定。原告（私立中學）因校款支絀，呈請徵 收土地，開闢菜場，藉收租息，以裕經費。是其目的，顯 屬牟利，而非興辦公共事業，即無徵收土地之必要。至所 稱建築菜場，為公共事業之一，關係市容衛生者甚大等語 ，縱屬實在，亦係地方行政事宜，應由地方政府主持，非 原告以私立學校之資格，所得藉口興辦。」「所謂依法行 政，簡單言之，係指行政機關之行政行為或其他一切行政 活動，均不得與法律相牴觸；又行政法上之比例原則係指 行政權力在侵犯人民權利時，除必須有法律依據外，其實 施公權力行政行為的『手段』與行政『目的』間，應該存 在一定的比例關係，即任何干涉措施所造成之損害應輕於 達成目的所獲致之利益，始具有合法性。」最高行政法院 36年判字第34號判例、88年度判字第2037號判決亦有闡明 。
2、系爭土地坐落於長榮大學校區入口處，東、南、西鄰接長 榮○○○區○○○○○○○道路；又自長榮○○○區○○ ○○○○○○道路，僅需步行1、2分鐘即可到達長榮大學 站。觀諸長榮大學校區入口處、長榮大學站及聯外道路之 相對位置，利用聯外道路、長榮大學及系爭土地者，幾乎 為長榮大學之教職員生，或前往該校洽公者，故利用系爭 土地之人應屬可得特定，而非前台南縣政府所稱之不特定 民眾。長榮大學有便利之聯外道路，有利招生、營運等， 但對其他歸仁區市民或學校附近之土地所有人，則難謂有 何實質助益。系爭土地徵收後，固使該聯外道路鄰接長榮 大學校區入口處部分，得修建擴充至與該聯外道路相同路 寬，但實際得利者仍係長榮大學，蓋其校區入口處得以鄰 接寬廣之大馬路，門面更為氣派。故系爭土地徵收後縱係 供修建道路用，其最終目的仍僅係使長榮大學獲利，實難 謂與公益有關。依前引最高行政法院判例意旨，原處分已 違反土地徵收條例第3條規定及公益原則。
3、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害 最少者，行政程序法第7條第2款定有明文。系爭土地經徵 收，使原告喪失土地所有權，原告無法再主張任何權利。 故即使確有使用系爭土地修建道路之必要性（原告仍否認 之），惟是否僅徵收一途方能達成，實有疑問。前台南縣 政府既未與原告進行實質之協議價購（詳如下述），亦未 提出較為溫和、侵害權利較輕微之方案與原告溝通，難認 系爭徵收處分符合行政程序法第7條第2款規定。被告或前 台南縣政府若為相反主張，應由其負舉證責任。 4、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均
衡，行政程序法第7條第3款亦定有明文。原處分使原告完 全且終局地喪失系爭土地之所有權，日後無法再對系爭土 地為使用、收益或處分等權能，損害莫此為甚。而斟酌徵 收系爭土地所欲達成目的之利益，被告以興辦交通事業為 由徵收系爭土地，其所能達到之目的，僅使長榮大學校區 入口處得以鄰接一條寬廣之大馬路，使其門面更為氣派。 另前台南縣政府99年11月12日府工土字第0990259678B號 函及99年11月12日府工土字第0990259678A號函附取得用 地方式會議之會議紀錄固記載：仍有不特定之民眾使用沙 崙支線利用長榮大學站到長榮大學，故長榮大學站往南路 段（即通往長榮大學路段）仍有公共交通需求，即以此為 公益目的。然搭乘火車之人於長榮大學站下車到長榮大學 ，步行僅需1、2分鐘，現有3條道路已供汽車雙向通行， 行人豈有不能通行之理。故前台南縣政府所稱公益目的， 僅係使自長榮大學站到長榮大學之不特定民眾（應係可得 特定之人），得以經由一條較為寬廣之道路進入校區。除 此之外，即難想像尚有何公益目的。故比較原處分造成原 告所有權遭剝奪之損害，及使長榮大學校區入口處得以鄰 接寬廣、氣派之道路之利益，其間顯有失衡且不相當之情 ，亦有違行政程序法第7條第3款之規定。
（五）系爭處分違反土地徵收條例第11條協議價購規定： 1、土地徵收條例第11條規定，無非以私有財產權益應予尊重 ，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需 用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲 得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得 ；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補 償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然； 苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價 購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價 購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請 徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收 申請之要件已然具備。又依土地徵收條例第11條規定，需 用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取 得程序，究應如何選擇，固屬需用土地人之裁量權；又需 用土地人於為協議價購時，就所提出之買價，亦有裁量權 ，惟苟其已依裁量權選擇適當之取得土地之方法，即應確 實依法執行；另為協議價購時所提出之買價，應有助於協 議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限， 不得謂需用土地人就是否依法踐行已選擇之取得土地方法 ，或就提出之買價為無成立價購協議之可能者，仍有裁量
權，最高行政法院94年度判字第1709號判決已有闡明，另 依最高行政法院96年度判字第2039號判決意旨觀之，亦要 求需用土地機關應與土地所有權人進行實質之協議價購。 2、最高行政法院94年度判字第1709號判決所涉事實為：需用 土地人即該案上訴人三重市公所於提出徵收申請前，依土 地徵收條例第11條規定，固於90年2月21日與該案被上訴 人進行價購協議，惟僅表示：「土地部分係依最近（89年 度）公告現值另加4成獎勵金核算土地補償費，並依土地 稅法第39條規定依法得徵收之私有土地，免徵其土地增值 稅，地上物部分，‧‧‧。」此與價購不成立而應為徵收 時依法應給付之補償金額完全相同。故該判決乃以：三重 市公所所為，僅有價購協議之形式，而無實質意義，不可 能避免啟動土地徵收，顯難認已依土地徵收條例第11條踐 行協議價購程序，又未以價購以外之其他方法與被上訴人 協議取得系爭土地，故其徵收申請，於法即有未合；且認 三重市公所行使其裁量權，選擇依價購協議方式取得系爭 土地後，已無不遵守法定程序實行之裁量權，然其進行協 議價購之方法，係提出與徵收補償金額等額之買價，無成 立價購協議之可能，與土地徵收條例第11條規定之意旨有 違為由而駁回三重市公所之上訴。
3、而參諸前揭會議紀錄所載，與協議價購有關之事項略以： 「‧‧‧壹：說明協議價購相關事項：一、本府為辦理台 鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程需要，擬與台 端協議以價購或其他方式，取得用地範圍內土地及土地改 良物。‧‧‧三、協議價購相關事項：（一）協議價購之 價格：1、土地價格：以99年土地公告現值在加4成計價‧ ‧‧。（五）台端如同意協議價購，請當場或於99年10月 15日前出具協議價購同意書予本府，本府將另行通知簽訂 協議價購契約書之時間與地點。貳：說明協議不成時依法 申請徵收相關事項：‧‧‧（二）徵收補償標準：1、地 價補償：以99年本縣地價評議委員會評定之土地公告現值 及其加成補償成數計價，即以99年土地公告現值再加4成 計算地價補償‧‧‧。參：土地及改良物所有權人或管理 人意見及回覆：‧‧‧二、村長‧‧‧（二）車站聯外道 路係由縣府主導，下次會議要求由縣長主持，並請縣府向 長榮大學反映。回復：本案如經開會未能達成協議者‧‧ ‧，基於工程開闢時程需求，視為協議不能成立，為利工 程順利進行，本府將依土地徵收條例規定申請徵收，後續 不再召開協議會議。‧‧‧伍：結論：一、如同意協議價 購，請當場或於99年10月15日前出具協議價購同意書予本
府，本府將另行通知簽訂協議價購契約書之時間與地點‧ ‧‧。」
4、是前台南縣政府於99年10月13日之取得用地方式協議會議 ，僅提出與徵收補償金額相同之「以99年土地公告現值在 加4成計價」之協議價購買價，未提出使原告能獲得優於 徵收補償款額及其他利益之買價，故雙方無法達成價購協 議，事屬必然。且前台南縣政府於該次會議紀錄「參：土 地及改良物所有權人或管理人意見及回復」亦載明「本府 將依土地徵收條例規定申請徵收，後續不再召開協議會議 」等語，顯見該府清楚以此買價協議，根本無法進行價購 協議，該府僅為虛應土地徵收條例第11條規定而召開該次 會議。前開協議會議之召開，僅有價購協議之形式，而無 實質意義，不可能避免啟動土地徵收，難謂已踐行申請徵 收前之正當法律程序，自無從認依法向被告提出徵收申請 之要件已然具備。
5、需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式 取得程序，究應如何選擇，固有裁量權，然於選擇協議價 購方式取得時，卻未提出可能成立價購協議之買價，致協 議無法成立而於其後逕為土地徵收，此舉與未踐行土地徵 收條例第11條規定之程序而直接徵收土地，並無不同，此 舉明顯屬於脫法行為。
6、本件所涉爭議實與最高行政法院94年度判字第1709號判決 所認定之違法事實情節完全相同，故依該最高行政法院判 決意旨，亦應認原處分違反土地徵收條例第11條規定及比 例原則，侵害原告權利，應予撤銷
（六）立法院於100年12月16日三讀通過之土地徵收條例第11條 第4項、第5項增修：「第1項協議價購，應由需用土地人 依市價與所有權人協議。」「前項所稱市價，指市場正常 交易價格。」等規定，其增修理由亦稱「協議價購為需地 機關辦理用地取得之先行程序，徵收為用地取得之最後手 段。為免協議價購流於形式，需用土地人應以市價作為協 議價購之基礎與所有權人協議，爰增訂第4項。」故行政 院即認現行土地徵收條例第11條規定實際適用之結果，反 造成需用土地人與被告均以前述「流於形式之協議價購」 程序，違法規避現行土地徵收條例第11條規定之實質適用 ，為避免前開「脫法行為」，方增修前開規定，亦請鈞院 審酌等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以︰
（一）按土地徵收條例第3條第2款規定，國家因公益需要，興辦 交通事業，得徵收私有土地。經查，需用土地人前台南縣
政府為辦理系爭聯外道路工程，需用原告所有之系爭土地 ，經核合於前揭法律規定，因公益需要興辦交通事業之要 件。系爭台鐵車站聯外道路工程計畫之目的在於提供進出 車站旅客通行使用，前台南縣政府為充分瞭解土地所有權 人、利害關係人及相關單位意見，於99年9月13日召開公 聽會，嗣於99年10月13日舉行取得用地方式協議會議，均 說明系爭聯外道路係以車站往北接系爭鄉道，往南前往長 榮大學，民眾得利用台鐵台南沙崙支線至長榮大學，車站 往南路段亦屬車站聯外道路，具交通必要性。被告以原處 分核准徵收，並一併徵收其土地改良物，並無不合。（二）依土地徵收條例施行細則第2條第2項規定、被告93年3月4 日內授中辦地字第0930723841號函，及行政院農業委員會 93年5月4日農企字第930010450號函釋，需地機關申請徵 收、撥用或協議價購非都市土地範圍內屬農業發展條例第 3條第10款所規定之農業用地，並要求一併辦理變更編定 者，應先徵得農業主管機關之同意。經查，系爭土地之使 用分區為一般農業區、使用地類別為農牧用地，經前台南 縣政府以99年10月28日農務字第0990001888號函同意變更 為非農業使用，系爭土地現況查草叢生、面層為柏油，並 無實際從事耕作現象。至系爭聯外道路工程規劃時，暫定 聯外道路前車站之站名為「大潭站」，用地取得均以「台 鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程」作業，嗣該 台鐵支線於100年1月1日通車時，正式命名為「長榮大學 站」，並不影響辦理用地取得作業及徵收之合法性。（三）土地徵收條例第11條規定，係為尊重私有財產權益，非有 必要，應儘可能避免徵收，故規定公益事業用地之取得， 應先與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收 。依該條規定之協議方式，得以協議價購或其他方式擇一 為之，並非係協議價購及其他方式同時為之。經查，前台 南縣政府依上開規定，於99年10月6日函請所有權人召開 協議價購會議，開會通知單合法送達，原告於99年10月13 日出席會議，有關協議價購相關事項包括土地、地上物之 協議條件、達成協議或不能協議之處理，均列於會議說明 資料，會中原告詢問徵收用地之需求性及徵收程序，經該 府予以說明，有開會通知單及前揭會紀錄可稽。是本件確 已依土地徵收條例第11條規定進行協議價購，因未能達成 協議，始申請徵收土地。另參照最高行政法院99年度裁字 第1660號裁定及99年度判字第1276號判決、鈞院98年度訴 字第45號判決及100年度訴字第7號判決意旨，倘需地機關 已確實踐行該條所定協議程序，未能達成協議結論，難謂
與正當法律程序有違。前台南縣政府於協議會議通知單、 說明資料及會議中，均說明得以價購或其他方式提供土地 ，原告得於會議中提出。本件其他土地所有權人長榮大學 以無償方式設定地上權提供土地供通行，翁義雄以無償捐 贈方式提供，並非需用土地機關為差別處理，所訴核不足 採，原處分應予維持。
（四）有關交通部陳報「台鐵台南沙崙支線計畫」乙案，前經行 政院經濟建設委員會（下稱經建會）邀請行政院秘書處、 主計處、公共工程委員會、財政部，交通部、前台南市政 府及前台南縣政府等相關單位研商獲致結論，經提交93年 9月27日經建會第1189次委員會議討論，獲致結論如下： （一）該計畫已列入新十大建設計畫且屬高鐵台南沙崙站 聯外大眾運輸系統，計畫完成後，除便利高鐵及台鐵間轉 乘並可達到台鐵捷運化功能，對於台南地區甚有助益。（ 二）本計畫台南縣政府建議於長榮大學週邊增設大潭車站 ，其車站聯外道路之興闢應屬地方政府配合辦理事項，所 需經費1,264萬元，由台南縣政府自行負擔。案經行政院 以93年11月5日院台交字第0930048842號函示，請照經建 會審議結論辦理在案。前台南縣政府辦理旨揭工程，需用 系爭土地，面積0.0340公頃，乃依土地徵收條例相關規定 檢附徵收土地計畫書及圖說，報經被告以原處分核准徵收 ，並一併徵收其土地改良物。
（五）關於本件徵收之公益性、必要性、合理性及急迫性： 1、公益性：為配合行政院推動大眾運輸工具，降低碳排放。 2、必要性：車站聯外道路經行政院經建會審議通過，顯見有 其必要性。又為分擔台○○○區○○道路經由仁德區、歸 仁區前往高鐵台南車站之交通量。疏解台○○○區○○道 1號台南交流道至台86線間經常性壅塞車流，改善服務水 準偏低情形。又本件徵收案提出時，台鐵尚未確定沙崙支 線通車日期，惟大眾運輸及民眾聚集場所，本就應嚴謹考 量防災救災與緊急疏散之動線。台○○○區○○○道1號 台南交流道銜接台86線可至高鐵台南車站，因為城際交通 及地區交通互相干擾，造成國道1號台南交流道經常性壅 塞，服務水準偏低，故興建台鐵台南沙崙支線將可有效轉 移部份城際旅次，分擔經由台南交流道進出中山高速公路 至高鐵台南車站之交通量。
3、合理性：為強化台鐵台南沙崙支線乘客率，提昇高鐵台南 站集散效率。車站聯外道路係以無償方式使用長榮大學對 外聯接之土地，工程規劃時一併考量學校門禁、師生進出 校區安全、車站聯外及緊急事故所需動線，本屬合情合理
。另長榮大學辨校良好，周邊土地因該校師生民生需求， 多有以農業土地作商業使用情形，並有使土地市價略高於 公告現值之情形，此於本件公告徵收土地價款以公告現值 再加4成予以補償，已與市價相當。
4、急迫性：車站出口即緊鄰長榮大學對外聯接之土地，惟汽 機車或車站旅客前往長榮大學，必須急轉彎避開系爭土地 才能至校門口，行車或行人動線不良，與出校門之汽機車 動線交，有發生碰撞之疑慮。又系爭土地周圍鐵架於改良 物現場查估時，原告陳稱為其所有，且公告徵收時，並無 其他人提出異議。因長榮大學所有校地編定為「特定目的 事業用地」與蘇義雄所有土地編定為「農牧用地」，依法 尚無法辦理意定地上權，車站聯外道路無法發包進場施工 ，所以至今尚未對徵收之系爭土地進行施作。台南市政府 於99年申請徵收，100年編列聯外道路工程預算，並完成 設計及成立工程預算，即顯見工程開闢之急迫性。（六）有關協議價購的價格，依內政部90年5月18日（90）台內 地字第9072972號函釋，需用土地人於申請徵收前與土地 所有權人協議價購時，應以不低於徵收補償費之價格協議 辦理之。前台南縣政府以徵收補償價格辦理協議價購，協 議價購的價格並未低於徵收補償費，尚無違誤。（七）原告爭執有關原訂99年11月13日上午10時至系爭土地進行 地上物查估作業，查估人員未俟原告到場會同查估於上午 10時之前逕自離開乙節。經查，前台南縣政府委託之廠商 通知99年11月13日上午10時查估，廠商當日也有到達現場 ，但因當時下雨未等待原告到達，亦未電話告知原告，即 於10時前先行離開，嗣後廠商即刻再通知於99年11月19日 查估，並於通知函及查估當場向原告致歉。
（八）另原告爭執長榮大學前寬敞道路，尚可供學校師生汽機車 進出乙節，長榮大學前道路其土地所有權多為長榮大學所 有（2筆除外），為前台南縣政府興闢台鐵沙崙支線車站 聯外道路所需，自願以設定地上權方式提供大眾通行，惟 現況必須同時考量學校門禁管制、車站防災救災與緊急疏 散需求，確實需要使用原告等人所有土地，併為陳明等語 ，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，有土地登記第2類謄本、系爭 聯外道路工程徵收土地計畫書（附土地改良物清冊等文件） 、內政部土地徵收審議委員會第249次會議紀錄、前台南縣 政府99年11月22日府地用字地0990299796號函、99年12月21 日府地用字第0990327391號公告、99年12月21日府地用字第 0990327391-E號函、被告99年12月15日台內地字第09902501
60號函、前台南縣政府所屬農業處99年10月28日農務字第09 90001888號函、行政院訴願決定書、原告訴願書、起訴狀附 原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，洵堪信 實。本件兩造爭點為：被告以原處分（99年12月15日台內地 字第0990250160號函）核准徵收系爭土地，及一併徵收其土 地改良物，是否合法？茲分述如下：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土 地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．二、 交通事業。」「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管 機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關 係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽 會或說明會者，不在此限。」「需用土地人申請徵收土地 或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境 保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人 協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得； 所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依 本條例申請徵收。」「徵收土地或土地改良物，由中央主 管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償 費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主 管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第3條第2款、第10 條第2項、第11條、第14條及第19條所明定。又土地徵收 乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人 民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原 則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他 方式取得程序，即揭示應以溫和手段取得公共事業所需之 土地，避免強制剝奪人民之財產權，惟倘需地機關於踐行 協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，已確實 踐行該條所定協議之程序，尚未能達成協議之結論，自難 謂與正當法律程序有違。
（二）經查，前台南縣政府為辦理系爭聯外道路工程，需用原告 所有系爭土地，經前台南縣政府所屬農業處同意變更為非 農業使用後，前台南縣政府乃檢附徵收土地計畫書及圖等 有關資料，報請被告核准徵收，案經被告土地徵收審議委 員會第249次會議決議通過後，被告乃於99年12月15日以 原處分核准徵收系爭土地，並一併徵收其土地改良物，復 交由前台南縣政府公告，並函知原告等情，已如前述。又 查，前台南縣政府向被告申請徵收系爭土地前，即依土地 徵收條例第10條第2項及第11條規定，先後於99年9月13日 及99年10月13日，在前台南縣歸仁鄉公所召開公聽會及取 得用地方式協議會議，該協議會議結論略以：「‧‧‧肆
、協商取得估成用地方式：四、財團法人私立長榮大學所 有土地同意以無償方式提供土地地上權設定。五、翁義雄 君所有土地同意以無常捐贈予財團法人私立長榮大學，財 團法人私立長榮大學所有土地同意以無償方式提供土地地 上權設定。伍、結論：一、如同意協議價購，請當場或於 99年10月15日前出具協議價購同意書予本府，本府將另行 通知簽訂協議價購契約書之時間與地點。二、如對本次協 議會議有意見，或經通知卻不與本府簽訂買賣契約書者， 或經協議未能成立，並對本府後續依法辦理徵收案有意見 ，請於99年10月15日前，依據行政程序法第105條規定， 以書面向本府提出事實及法律上之意見陳述，逾期視為放 棄陳述之機會」等語。而原告黃忠賢除分別出席上開公聽 會及協議會議（原告黃忠義僅參加協議會議）提出意見外 ，並於99年10月14日以書面就取得用地方式協議會議提出 意見略以：系爭聯外道路是為聯絡鄉道而設，並無徵收系 爭土地之必要等語後，前台南縣政府亦以99年11月12日府 工土字第0990259678B號函復原告略以：因仍有不特定民 眾使用沙崙支線利用本車站到長榮大學，所以車站往南路 段仍有公共交通需求等語，惟原告迄未與被告簽訂買賣契 約等情，亦有前揭土地徵收計畫書所附前台南縣政府99年