臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第二四三號
八十九年度訴字第三八Ｏ號
九十年度訴字第一一六三號
九十年度訴字第一三二Ｏ號
九十年度訴字第一三七七號 九十年度訴字第一一六三號、一三二Ｏ號、一三七七號 九十年度
原 告 甲○○
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○○
戊○○
右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺中縣政府中華民國八十九年七月十三日
八九府訴委字第一九○五八七、八十九年八月二十四日八九府訴委字第二三四九九七
、九十年五月二十三日九十府訴委字第一四三二二四、九十年六月十五日九十府訴委
字第一六九○九一、九十年八月二十一日九十府訴委字第二三六七九八號訴願決定，
提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告係皇昇交通股份有限公司（下稱皇昇公司）經理，於民國八十七年十月二 十日以其私人名義，與訴外人周憲民、林裕義訂立「土地租賃合約書」，承租周 、林兩人所有坐落台中縣龍井鄉○○段一六九四、一六九四之一、一六九四之二 、一七五三地號土地作為堆置矽砂（契約書載為細砂）之用，租賃期限自八十七 年十一月一日起至九十二年十月三十日止。迄至八十八年七月三十一日，台中縣 環境保護局依據土地所有權人舉發所提供之資料及照片前往上開地點稽查，發現 該處被堆置廢棄物屬實，乃依上述資料，認系爭土地使用人（即承租人）甲○○ 未具廢棄物清除處理許可，從事廢棄物清除處理作業，作業期程自八十八年四月 二十一日起至八十八年七月十七日期間，違反廢棄物清理法第二十條規定（九十 年十月二十四日修正公布前條文），而以八十八年八月五日八八環一字第一六○ 七五號告發函送被告，由被告依修正前同法第二十七條規定，以八十八年八月十 七日八八龍鄉清字第○一三七一一號處分書（處分通知單編號八十八年八月十七 日清字三九號，違反時間八十八年四月二十一日）處以罰鍰新台幣（以下同）六 萬元。嗣台中縣環境保護局又以八十八年八月三十一日八八環一字第二九二六四 號告發函，以甲○○違反九十年十月二十四日修正公布前廢棄物清理法第十五條 ：事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施，未符合中央主管機關之規定，移 送被告依修正前同法第二十四條規定，以八十八年九月七日八八龍鄉清字第○一 四八二四號處分書（處分通知單編號八十八年九月六日八八清字四二號）處以罰 鍰六千元，並限期於八十八年十月一日前改善完成，若未改善，將連續處罰，惟 原告並未如期改善，被告乃依廢棄物清理法第十五條及第二十四條之規定，按日
連續處罰（處分函日期、字號，處分通知單編號詳如附表所示）。原告不服，經 分別提起訴願，均遭駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：
駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定 。」「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務， 應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主 管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方 主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」廢棄物清理法第十 五條及第二十條分別定有明文。是廢棄物清理法第二十條所處罰之對象係以未 經地方政府主管機關之核准擅自清理廢棄物之公司或個人為限，且須有實際從 事清理廢棄物之行為者，始得予以科罰。再按「有左列情形之一者，處一年以 上五年以下有期徒刑，得併科一百萬元以下罰金︰‧‧‧四、未依第二十條規 定領有廢棄物清除、處理許可證或核備文件，從事廢棄物貯存、清除、處理， 或未依廢棄物清除、處理許可證或核備文件內容貯存、清除、處理廢棄物者。 」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上 一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」「不依規 定清除、處理之廢棄物，直轄巿、縣（巿）主管機關得命事業機構、受託清除 處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非 法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清 除處理時，直轄巿、縣（巿）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、 改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提 供擔保向法院聲請假扣押、假處分；主管機關或執行機關依前項規定代為清除 、處理廢棄物時，得不經土地所有人、使用人或管理人同意，強制進入公私場 所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。」廢棄物清理法第二十二條 第二項第四款、第二十四條及第三十四條第一項、第二項亦定有明文。（二）本件坐落於台中縣龍井鄉○○段第一六九四、一六九四之一、一六九四之二及 一七五三等地號土地，係原告向訴外人林裕義、周憲民所承租，供作儲存進口 之矽砂使用，並非作為清除與處理廢棄物之用，由於系爭土地在承租之初係海 釣場，無法作為儲存矽砂使用，原告遂委請訴外人王凌泉、王龍輝等人以一般 土地或細砂回填該海釣場，以便回填完畢得鋪上水泥後能儲存矽砂，此等情節 為原告與訴外人王凌泉於私下談話錄音中所自承，並有台灣台中地方法院八十 九年度易字第一八一五號及台灣高等法院台中分院八十九年度上易字第二八八 二號判決原告無罪之竊盜案卷可稽，故有關王凌泉等人施工期間，竟為人於系 爭土地上傾倒垃圾及廢棄物乙節，理當與原告無關，至為顯然。揆諸上開說明
，被告以原告違反修正前廢棄物清理法第二十條、第十五條規定，分別依同法 第二十七條、第二十四條處以罰鍰，並按日連續處罰，顯有錯誤。（三）最高行政法院八十九年度判字第二五七三號判決及八十九年度判字第三四一五 號判決明白揭示主管機關於施以按日連續處罰之前，除應踐行「告誡」程序外 ，尚須盡「輔導、督促」受處分人改善之職責。是本件被告機關除應適時提供 法令規範或提供合法清理機構名單、可行之方法外，另應就清運之進度、方式 酌予排定，督促原告履行。然被告機關捨此不為，一味連續對原告科予行政罰 鍰，其有裁量怠惰或裁量濫用之情事，昭然若揭。況依首揭廢棄物清理法第三 十四條第一項規定，對於不依規定清除、處理之廢棄物處置，既有明文規定。 則主管機關限期命令違規行為人清除違規之廢棄物，行為人未遵守時，主管機 關僅得依上開規定代為清除，並向行為人求償必要之費用，並非得逕行按日連 續科處罰鍰，以免法律濫用。至於同法第二十四條後段規定之「限期改善」， 所命改善者，應係指同法第十五條規定所稱「事業廢棄物貯存、清除或處理之 『方法及設施』」而言，並非指逕將原傾倒之廢棄物清除之謂，故主管機關不 得以未清除為理由，對行為人按日連續處罰。因行政罰中連續處罰之性質，係 屬行政執行罰。此與本條之規定意旨，不相吻合。本條後段連續處罰之目的， 乃在於督促行為人履行未來之義務，亦即要求其對於貯存、清除或處置其廢棄 物之方法及設施加以改善，俾免又繼續污染。故本件被告對原告科予連續處罰 即有違誤。
（四）目前正在法務部修訂之行政罰法已明文規定「一事不二罰」，以對於散見於各 行政法規之行政處罰作「總則性」之規定，避免各行政罰各自為政，致裁罰標 準及程序歧異。本件被告機關前已處罰訴外人皇昇公司，現又再以同一事由處 罰原告，顯違反一事不二罰原則，且與改制前行政法院七十四年十二月十一日 庭長評事聯席會議決議：「按廢棄物清理法第十九條、第二十條規定即明示其 行為之主體為生產事業機構本身，處罰對象亦為生產事業機構本身。故如生產 事業機構為公司而有違反上開規定之行為時，應對於公司科處罰鍰，而不得逕 行處罰公司負責人。‧‧‧」，是退步言之，設如原告擔任經理職務之皇昇公 司有如被告所認為之上開違反廢棄物清理法行為，則先前既已經被告科處罰鍰 之處分，自不得再對原告亦科處罰鍰。
二、被告主張之理由：
（一）本件原告於系爭土地上非法從事廢棄物清除處理作業，經台中縣環境保護局依 序以八十八年八月五日八八環一字第一六○七五號函違反廢棄物清理法第二十 條、八十八年八月三十一日八八環一字第二九二六四號函違反廢棄物清理法第 十五條告發，被告分別依同法第二十七條、第二十四條規定處以罰鍰，並限於 八十八年十月一日前清除完畢，如未清除，按日連續處罰，然原告尚未清除， 被告依同法第二十四條規定，按日連續處罰，並無違誤。（二）原告稱系爭土地四筆是向周憲民及林裕義承租，且該土地上為魚池之用，因要 回填而委託案外人王陵泉、王龍輝兄弟之情節實為原告卸責之詞。原告為承租 人，依法對該土地有使用收益之權，而任意在承租土地上非法從事事業廢棄物 貯存、清除或處理業務違反廢棄物清理法第二十條及第十五條之規定，依同法
第二十七條、第二十四條處罰，並無不當。
（三）原告一再辯稱傾倒廢棄物之行為人係永隆五金鑄造股份有限公司（下稱永隆公 司）（鈞院八十九訴字第三八六號），但依現場情形觀之，廢棄物之數量龐大 非一日所積，應另有其他事業廢棄物傾倒於系爭土地上，原告以此辯稱非其所 為，不足採信，況原告至今未有清除跡象，原告繼續收到按日處罰，是為正當 。
理 由
一、按廢棄物清理法第一章總則第二條（九十年十月二十四日修正公布前條文-以下 同）第一項規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種：一、一般廢棄物：垃圾、糞 尿、動物屍體或其他非事業機構所產生足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。 二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業機構所產生具有毒性、危險性 ，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物 ：由事業機構所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」第二章規定一般廢棄物之 清理；第三章規定事業廢棄物之清理，而於第十三條第一項規定：「事業廢棄物 之清除、處理除以再利用方式外，應以左列方式為之︰一、自行清除、處理。二 、共同清除、處理︰由事業機構向目的事業主管機關申請核准設立清除、處理該 類廢棄物之共同清除、處理機構清除、處理。三、委託清除、處理︰（一）委託 經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構清 除、處理。（二）經執行機關同意，委託其清除、處理。（三）委託目的事業主 管機關設置之處理設施清除、處理。四、境外處理︰由事業機構向主管機關申請 許可或核備輸出境外處理者。五、其他經中央主管機關許可之方式。」第十五條 規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規 定。」綜合本法規定之章序、條次及法條文義，顯見廢棄物清理法第十五條規定 規範之對象為產生事業廢棄物之機構，不論其自行清除、處理事業廢棄物；共同 清除、處理或委託經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物 清除、處理機構清除、處理，該受託之經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄 物之公、民營廢棄物清除、處理機構等於清除處理時，均應符合中央主管機關之 規定，如其貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條之規定者，即應依 同法第二十四條之規定處二千元以上一萬元以下罰鍰，經通知限期改善，仍未遵 行者，按日連續處罰。而本法第十五條既規定「事業廢棄物之貯存、清除或處理 『方法』及『設施』應符合中央主管機關之規定」，則同法第二十四條（即違反 第十五條）後段所稱「限期改善」，自係指上述第十五條規定事業廢棄物之貯存 、清除或處理之『方法』及『設施』而言。參以七十四年十一月二十日修正公布 廢棄物清理法第二十四條前，原於同法第十九條、第二十條、第二十一條依序規 定：「生產事業機構所產生或其他經主管機關認定之事業廢棄物，未妥為貯存或 清除處理，致妨害衛生或安全者，處五百元以上三千元以下罰鍰。」「生產事業 機構所產生或其他經主管機關認定之事業廢棄物清除處理或貯存不符規定，經勸 告而不改善者，處二百元以上一千元以下罰鍰。」「依前三條規定之罰鍰，得按 日連續處罰，至其改善或處理完成之日為止。」修正立法理由為：「一、將現行 條文第十九條及第二十條合併修正為本條。二、修正條文第二條第一項已將事業
廢棄物分為一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，二者之貯存、清除或處理方法及 設施，依修正條文第十五條之規定，應符合中央主管機關之規定，其違反者，如 屬有害事業廢棄物，其造成危害較大，故容於修正條文第二十五條第二款中明定 ，本條係一般事業廢棄物之貯存、清除或處理有違反第十五條之處罰。三、將現 行條文第二十一條按日連續處罰之規定移列於本條中明定。‧‧‧。」改制前行 政法院庭長評事聯席會議並於七十四年十二月十一日作成決議：「廢棄物清理法 第十九條、第二十條規定即明示其行為之主體為生產事業機構本身，處罰對象亦 為生產事業機構本身。故如生產事業機構為公司而有違反上開規定之行為時，應 對公司本身科處罰鍰，而不得逕行處罰公司負責人」等情，益見前述廢棄物清理 法第二十四條規範之對象，乃如上述之產生事業廢棄物之事業機構，或受產生事 業廢棄物委託清除處理之經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物之公、民營 廢棄物清除、處理機構等。至原不依規定清除處理廢棄物之清除，同法第三十四 條第一、二、三項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄巿、縣（巿）主 管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容 許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人， 限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄巿、縣（巿）主管機關得代為清除、 處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制 執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分。主管機關或執行機關 依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、使用人或管理人同意 ，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。第一項必要 費用之求償權，優於一切債權及抵押權。」亦即主管機關對於不依規定清除、處 理廢棄物之處置，得限期命違規行為人清除、處理違規之廢棄物，行為人未遵行 時，主管機關僅得依上開規定代為清除、處理，並向行為人求償必要費用。本件 原告並非廢棄物清理法第二條、第十三條產生事業廢棄物之機構，亦非受產生事 業廢棄物事業機構委託清除、處理之經主管機關許可核備清除、處理該類廢棄物 之公、民營廢棄物清除、處理機構，揆諸上開說明，即無同法第十五條、第二十 四條之適用，被告據此裁罰，且將廢棄物清理法第二十四條所定之「限期改善」 解釋為「限期將原傾倒之廢棄物清除」，並以原告迄未清除為由，對之按日連續 處罰，其適用法律自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予以撤銷，以 資適法。
二、次按「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應 列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機 關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機 關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」「公、民營廢棄物清除、處 理機構，違反第二十條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業。 」廢棄物清理法第二十條及第二十七條定有明文。經查，原告係皇昇公司經理， 於八十七年十月二十日以其私人名義，與訴外人周憲民、林裕義訂立「土地租賃 合約書」，承租周、林兩人所有系爭土地作為堆置矽砂（契約書載為細砂）之用 ，而皇昇公司登記之營業項目為：（一）汽車貨運；（二）有關汽車及其零件器 材之買賣；（三）前項有關進出口及有關同業間對外保證；（四）前各項有關業
務之經營及投資等事實，業經原告及皇昇公司負責人朱蔡絲陳明屬實，並有「土 地租賃合約書」及本院八十九年度訴字第二四二號判決（皇昇公司違反廢棄物清 理法事件）在卷可稽。又台中縣環境保護局八十八年七月三十一日派員前往系爭 土地稽查時，「上述地點已封閉多時，未有作業情形，依舉發人檢附資料相片顯 示，違規作業期程自八十八年四月二十一日至八十八年七月十七日期間」，即據 以認定「（土地）使用人（甲○○）未具廢棄物清除處理許可，從事廢棄物清除 處理作業，已違反廢棄物清理法第二十條規定」，以八十八年八月五日八八環一 字第一六○七五號函予以告發，被告遂以八十八年八月十七日八八龍鄉清字第○ 一三七一一號處分書（處分通知單編號八十八年八月十七日清字三九號）處以罰 鍰六萬元，違反時間並逕載為八十八年四月二十一日等情，有台中縣環境保護局 告發函及稽查紀錄表、被告處分函暨處分通知書可考。惟原告始終否認傾倒系爭 廢棄物，而依台中縣環境保護局及被告據以告發、處罰之資料即前述土地租賃合 約書、相片，尚難遽認原告於八十八年四月二十一日傾倒廢棄物於系爭土地；況 台中縣環境保護局於八十八年七月三十一日前往系爭地點稽查時，該地號已封閉 多時，未有作業情形，且依本院八十九年度訴字第二四二號判決記載，系爭土地 於八十八年四月二十四日有皇昇公司司機丙○○傾倒廢棄物（惟丙○○於本院作 證時稱並未在現場傾倒廢棄物）及本院八十八年度訴字第三八六號判決記載，於 八十八年四月二十六日訴外人永隆公司職員陳棋水駕駛該公司貨車在系爭地點傾 倒該公司事業廢棄物等情，更不得以台中縣環境保護局其後稽查時現場被傾倒廢 棄物，而該地點為原告名義承租，遂認原告為使用人，未經許可，即從事廢棄物 清除、處理作業，予以處罰；再原告被訴自八十八年四月一日起至同年四月二十 六日止，盜挖系爭土地土方轉售他人，並將該處有償提供他人回填堆置廢棄物得 利乙節，業經判決無罪確定，有台灣台中地方法院八十九年度易字第一八一五號 、台灣高等法院台中分院八十九年度上易字第二八八二號刑事判決可證。是原告 主張其未如原處分所記載之事實等語，尚屬可採，原處分予以處罰，亦有違誤， 訴願決定遞予維持，同有未合，均應予以撤銷，以昭折服。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 五 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 簡 朝 振
法 官 莊 金 昌
法 官 胡 國 棟
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。中 華 民 國 九十 年 十二 月 五 日
法院書記官 莊啟明
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