臺灣桃園地方法院民事判決 100年度國字第10號
原 告 呂慶豐
訴訟代理人 詹文凱律師
被 告 桃園縣政府
法定代理人 吳志揚
訴訟代理人 姜柏丞
陳志明
上列當事人間請求國家損害賠償事件，本院於民國100 年12月15
日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求 之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不 開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求 權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11 條第1 項前段分別定有明文。本件原告起訴前曾於民國（下 同）99年12月30日以書面向賠償義務機關即被告請求損害賠 償，惟為被告所拒，有被告100 年2 月24日府法賠字第0990 582867號函附拒絕賠償理由書（本院卷第15至20頁），是原 告起訴前已踐行法定之書面先行協議程序，合先敘明。貳、實體方面：
一、原告主張：
㈠原告於民國（下同）93年4 月間承購坐落桃園縣中壢市○ ○○段三座屋小段54-30 地號土地【下稱系爭土地，面積 113 平方公尺，該土地嗣於98年7 月18日因都市計畫變更 逕分割為54-30 地號（74㎡）及54-47 地號（39㎡）等2 筆土地】。依據當時之土地謄本記載，當期土地公告現值 為新台幣（下同）18,000元/ ㎡，又被告所屬城鄉發展局 於93年3 月31日核發之都市計畫土地使用分區證明書（下 稱系爭證明書）上記載，系爭土地為住宅區。原告因信賴 上開土地登記謄本及使用分區證明書之記載，認定土地之 用途及價值而買受系爭土地，並完成系爭土地之移轉登記 。詎被告於93年11月間接獲被告93年11月1 日府城都字第 0930284506號函（下稱更正函），告知系爭證明書原誤載 為「住宅區」應更正為「綠地」。惟此後系爭土地之公告 現值仍未變動，甚至逐年調高，97年度之公告現值達23,6 00元/ ㎡。直至98年6 月間，原告接獲國道新建工程局開
會通知書，通知召開「國道1 號五股至楊梅段拓寬工程用 地」協議價購或以其他方式取得會議時，始知悉系爭土地 公告現值於98年度經大幅調降為7,600 元/ ㎡，嗣系爭土 地經分割為2 筆後，公告現值均修正為16,777元/ ㎡。 ㈡系爭土地坐落地段自61年納入中壢平鎮都市計畫擴大修訂 建案農業區，82年使用分區為綠地，然就系爭土地之使用 分區仍未予更正，被告所屬公務員並據以核發系爭證明書 ，被告就此顯有怠於執行職務之疏失。而自82年至97年間 核定之公告現值，亦未注意系爭土地坐落之區域及使用分 區之編定，仍以住宅區為核定之依據，以致所核定之現值 錯誤，被告故意或過失不法侵害人民權利，造成人民因信 賴而發生損害。
㈢本件被告之過失行為有二：⒈於82年系爭土地編定為綠地 後，未將使用分區記載變更，一直維持住宅區之編定；⒉ 核定系爭土地年度公告現值時，於98年之前均依據「住宅 區」之編定核定，而非「綠地」公共設施之性質編定，使 公告現值數額較高。原告因被告之上開過失行為，於93年 間信賴當時土地使用分區編定及公告現值，依該價值買入 系爭土地，且自93年至97年間系爭土地之核定均維持原有 之信賴。被告於98年始發覺應依公共設施保留地之性質核 定，而將土地公告現值驟降，復因系爭土地遭徵收時以調 降後之公告現值為計算補償金之依據，致原告應得補償金 之總額受有差額之損害。系爭土地經分割後之54-30 地號 土地，依97年度公告現值計算應領徵收補償費為1,288,56 0 元（23,600×39×140%＝1,288,560 ），原告實領徵收 補償費為916,042 元（16,777×39×140%＝916,042 ）， 二者之差額為372,518 元（1,288,560 －916,042 ＝372, 518 ）。另系爭土地經分割後之54-47 地號土地，依97年 度公告現值計算應領徵收補償費為2,444,960 元（23,600 ×74×140%＝2,444,960 ），原告實領徵收補償費為1,73 8,097 元（16,777×74×140%＝1,738,097 ），二者之差 額為706,863 元（2,444,960 －1,738,097 ＝706,863 ） 。以上合計原告所受之損害為1,079,381 元（372,518 ＋ 706,863 ＝1,079,381 ）。爰依國家賠償法第2 條第2 項 規定求為判決被告應給付原告1,079,381 元，及自起訴狀 繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，並 陳明願供擔保請准宣告假執行。
㈣對被告抗辯所為之陳述：
⒈被告以原告於93年間曾代前地主申請退還土地增值稅為 由，主張原告於當時即已知悉土地為綠地，並提出時效
抗辯。惟土地增值稅之退還僅係土地使用分區之編定問 題，但本件引起損害之公告現值當時並無任何更改，故 人民對土地價值之估計之憑據，亦無變動。且自93年至 97年間系爭土地公告現值仍按原標準核定，人民之信賴 基礎依舊。被告以退還土地增值稅一事即認為人民已無 損害，與實情並不相符。原告損害之發生始於98年度被 告將系爭土地公告現值調降，於發放土地徵收補償金時 使原告應領金額大幅減少，而受有損害。原告之請求權 消滅時效應自原告土地價值因被告調降時（即98年1 月 1 日）起算，而非自93年11月1 日變更編定時，而原告 至98年6 月15日國道新建工程局通知後始知悉，隨即於 99年12月30日向被告提出國家賠償之請求，不論自知悉 日起算或自損害發生日起算，均未逾2年或5年時效。 ⒉原告主張之損害為系爭土地97年度公告現值23,600元/ ㎡及徵收時依據之98年度公告現值16,777元/ ㎡間之價 差。原告因信賴被告對於系爭土地之使用分區編定及先 前各年度公告之土地公告現值，依據此二者認定系爭土 地之價值，被告雖於93年11月1 日更正土地使用分區之 證明書內容，但公告現值仍未更正。原告及一般民眾對 於系爭土地價值之認定，均係採納土地公告現值為計算 之基準，再按當地狀況加倍或加成計算。然被告於核定 98年度公告現值時即將系爭土地公告現值驟降，並以該 次公告現值為徵收補償金之計算基準，造成原告所獲得 之補償金金額之減損。被告以錯算之公告現值形成系爭 土地之客觀價值，事後再以更正之土地用途使為核定新 的公告現值之依據，致土地價值減損，然原告因信賴原 公告現值所支付之代價及累積之利益，即因此錯誤之信 賴而受損。故原告之損害確實因被告公務員之過失所引 起。又以公告現值之差額為請求之內容，因系爭土地之 移轉係受政府徵收，物之所有權利益換成金錢補償，自 應以補償金計算之價差較為客觀。
⒊被告抗辯原先之公告現值並無錯誤，否認有過失，則在 相同之考量因素下，何以98年度公告現值會先劇降至7, 000 元，其後又未具理由調回至11,777元，前後調幅近 三成？而被告在其他因素無變動，僅因徵收即調降公告 現值，以減少補償金之發放，其目的顯非正當。故如被 告堅持先前之公告現值核定無誤，則98年度之調整即有 重大瑕疵。此一瑕疵造成原告應領之補償金減少，與原 告之損害即有因果關係。
二、被告則辯稱：
㈠被告前所核發誤植之系爭證明書，業於93年11月1 日依行 政程序法第101 條第1 項規定，予以更正，原告隨即於93 年11月12日向改制前被告稅捐稽徵處，以系爭土地為公共 設施保留地合於免稅規定為由，申請退回已繳納之土地增 值稅，由此可證原告與賣方業經磋商合意將原有誤植使用 分區可能造成之損害填補完竣。又改制前被告稅捐稽徵處 於93年11月22日通知原告准予免徵及核退土地增值稅，亦 足證原告至遲於93年11月1 日即已知悉系爭土地使用分區 為綠地，惟被告迄至99年12月30日始對被告提出國家賠償 之請求，已逾國家賠償法第8 條第1 項所定2 年時效期間 。
㈡系爭土地分割前納屬桃園縣中壢市第13號地價區段○○區 段地價經桃園縣地價及標準地價評議委員會97年第7 次會 議評定為7,600 元/ ㎡，系爭土地公告土地現值復依地價 調查估計規則第23條第2 款規定，以該區段地價作為宗地 單位地價。又中山高速公路五股至楊梅段拓寬工程，係屬 內政部98年6 月核定通過之中壢平鎮都市擴大修訂計畫。 因該案乃98年1 月1 日公告土地現值後始變更都市計畫， 並在當（98）年度徵收，即在下次（99年1 月1 日）土地 現值公告前依法徵收者。被告依土地徵收條例施行細則第 31條第2 項前段規定將系爭土地原屬第13號區段部分改劃 入中壢市第1130號公共設施保留地地價區段○○○區段地 價參照平均地權條例施行細則第63條規定，按毗鄰兩側非 保留地，分別為中壢市第1 號地價區段（98年公告土地現 值9,800 元/ ㎡），與第14號地價區段（98年公告土地現 值23,600元/ ㎡）之區段線比例加權平均計算為16,777元 / ㎡，並提交桃園縣地價及標準地價評議委會98年6 月22 日第2 次評定通過，復按地價調查估計規則第23條重新計 算系爭土地98年公告土地現值為16,777元/ ㎡，並作為徵 收補償地價之依據，此地價之評定及計算皆符合法令規定 且無違誤，亦經內政部訴願委員會及臺北高等行政法院核 判無誤。另逕為分割後殘餘之54-30 地號土地（一併徵收 公告期間自100 年1 月19日起至100 年2 月18日止），10 0 年納屬中壢市第1130號公共設施保留地地價區段○○○ 區段地價參照平均地權條例施行細則第63條規定，按毗鄰 兩側非保留地，分別為中壢市第1 號地價區段（100 年公 告土地現值10,000元/ ㎡）、第5 號地價區段（100 年公 告土地現值35,800元/ ㎡）、第8 號地價區段（100 年公 告土地現值29,900元/ ㎡）及第14號地價區段（100 年公 告土地現值24,600元/ ㎡）之區段線比例加權平均計算為
20,911元/ ㎡，並提交桃園縣地價及標準地價評議委會99 年12月6 日第5 次評定通過，復按地價調查估計規則第23 條，計算54-30 地號土地100 年公告土地現值為20,911元 / ㎡，並作為徵收補償地價之依據，此地價之評定及計算 皆踐行法定程序並合乎標準。被告徵收地價補償費之計算 ，皆依法令規定辦理，未有故意或過失不法侵害原告財產 權之事實。
㈢被徵收土地，應按照徵收當期之公告土地現值補償其地價 。都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施 保留地之平均公告土地現值，補償其地價。原告主張系爭 土地，皆比照毗臨之非公共設施保留地（住宅區）98 年 公告土地現值23,600元/ ㎡為基準辦理補償云云，與土地 徵收條例第30條第1 項、施行細則第30條第1 項、第31條 第1 項及平均地權條例施行細則第63條第1 、2 項等規定 不符。又系爭土地分割後之54-30 地號土地，於內政部10 0 年1 月3 日台內地字第0990262458號函核准「一併徵收 」後，被告以100 年1 月18日府地權字第10000223251 號 函公告徵收，並以分割後之54-30 地號土地100 年公告土 地現值20,911/ ㎡計算其徵收地價補償費（公告期間未提 異議），然原告仍主張應以毗鄰住宅區98年公告土地現值 23,600元/ ㎡為徵收計價基準云云，於法無據。 ㈣公告土地現值在法定上之功能定位係供土地所有權人移轉 現值之參考，並為稅捐機關核課土地增值稅之計徵依據， 是原告主張信賴93年之公告土地現值而為買賣致使其98年 徵收地價補償費受到損害，要無足採，亦無因果關係。實 務上不動產交易係由買賣雙方依循「市場機制」合意為之 ，非公權力可得強制介入，且買賣當時影響價金的因素眾 多，如市場景氣、央行利率、買賣當時雙方意願或揭露資 訊、各人喜好…等，公告土地現值非法定不動產移轉價金 之決定因素；又移轉時買賣雙方共同申報之公告土地現值 係作為買方（原告）下次移轉時核課土地增值稅多寡之前 次移轉現值，故法律上並未如原告所述可生信賴保護而為 買賣之損害，此有內政部94年7 月27日台內地字第094001 0255號函示可證。再者，國家賠償責任係以公務員於執行 職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害人民自由或權 利之行為，且其行為與損害之發生，有相當因果關係為要 件。本案被告所為98年及100 年之公告土地現值調整並未 有故意或過失之不法行為，而致使原告因徵收或一併徵收 所應領取之補償費有所損害。且原告於93年買受後無法預 知日後98年徵收及100 年一併徵收是否會發生，故原告93
年買賣後至97年持有期間之公告土地現值誤納情事（已依 法更正）與98年徵收及100 年一併徵收難謂有相當因果之 關係。公告土地現值作業係每年依法調整及公告一次，而 原告誤納住宅區之地價係屬歷年期（94至97年）地價，被 告於98年復依內政部訂頒之「辦理更正公告地價、公告土 地現值作業注意事項」，辦理歷年期地價更正完竣並通知 被告地價稅務局中壢分局釐清稅籍及通知原告退稅，此過 程從發現錯誤、辦理地價更正至通知所有權人退稅皆係依 法循序辦理，核符法制規定，並無違誤。況系爭土地地價 稅溢繳退稅與98年徵收、100 年一併徵收需「按徵收當期 」公告土地現值計算，係屬不同之法律行為（事件），無 法律上所謂相當之因果關係，故原告所述，實無可採。 ㈤系爭土地自取得至徵收之間未有產權移轉，就實質上漲價 額總數之評定尚未確定，無損害填補之權利保護實益，僅 就原告持有期間地價稅溢繳部分，應受權利保護，而原告 溢繳之地價稅，已依法辦理退稅。又平均地權條例第46條 規定及最高法院86年台上第35號判例意旨，皆說明公告土 地現值僅係政府部門為落實平均地權政策漲價歸公而訂定 之工具，並非為計算土地之實際價值。系爭土地93至97年 持有之實際價值，應由雙方意思合致之市場機制決定或請 估價師估定，在未移轉之前系爭土地之實際價值非能具體 實現，亦非以公告土地現值而為計算，是以原告主張93年 至97年持有系爭土地期間因地價誤納在毗鄰住宅區內，造 成其98年徵收地價補償費減少可提起損害賠償云云，不僅 未符國家賠償訴訟之請求要件，且損害賠償亦需以實際損 害價值為準（原告93至97年溢繳之地價稅，已依法辦理退 稅），原告一再主張93年至97年信賴公告土地現值，而致 使其98年徵收地價補償費減少，實無因果關係，亦無可採 ，更無法令依據。爰聲明：原告之訴及其假執行之聲請均 駁回。
三、兩造不爭執事項：
㈠被告所屬城鄉發展局曾於93年3月間核發系爭證明書。 ㈡原告於93年4月間購得系爭土地。
㈢被告曾於93年11月1日核發更正函予原告。 ㈣原告根據被告核發之更正函，於93年11月12日向被告稅捐 稽徵處提出申請書，請求退回買賣系爭土地時繳納之土地 增值稅。
㈤系爭土地97年度公告現值為23,600元，98年度公告現值為 16,777元。
㈥系爭土地於98年間經徵收，原告實領以16,777元/ ㎡核算
之徵收補償費。
四、兩造爭執事項：
㈠原告是否因被告系爭證明書土地使用分區之誤載而受有損 害？
㈡被告於97年間以前核定之公告現值是否有誤？如有，是否 因而致原告受損害？
㈢原告之損害賠償請求權已否罹於時效而消滅？五、本院之判斷：
㈠原告主張系爭土地早於82年間已納入綠地，其於93年4 月 間，根據當時土地登記謄本所載系爭土地公告現值18,000 元/ ㎡，及被告所屬城鄉發展局於93年3 月31日核發之系 爭證明書記載其使用分區為住宅區土地，乃購入系爭土地 。嗣於同年11月1 日接獲被告府城都字第0930284506號函 （下稱更正函），獲知系爭證明書核發時誤將「綠地」載 為「住宅區」等事實，業經提出更正函（卷第9 頁）為證 ，復為被告所不爭，堪信為真實。
㈡原告依國家賠償法第2 條第2 項請求被告負損害賠償責任 ，無非以被告有：⒈於82年系爭土地編定為綠地後，未將 使用分區記載變更，一直維持住宅區之編定；⒉核定系爭 土地年度公告現值時，於98年之前均依據「住宅區」之編 定核定，而非「綠地」公共設施之性質編定，使公告現值 數額較高等過失行為，因而使原告受有應領補償金短少之 損害云云為據，但查：
⒈系爭土地於82年即已編定為綠地，但被告所屬城鄉發展 局核發系爭證明書時，因誤載為住宅區土地，被告嗣於 93年11月1 日以更正函通知原告更正乙節，為兩造所不 爭，並有更正函（卷第9 頁）在卷足憑，系爭證明書之 誤載，堪認為被告所屬公務員執行職務之過失行為。 ⒉次查，原告自承土地使用分區編定為購買土地之際重要 之參考依據（卷第119-120 頁），並主張其因信賴系爭 證明書所載土地使用分區為「住宅區」進而承購系爭土 地。即令原告於購買系爭土地時尚不知系爭證明書使用 分區之記載有誤，惟被告既已於同年11月間寄發更正函 更正系爭證明書誤載之內容（由「住宅區」更正為「綠 地」），堪認原告至遲於收受上開更正函時，便已得知 系爭證明書有所誤載，並可據以推知其有無支付超出同 地段綠地之價金購買系爭土地而受有損害乙事。易言之 ，系爭證明書之使用分區固有誤載，如原告自始即以低 於住宅區之綠地價格承買系爭土地，上開誤載即難謂致 其受有損害，反之，如其因信賴上開誤載內容，而以較
高之「住宅區」價格承買事實上屬於「綠地」之系爭土 地，則其受有相當於土地價差之損害。亦即，原告因上 開誤載所受之損害，乃原告因信賴系爭證明書上之土地 使用分區，致支付超出綠地應有價格之差價，此項損害 於原告購買系爭土地時即已發生，與被告事後有無徵收 土地或調降公告地價無涉。原告主張其損害係因98年1 月1 日公告調降系爭土地公告現值時發生云云，要非可 採。
⒊經查，原告於93年11月12日依被告於93年11月1 日所核 發之更正函旨，向被告所屬稅捐稽徵處申辦退稅，有申 請書附卷足憑（卷第36頁），益見原告最遲於93年11月 12日，便已確知其是否曾以高於綠地應有之價格承購系 爭土地而受有損害。按國家賠償法第8 條賠償請求權， 自請求權人知有損害時起，因2 年間不行使而消滅；自 損害發生時起，逾5 年者亦同，國家賠償法第8 條第1 項定有明文。本件原告根據被告城鄉發展局核發之系爭 證明書有誤載等事實，對被告主張損害賠償請求權之時 效，即應自其明知或可得而知上開土地價差存在之時點 （93年11月12日）起算。詎原告直至99年12月30日始向 被告請求，並於100 年5 月4 日提起本件訴訟，被告復 為時效抗辯，揆諸上揭規定，原告基於上述原因事實所 主張之損害賠償請求權，已罹於時效而消滅。
⒋原告另以：被告大幅調降系爭土地98年度之公告現值， 因認97年度以前所核定之公告現值，未考量系爭土地之 真正編定用途，以錯誤之用途為基礎而為核定，亦有過 失云云。然按，直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土 地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區 段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現 值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時 ，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地 移轉現值及補償徵收土地地價之依據，平均地權條例第 46條定有明文。足見直轄市或縣（市）政府公告土地現 值之作用，不僅供土地所有權人申報土地移轉現值之參 考，及作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地 地價之依據，此等作用，主要在於規範行政機關內部運 作之基準及提供土地所有權人等相關土地權利人之參考 ，因而於其公告時，尚未對特定土地所有權人或可得確 定之權利人發生法律效果，其性質為行政規則，而非行 政處分或一般處分（最高行政法院100 年度判字第808 號判決參照）。本件原告既未指出97年度以前核定公告
現值程序究有何不法，且縱確有如原告所指之不法情事 ，土地公告現值係供作土地所有權人申報土地移轉現值 之參考，及作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收 土地地價之依據，而僅具有行政規則之性質，尚未對特 定土地所有權人或可得確定之權利人發生法律效果，即 難認原告對於該公告地價有值得保護之信賴利益存在， 自不得基於其信賴利益受有損害為由，請求被告賠償。 ㈢按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵 害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，公務員怠 於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠 償法第2 條第1 項定有明文。承上各節，本件系爭證明書 雖有誤載，惟原告基於此項誤載所致之損害，已罹於時效 而消滅。至被告97年以前核定之系爭土地公告現值程序既 難認有何不法，亦難認原告因而受有損害。從而，原告依 上開規定請求被告給付1,079,381 元及自起訴狀繕本送達 被告翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，即無理由 ，應予駁回。原告之訴既無理由，其假執行之聲請即失所 附麗，應併駁回之。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋 庸再予審酌，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，應依民事訴訟法第78條 判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 13 日
民事第一庭 法 官 邱璿如
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 101 年 1 月 13 日
書記官 利冠蔚