臺中高等行政法院裁定
100年度訴字第348號
原 告 張武夫
訴訟代理人 呂秋𧽚 律師
張鈞綸 律師
被 告 行政院農業委員會林務局南投林區管理處
代 表 人 劉福成
訴訟代理人 王聰瑞
上列當事人間因有關林業事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁
定如下︰
主 文
本件移送於臺灣南投地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴 訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原 告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第12條之2 第2項定有明文。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外 ，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條亦有明文。 準此，當事人起訴所爭執之事項，必須為公法上爭議，始得 依法提起行政訴訟。另行政訴訟法第8條第1項規定：「人民 與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請 求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴 訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」上開規定雖為一般 給付訴訟之訴訟類型，但該法律規定提起給付訴訟，須係人 民與行政機關間因公法上之原因或公法契約發生之財產上或 非財產上之給付，始得為之；若係因私法關係所生之給付， 則非屬行政法院權限之範圍甚明。又「憲法第16條規定人民 有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平 之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟 程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有 訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟 之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係 採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生 之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行 政法院審判之。」司法院釋字第466號亦著有解釋。基此， 關於民事事件，非屬公法上之爭議事件，核屬普通法院管轄 ，行政法院對之即無審判權限。
二、本件原告主張略以：
㈠本件原告前於81年間自訴外人賴金燦受讓其向被告承租之南 投縣水里鄉巒大事業區第七林班之部分土地，並於81年3月
18日與被告簽立國有森林用地出租造林契約書，嗣兩造於83 年5月21日續約，租期自83年2月1日起至92年1月31日止。原 告於82年4月間向被告申請於上開第七林班地內，搭建工寮 ，並書立切結書。被告於租期屆滿後仍續收租金，兩造之租 賃契約成為不定期限，嗣被告以原告違約興建超過核准面積 之工寮，乃終止系爭契約，並向法院訴請原告拆屋還地，經 臺灣南投地方法院94年度訴字第57號、臺灣高等法院臺中分 院95年度重上字第109號判決原告勝訴，被告不服，提起上 訴，經最高法院96年度台上字第1131號判決廢棄原判決，發 回更審，嗣經臺灣高等法院臺中分院96年度重上更㈠字第31 號判決被告勝訴，並經最高法院97年度台上字第526號裁定 駁回上訴確定在案。被告乃依系爭契約第12條約定及臺灣省 國有林事業區出租造林地管理辦法（89年12月21日廢止，改 為國有林事業區出租造林地管理要點）第3條規定，將原告 於該土地上栽種之杉木、泡桐、油桐、孟宗竹、麻竹、馬拉 巴栗、雞榴等樹木，市價共計新台幣（下同）10,620,000元 等收歸國有。惟查，上揭管理要點第3條規定，違反司法院 釋字第313號解釋所揭示之法律保留原則，應屬無效，兩造 間應回歸系爭契約之約定，系爭契約既無約定被告得將原告 於系爭土地上栽種之樹木收歸國有，則被告自應返還不當得 利10,620,000元。
㈡系爭契約為行政契約，故鈞院有管轄權：
1.按「辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之 機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂 契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：⑴作 為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政 機關本應作成行政處分，而以契約代替。⑵約定之內容係行 政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者。⑶約 定內容涉及人民公法上權益或義務者。⑷約定事項中列有顯 然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。 若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時， 則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負 之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目 的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為 者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約 屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖 有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或 雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生 之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（參司法 院釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見書）。
2.經查，本件兩造83年間所訂立之契約，出租人為臺灣省政府 農林廳林務局，即訂約人一方為行政機關。而觀之系爭契約 第7條約定，出租人若因造林或其他作業上需要而需經由出 租地區或使用該區域設施時，承租人不得拒絕，及第10條約 定，若承租人未於租約屆滿前3個月內聲請續租者，視為放 棄，由被告收回林地，承租人不得異議等。綜上，系爭契約 內容明顯偏袒被告，使行政機關取得較為優勢之地位，依前 揭大法官解釋應屬行政契約。
3.按「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關得就相對人 契約之履行，依書面約定之方式，為必要之指導或協助。」 行政程序法第144條定有明文。就系爭契約內容觀之，通篇 可謂就契約如何履行為必要之指導，雖該法施行日在系爭契 約訂定之後，惟依該條文意旨及精神，系爭契約應屬行政契 約。
4.被告以行政程序法、行政訴訟法施行前之舊有之最高行政法 院59年判字第165號判例，認為系爭契約屬私權關係，實未 考慮舊法時期係因法制不足而有該判例（因當時僅得提起撤 銷訴訟，並無給付訴訟及確認訴訟之規定，為使人民有所救 濟途徑，故多作民事契約之解釋），惟於法制完備後，應回 歸契約本質來認定為宜。
5.被告雖得終止契約，惟並非指被告不須返還其不當得利，依 行政程序法第146、147條規定，被告亦應補償原告之損失， 否則不得終止契約，故被告就原告之損失，實有賠償之責云 云。
三、經查：
㈠按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設 定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不 在此限。」惟何謂行政契約，其與私法契約之區別為何，該 法並無明文，目前學界之多數見解認為，應以「契約標的」 判斷契約之公法或私法性質，而契約之標的，則應由契約內 容決定之，例如契約之內容具有下列情形之一者，應屬公法 契約：⑴作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法 法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。⑵約定 之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義 務者。⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者。⑷約定事 項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢 之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約 之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行 政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之 提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之
職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作 為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之 前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為 究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題， 由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變 更（參司法院釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見書）。 ㈡次按「官署依據法令管理國有財產，雖係基於公法為國家處 理公務，但其與人民間就該項國有財產所發生之租賃等關係 ，則仍屬私法上之契約關係，人民與官署因租用國有地等所 生爭執，自屬私權之爭執，非行政爭訟所能解決。」、「公 有林地之租賃，純屬私權關係，人民因行政官署出租林地， 而發生私法關係之爭執者，自屬民事範圍，依法應由普通司 法機關受理解決，不得依行政爭訟程序以求救濟。」最高行 政法院51年判字第282號判例、59年判字第165號判例可資參 照。
㈢本件原告前於81年間自訴外人賴金燦受讓其向被告承租之南 投縣水里鄉巒大事業區第七林班部分之土地，並於81年3月 18日與被告簽立國有森林用地出租造林契約書，嗣兩造於83 年5月21日續約，租期自83年2月1日起至92年1月31日止。原 告於82年4月間向被告申請於上開第七林班地內，搭建30坪 工寮，並書立切結書載明「在承租地內奉准搭建面積0.01公 頃（約30坪）之工寮，同意不設籍，限作管理承租地之工寮 用，不以任何理由要求改以建地。」因被告於租期屆滿後仍 續收租金，兩造之租賃契約成為不定期限租賃，嗣被告以原 告搭建之工寮經測量實際面積約56.32坪，違反契約及切結 書約定，乃終止系爭契約，向法院訴請原告拆屋及返還上開 無權占有之國有林班地，並請求給付拆屋還地履行完畢前之 不當得利，經臺灣南投地方法院94年度訴字第57號、臺灣高 等法院臺中分院95年度重上字第109號判決原告勝訴，被告 不服，提起上訴，經最高法院96年度台上字第1131號判決廢 棄原判決，發回更審，嗣經臺灣高等法院臺中分院96年度重 上更㈠字第31號判決被告勝訴，訴訟費用由原告負擔，並經 最高法院97年度台上字第526號裁定駁回上訴確定在案。本 件系爭契約，係由原告向被告承租造林，依前揭判例意旨， 公有林地之租賃，純屬私權關係。況且，原告因違約興建超 過被告核准面積之工寮，被告乃終止系爭契約，並向法院訴 請原告拆屋還地，亦經民事法院判決被告勝訴確定，系爭契 約應屬私法契約，應無爭議。又詳觀系爭契約約定之內容， 自與執行公法法規或偏袒行政機關之優勢地位無關，且不涉 及人民之公法上之權利義務，亦無行政機關依法應作成行政
處分或高權的事實行為的情事存在；而系爭契約第12條雖規 定「本契約書未定事項承租人完全同意依照臺灣省國有林事 業區出租造林地管理辦法．．．」，而依臺灣省國有林事業 區出租造林地管理辦法第3條第2項規定（89年12月21日廢止 ，89年7月25日另發布國有林事業區出租造林地管理要點第3 條第9款亦有相同規定）「林務局因政府政策需要停止出租 造林地時，得終止租約，租地造林人不得異議，所造林木得 依約分收或予以補償。」惟本件被告並非以政策需要停止出 租造林地為原因而終止系爭租約，故亦與偏袒行政機關之優 勢地位無關；何況系爭契約之約定事項，亦無原告應為如何 履行公行政之義務及有何涉及公權力之委託行使等等之相關 約定，故系爭契約無關於公法上目的，自屬私法契約應可足 認。因而原告主張系爭契約為行政契約，亦無足採。故本件 原告於被告終止契約後，訴請被告返還其所種植樹木之不當 得利，無非係就續租公有林地事項發生爭執，核其性質，乃 係行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執。 故原告就系爭私法契約，向本院提起公法上之給付訴訟，顯 非合法。揆諸首開說明，此事件不屬行政法院之權限，原告 向無審判權之本院起訴，於法不合，且屬不能補正，本院自 應依行政訴訟法第107條第1項第1款及同法第12條之2第2項 規定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又本件被告 機關所在地係在南投縣草屯鎮○○路456號，依民事訴訟法 第2條第1項之規定，自應屬臺灣南投地方法院管轄，爰依職 權移送於該管法院。
四、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第12條之2第2項，裁定 如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 9 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 101 年 1 月 10 日 書記官 李 孟 純