最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第35號
上 訴 人 統一開發股份有限公司
代 表 人 林蒼生
訴訟代理人 金玉瑩律師
張少騰律師
王歧正律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌
訴訟代理人 林光彥律師
上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國100年4月
7日臺北高等行政法院99年度訴字第2514號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人與被上訴人於民國93年8月11日簽訂「市政府轉運 站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約 ），辦理臺北市政府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其相 關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移 轉。上訴人依約報請被上訴人核定市府轉運站設施租金費率 （下稱轉運站費率）為「每月台新臺幣（下同）587,600元 ，每月每售票窗口6,863元」，被上訴人依97年9月17日頒訂 之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱轉運站費率 審核要點）」，以99年6月21日府交運字第09930272300號函 （下稱系爭函文），核定轉運站費率為「每席月台每月租金 為192,010元，租用售票設施每窗口每月租金為1,589元（以 上租金皆含營業稅5％）」。上訴人提起訴願，遭不受理之 決定，提起行政訴訟，原判決亦予駁回，復聲明上訴，訴請 判決：㈠先位聲明：原判決廢棄，撤銷訴願決定及原處分。 ㈡備位聲明：原判決廢棄，被上訴人應核定轉運站費率每月 每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元。 」。
二、上訴人於原審起訴主張：壹、先位聲明部分：㈠依行政程序 法第92條第1項規定、司法院釋字第533號解釋中吳庚大法官 所提出協同意見書之見解、本院93年度裁字第1306號、92年 度裁字第1549號裁定及95年7月份庭長法官聯席會議㈡決議 等要旨，系爭轉運站費率之核定乃被上訴人單方決定，未與 上訴人達成合意，故系爭函文性質上應為行政處分。而被上 訴人未獲法律或自治條例之授權，即依自行訂定、發布之轉
運站費率審核要點，作成轉運站費率費之核定處分，顯違法 律保留原則。㈡被上訴人將與上訴人利害關係相反之客運公 會納為審查會議成員參與審核轉運站費率，並依據該審查會 議結論作成轉運站費率之核定處分，顯然違反公平原則。㈢ 上訴人提送被上訴人核定之轉運站費率係以「固定月台租金 模式」作為成本分析基準，上訴人依系爭契約有重增置市府 轉運站相關設施之義務，基於收支平衡原則，上訴人送核之 成本分析列有重增置成本之項目，被上訴人卻拒將重增置成 本納入費率計算基礎，亦不符公平原則。貳、備位聲明部分 ：㈠縱認轉運站費率之核定非屬行政處分，系爭契約之性質 係屬行政契約，故因系爭契約引起之相關爭議應屬公法上之 爭議，上訴人自得提起本件訴訟。㈡縱認轉運站費率之核定 性質上係基於系爭契約而為之意思表示，惟亦應受一般法律 原則之拘束，故依系爭契約精神及相關合理審核基準，被上 訴人自應按上訴人所提費率方案核定轉運站費率標準等語。 求為「㈠先位聲明：撤銷訴願決定及原處分。㈡備位聲明： 被上訴人應核定轉運站費率每月每月台均價587,600元、售 票窗口每月每窗口均價6,863元。」之判決。三、被上訴人則以：壹、先位聲明部分：㈠系爭函文係被上訴人 基於系爭契約當事人之地位，依系爭契約第8條第1項及招商 說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之約定所作成 ，故屬履行契約上之契約行為而非行政處分。上訴人所舉本 院93年度裁字第1306號、92年度裁字第1549號裁定及95年7 月份庭長聯席會議㈡決議要旨，皆與本案情形不同，不得援 用。㈡本件係屬履約爭議，而行政契約可作為限制或剝奪人 民自由或權利之依據，與法律保留原則無涉，觀之司法院釋 字第348條解釋及本院71年度判字第212號判決意旨自明。縱 認系爭函文為行政處分，其處分之權源基礎亦本諸系爭契約 第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁 、二之約定，被上訴人並非依促進民間參與公共建設法（下 稱促參法）第49條規定，以主管機關地位核定轉運站費率， 本件亦無違反法律保留原則。㈢被上訴人依轉運站費率審核 要點第5點規定，將客運公會代表列為審查會議成員，並未 違法。而上訴人所提民間參與公共建設甄審委員會組織及評 審辦法第9條規定，在本件並無適用。㈣依上訴人甄審評定 時所提出之成本分析及月台租金計算公式，均無「重增置成 本」，故不得於事後主張將該項「重增置成本」列為費率計 算基礎，從而被上訴人未將重增置費用列入相關費率之計算 基礎，並無違法。至上訴人所稱未來財務狀況恐無法負擔云 云，乃其投標時即應評估之風險。又轉運站費率之核定，僅
會影響轉運站之營運收入，對其成本並無影響。貳、備位聲 明部分：㈠系爭契約為開發契約，依司法院釋字第533號解 釋吳庚大法官協同意見書及本院79年度裁字第197號裁定意 旨，性質上應屬私法契約而非行政契約；且系爭契約並非實 施公法法規之手段、行政機關亦無負有作成行政處分或其他 公權力措施之義務，上訴人亦擁有私法上之權利義務，兩造 地位並非不平等，上訴人起訴不合法。又系爭契約第18條第 3項約定雙方若有爭議，應以臺灣臺北地方法院為第一審管 轄法院，可知系爭契約係私法契約，上訴人竟認屬公法契約 而提起本件訴訟，於法不合。㈡退萬步言，縱認系爭契約性 質屬行政契約，因上訴人未表明其請求權基礎，且轉運站費 率係雙方約定由被上訴人核定後據予實施，上訴人據以為備 位聲明之請求，核非有據。另上訴人於投標時並未提出重增 置成本，被上訴人未將該項列為費率基礎，乃依契約本旨所 為之給付，並無違法之處，上訴人之請求亦無理由等語，資 為抗辯。
四、原審判決以：㈠先位聲明部分：⑴系爭函文係被上訴人基於 系爭契約當事人之地位，依系爭契約第8條第1項及招商說明 書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二之約定所做成，並 非依促參法第49條為之，而係履行契約上之權利，屬契約行 為，並非行政處分。又依司法院釋字第348號解釋意旨，契 約約定得作為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律 保留原則之拘束，此項依契約而權利受有限制之情形，乃因 契約上之義務而為義務人承諾所致，並非權力人單方公權力 之行為。上訴人主張系爭函文違反法律保留原則，顯無理由 。⑵本件係屬促進民間參與公共建設之事件，無論依照促參 法之規定或系爭契約之內容，兩造均係立於相互合作，共同 開發經營市府轉運站之夥伴關係，而與傳統行政行為（如稅 捐行政、警察行政等）係上對下之高權行為有所不同，實難 稱有所謂事實上不對等關係。又兩造既合意簽訂系爭契約， 一方面各自享有權利，他方面則各自負有義務，任何一方不 得僅就部分條文負有較大之義務，即主張其係處於不公之狀 態。另，上訴人所引實務見解，皆與本案情形不同，不得比 附援引，執為系爭函文為行政處分之依據。綜上，系爭函文 並非行政處分，訴願機關為不受理之決定，並無不合，上訴 人先位訴請撤銷該決定及系爭函文為不合法，應予駁回。㈡ 備位聲明部分：系爭契約主體之一造即被上訴人為行政機關 ，而依系爭契約約定，上訴人負有興建市府轉運站硬體設備 並供客運業者進駐營運之義務，其固享有開發經營期間50年 之利益，惟其於營運期間屆滿時，則負有將轉運站無償移轉
予被上訴人之義務，為公法上之法律關係，屬行政契約。又 上訴人備位請求固係以系爭契約第8條第1項及招商說明書附 件十「轉運站經營管理規範」叁、二之規定為依據，然依上 開規定，兩造固約定轉運站費率標準如何訂定，由上訴人提 出營運成本檢討及費率建議方案，然需報請被上訴人核定後 始實施，並非由上訴人決定其標準及金額，是由上開約定， 並無從作為上訴人備位聲明逕行請求被上訴人核定一定金額 之依據；且上訴人復未舉證證明其另有何系爭契約或法律上 之依據，其備位聲明之主張並無理由。㈢綜上，系爭函文非 屬行政處分，上訴人先位聲明訴請撤銷，不備起訴要件，原 應以裁定駁回，為求裁判卷證齊一及訴訟經濟起見，併以程 序較為慎重之判決程序駁回。至備位聲明部分，上訴人訴請 被上訴人應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價58 7,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元部分，則因無請 求權而無理由，亦應駁回。再，本件事證已臻明確，兩造其 餘主張及證據核與判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一 論述等詞，資為論據，因駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：
㈠按訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，所謂 行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行 政行為。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事 件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分 ，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不 服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響 人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有 後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分 ，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。…」業經 司法院釋字第423號解釋在案。是以，行政機關所為意思表 示是否為行政處分，應依具體內容是否該當上開要件為斷， 非以其外觀形式為判斷基準。
㈡次按，法院應依認定之事實適用法律，並不受當事人主張之 拘束。查，促參法第3條第1項第1款、第4條第1項、第5條第 2項及第49條分別規定：「本法所稱公共建設，指下列供公 眾使用或促進公共利益之建設：交通建設…。」「本法所 稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定 之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。 」「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務 之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政 府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事
項，得授權所屬機關（構）執行之。」「（第1項）民間機 構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資 申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式： 規劃、興建、營運及財務等成本支出。營運及附屬事業收 入。營運年限。權利金之支付。物價指數水準。（第 2項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式 ，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事 業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（ 第3項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於 公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管 機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告 之。」，而促參法第49條之立法理由為：「本條明定公用 事業營運費率之訂定及調整。民間機構參與之公共建設屬 公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾 權益息息相關，爰於第1項規定得參照規劃、興建、營運及 財務等成本支出等因素，於其財務計畫內擬訂，俾資公允。 第2項明定公共建設屬公用事業者，其有關營運費率與調 整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定後，納 入投資契約。第3項明定公共建設屬公用事業者，其於開 始營運後費率之調整時機及方式如有修正必要，應經各該公 用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約。」 。
㈢本件被上訴人為開發經營市府轉運站及其相關附屬設施、附 屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間 投資而辦理招商，並與上訴人於93年8月11日簽訂系爭契約 ，該公共建設屬公用事業，且被上訴人屬該公共建設項事業 之主管機關，系爭契約屬依促參法之相關規定而訂立；另依 系爭契約第8條第1項及招商說明書附件十「轉運站經營管理 規範」叁、二之規定，轉運站費率之訂定及調整，係經營管 理單位（即上訴人）提出營運成本檢討及費率建議方案，報 請臺北市政府（即被上訴人）核定後實施，租金費率每3年 得檢討1次。再，被上訴人為審核推動民間投資興建之客運 轉運站費率，於97年9月17日發布轉運站費率審核要點，並 據而以系爭函文核定系爭轉運站費率等情，有系爭契約、轉 運站費率審核要點、轉運站經營管理規範叁、二之規定及系 爭函文在卷足稽（見原審卷第39頁至第56頁、第60頁至61頁 、第20頁、第162頁），兩造亦無爭議（所爭議者為被上訴 人之核定，係履約行為抑或公權力之高權行為）。準此，被 上訴人雖係系爭契約之當事人之一，然就系爭轉運站費率之 核定，其係單方發布轉運站費率審核要點後，再核定轉運站
之費率，該作業要點及轉運站費率之核定，上訴人均未參與 ，亦非依上訴人陳報之費率為核定，自非本諸契約當事人對 等地位之合意而為，況依促參法第49條規定，無論於系爭契 約簽訂前或簽訂後，有關營運費率之標準及調整時機，均須 由公用事業主管機關依法核定，該規定非屬任意規定，縱使 系爭契約並無「主管機關」等文字之記載，亦無礙被上訴人 所為核定係基於主管機關之地位而為之情事，故應屬公權力 介入而為行政處分之性質。被上訴人主張系爭契約第8條並 無主管機關之記載，故系爭轉運站費率之核定係依契約而為 乙節，核非可採。訴願決定認系爭函文並非行政處分，容屬 誤會，原判決未予糾正，並認上訴人不得訴請撤銷，亦有未 洽，上訴人據以指摘，尚非無據。
㈣綜上所述，系爭函文屬行政處分，而原判決關於促參法第49 條規定於本件之適用情形未予以詳究，即認其非行政處分， 及遽爾認上訴人無申請核定之請求權，而駁回上訴人在原審 之訴（先位聲明及備位聲明），容有未洽。上訴論旨指摘， 求為廢棄，應認本件上訴有理由，爰將原判決廢棄，發回原 審法院另為適法裁判，以招折服。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 林 樹 埔
法官 姜 素 娥
法官 吳 慧 娟
法官 李 玉 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日 書記官 賀 瑞 鸞
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