高雄高等行政法院判決
105年度訴字第490號
民國106年3月14日辯論終結
原 告 黃豊喬
被 告 臺南市政府警察局
代 表 人 黃宗仁 局長
訴訟代理人 鄭政倉
周恆正
白亦瑋
上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中
華民國105年8月30日公地保字第1050009351號復審決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告係被告訓練科警務正，經被告辦理民國104年年終考 績，並於105年4月22日以南市警人字第1050211654號考績通 知書（下稱原處分），核布原告104年年終考績考列丙等。 原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提 起復審，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張︰
㈠原告自83年7月1日服公職以來，21年來奉公守法、兢兢業業 ，與同事、民眾相處融洽，迄104年12月31日從未遭受申誡 或記過處分，且104年度在所屬服務單位（訓練科）表現優 良，計獲得記功1次及嘉獎16次之獎勵，歷年承辦公文處理 均獲評績優受到行政獎勵肯定（如104年下半年承辦公文處 理獲評績優，嘉獎1次），104年在服務單位16名員警中僅有 原告獲此獎勵肯定。尤其承辦局長陳子敬（105年6月退休） 鄭重指示辦理的「2015年臺南市國際龍舟錦標賽」大型龍舟 賽公務機關組，獲臺南市政府評列第1名，在競爭激烈的14 個隊伍中獲勝，非常不容易，公務上善盡職守，並有優良表 現可資佐證（如承辦2015年臺南市國際龍舟錦標賽大型龍舟 賽公務機關組獲評第1名，記功1次）。服務單位104年全年 對外競賽獲得名次的項目計僅有2項：手槍射擊成果驗收獲 警政署評列全國甲組第2名、2015年臺南市國際龍舟錦標賽 大型龍舟賽公務機關組獲臺南市政府評列第1名，而龍舟賽 部分為原告主辦，負全部成敗責任，為求取佳績，其間承受 的壓力，不言而喻，不知何故受此評等？
㈡復審決定書所載事實不實：
1.復審決定書所謂原告104年年終考核表重大優劣事蹟記載： 「……黃員因多次借款未如期償還，……於104年10月提報 違紀傾向人員。」惟依內政部警政署函頒「端正警察風紀實 施計畫」五、工作項目與執行要領之第六項、公平辦理評鑑 及第七項落實員警輔導，對違紀傾向人員係列入風紀狀況評 估對象或列為教育輔導，遴選適當人員或指定直屬主管親自 輔導，每期6個月，目的在勸善規過、激勵自新，列教育輔 導者每月需向當事人及其家屬進行訪談，訪談記錄表，並由 受訪談人簽名後歸檔存證。惟原告迄今未有人告知列違紀傾 向人員，所屬服務單位（訓練科）直屬主管股長鄭政倉（10 5年3月調任第三分局）、科長陳清新104年間亦未對原告進 行輔導、訪談，及由原告簽名備查，直屬主管惡意提報，卻 隱瞞事實及未依法執行，顯然目的在背後醜化、陷害原告， 已嚴重損害原告公職生涯清譽。依行政訴訟法第136條準用 民事訴訟法第277條規定，應請被告依法提出相關輔導、訪 談資料，以釐清真相，若被告無法提出相關事證，即足認係 原告直屬主管惡整，致被告辦理考績業務未能遵守一般公認 價值判斷之標準，使原告蒙受考績丙等之羞辱及損害。 2.次依內政部警政署（下稱警政署）函頒「端正警察風紀作業 規定」，遭強制扣薪員警，並未規定一律列違紀傾向人員（ 註：被告所屬員警遭強制扣薪者達140餘人，並未均提列違 紀傾向人員），違紀傾向人員按情節輕重列為「風紀狀況評 估對象」或「教育輔導」，依據作業規定－壹、風紀狀況評 估：四、記載：「各級主管對冊列風紀狀況評估對象實施家 庭訪問，……訪問後即填寫訪問紀錄表，逐級陳核並集中各 警察機關保管備查。」五、對有違紀傾向之人員與單位策定 防制措施如下：㈠對於所屬人員，經評估認有違紀傾向時， ……確實展開調查及實施規勸，並紀錄於風紀狀況評估與防 制工作紀錄表。肆、教育輔導：二六、記載：「輔導人實施 懇談每月至少一次，應填寫懇談紀錄表，並請受輔導人親自 簽名……。」被告上開陳述與警政署函頒作業規定有違，顯 然與事實不符。
3.原告與友人莊○源、鄰居陳○聲等5人及王○○間之借款均 屬單純私人借貸，直屬主管鄭股長、單位主管陳科長在104 年間，乃至105年1月19日召開考績委員會會議間，未曾詢問 原告有關私人借款情事，原告並無隱瞞、欺騙主管情事，且 原告向友人借款，並未如直屬主管意見欄所述謊稱事由，均 依民法規定開立借據，借據所載借款人姓名、地址、電話等 資料均係真實，並無欺瞞，因要還原告錢之友人因故未能即
時歸還借款，致原告遭受拖累，如友人姜澤芳欠原告新臺幣 （下同）37萬元多年不歸還，且鄰居陳○聲等5人之借款49 萬元已委託妹妹黃曉琪於105年2月6日全部清償，並詢問所 需利息，鄰居很客氣均不收，王○○部分已歸還49,000元， 莊○源業申請法院強制扣薪每月扣薪3分之1，已歸還247,00 0元，並無惡意拖延不還情事，原告不解為何鄭股長、陳科 長在考核表不實記載原告矢口否認有借款情事，誣陷原告說 謊？且如上所述，在104年間，105年1月19日召開考績委員 會會議間，原告直屬主管鄭股長、陳科長未曾詢問原告私人 借款情事，原告並無隱瞞、欺騙長官，所屬主管鄭股長、陳 科長自104年10月迄今亦無對原告有「勸善規過」輔導、訪 談作為，原告不知主管為何要作不實之記載誣陷原告？被告 所舉年終考核表、考績表記載與事實不符，係直屬主管惡意 誣指，應請被告依法舉證以實其說。
㈢考績之考評工作，因富高度屬人性，對於機關長官之判斷固 應予以尊重，惟如辦理考績業務未遵守一般公認價值判斷之 標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情 事，仍得予以審究並予撤銷。經查：
1.原告與直屬主管股長鄭政倉官階同為二線三星（薦任第8職 等），原告為非主管，鄭股長與警務員毛健華，原任職於警 察局保安科，共事已逾5年餘，交情深厚，並於104年1月初 ，一起請調至訓練科，毛員並負責協辦龍舟隊比賽，為利毛 員瞭解業務，原告104年初即拿103年龍舟比賽卷宗交予毛員 參考，並詳細解說協辦事項，惟於104年5月1日，鄭股長突 然在辦公室向原告大聲喝斥說：「（龍舟）工作攏阿華（毛 員）做就好了嗎？」原告見狀，委婉告之均循往例分配工作 ，並詢問發生何事？鄭股長仍不滿說：「連報名都叫阿華（ 毛員）辦嗎？」幸好當時同科警務正王天作在場，幫忙解釋 ，去（103）年他協辦龍舟工作時，也是他報名，鄭股長仍 不滿說：他是新到任業務不懂，要原告與毛警務員找時間至 代理科長、股長謝永村那裏把龍舟賽工作分配事情說清楚， 並不聽信原告及警務正王天作解釋（註：原訓練科科長何劍 訓104年4月間調升警政署，科長暫由謝股長代理，現任科長 陳清新於104年5月底始派任），104年5月4日謝股長即指示 要原告、毛警務員、鄭股長一起說明龍舟工作分配事宜，原 告即拿103年卷宗予謝股長看，當眾告知協辦人員應辦事項 前已詳細向毛警務員說明，均循往例辦理並無變更，如有意 見可提出，毛警務員、鄭股長無話可說，原告以為這件事就 此告終，可是事後直屬主管鄭股長對原告態度即轉趨冷漠， 原告不以為意，仍以禮相待（可傳喚證人警務正王天作、股
長謝永村出庭作證）。
2.參加龍舟比賽決賽當日，往例均由訓練科科長請選手用餐慰 勞選手，可是被告並無編列此項經費，103年賽後由科長何 劍訓自掏腰包請選手用餐，科長陳清新到任後多次公開表示 這餐由他付錢，但是鄭股長均諂媚回應：「這他會處理，不 要讓科長出錢。」104年6月20日決賽後，安排24位龍舟隊選 手至安平區慶平路阿肥餐廳用餐，席間陳科長仍表示他請客 就好，但鄭股長巴結說他已處理好，事實上係餐會結束後再 由警務員毛健華刷卡付帳，事後鄭股長詢問毛警務員扣除可 報支之便當費（每人80元）差額還需12,000元，並指示由原 告、毛員及他3人分攤，原告爰私下再拿4,000元給毛警務員 ，顧全鄭股長顏面，但原告協助出錢的事，科長陳清新在打 104年考績時並不知情。此外，依據慣例新進人員（股長級 例外），如非表現特別傑出，考績均評為乙等，而毛員僅協 辦龍舟賽，104年並無特別傑出表現，卻考績評為甲等，且1 04年中遇教官業務需協辦時，服務單位內成員均幫忙，毛員 與原告及警務正王天作一樣出力，卻能配到更多協辦嘉獎（ 獎勵簽需經鄭股長審核）；又科長陳清新係於104年5月底始 到任，於95、96年間曾擔任第三分局分局長，當時股長鄭政 倉擔任該分局督察組長，負責盡職，頗得陳科長賞識及器重 ，陳科長對其相當信任，是否因此鄭股長徇私建議評予警務 員毛健華考績甲等，及惡意評予原告丙等，令人難以不質疑 （可請被告調閱毛員獎懲紀錄及104年龍舟賽核銷資料查證 ），亦致被告辦理考績業務有與事件無關之考慮牽涉在內及 有違反平等原則情事。
3.參照行政程序法第6條，原告因友人拖累、理財不當遭法院 強制扣薪，但原告每月薪俸約8萬元，年收入約120萬元，除 遭扣薪部分外，如有結餘或友人還錢時，即盡量歸還債務人 （含利息），如上所述，並未惡意拖欠不還，而被告所屬員 警因理財不當，遭聲請扣薪者為數不少達140餘人，並未聽 聞有人因此考績列丙等，原告亦無銓敘部為使各機關辦理考 績能回歸「綜覈名實、信賞必罰之原則」所列26項考績列丙 等要件之一，卻遭評列考績丙等，被告所為顯與平等原則及 依法行政原則有違。
㈣依據保訓會104年10月28日公保字第1041060456號函釋：考 績丙等事件之救濟程序改依復審程序處理，並可提起行政訴 訟救濟。因之，考績評列丙等之法律性質變為「改變公務人 員身分關係之行政處分」，已非「機關內部管理措施」。有 關行政機關作成人事行政處分前應否給予當事人陳述意見機 會一節，雖公務人員考績法尚未配合修法，然得依行政程序
法第102條規定辦理。此外，被告104年7月27日南市警人字 第1040407911號書函（下稱被告104年7月27日書函）轉保訓 會104年7月22日府人考字第1040714218號書函函示：「為保 障公務人員之程序權益，請各機關於作成人事行政處分…… 前，儘可能給予當事人陳述意見之機會。」而被告104年局 本部內勤科、室、中心，受考人考績評列丙等者僅2名，並 無因考績列丙等人數眾多而難以給予陳述意見機會，亦無行 政程序法第103條規定例外之情形，鑑於考績丙等係直接影 響當事人服公職之權利（參照最高行政法院104年8月25日8 月份第2次庭長法官聯席會議紀錄），被告卻未依上開函示 及行政程序法第102條規定予原告陳述意見機會，爰經該考 績委員會審議通過之考績事件，顯有法定程序瑕疵。再者， 考績評核工作具高度屬人性，直屬長官對受考人考績評定之 等次，主要取決於長官之主觀價值判斷，並非全然基於客觀 事實。況且本案原告直屬長官對原告所為評擬考績丙等之行 政處分，參照被告陳述係基於「提列違紀傾向人員」、「諸 多負面評語（擅長說謊、欺騙長官）」等等，其性質均係原 告直屬長官個人主觀意見，並非客觀事實。因此，本案並無 適用行政程序法第103條第5款規定，於作成考績決定時可例 外不予原告陳述意見之機會。又保訓會104年7月22日書函函 示「為保障公務人員之程序權益，請各機關於作成人事行政 處分前，儘可能給予當事人陳述意見之機會」，惟被告僅稱 ：「本局自得視情況審酌，是否給予原告述意見機會。」卻 未說明因審酌何種情況，致未依保訓會函示儘可能給予原告 陳述意見機會，亦與保訓會函示意旨有違，爰經該考績委員 會審議通過之考績事件，顯有法定程序瑕疵。
㈤依據公務人員考績法（下稱考績法）第15條授權訂定之考績 委員會組織規程第8條第1項規定：「考績委員會開會時，委 員、與會人員及其他有關工作人員，對涉及本身之事項，應 自行迴避；對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者 ，從其規定。」另行政程序法第32條規定：「公務員在行政 程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避：……三、現 為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人。四、於該事件， 曾為證人、鑑定人者。」原告直屬主管科長陳清新係被告10 4年度考績委員會指定委員，由於考績評列丙等係「對公務 人員所為改變其公務人員身分關係之考績結果，直接影響其 服公職之權利……。」參照最高行政法院104年8月25日8月 份第2次庭長法官聯席會議紀錄，原告104年考核表、考績表 之文字記載及分數係陳科長所填記，性質上係陳科長基於法 定職權所為專業判斷結果，涉及個人法定職權之行使及專業
判斷2個層面，該2層面就廣義而言，均難謂非屬涉及陳科長 本身之事項。此外，考核表評語、考績表評核亦屬行政程序 之一環，在辦理考績業務過程中，係由科長依個人專業判斷 作成，提供考績委員會審核，故陳科長在考核表評語、考績 表評核之性質，在考績事件類屬證人證詞，依考績委員會組 織規程第4條第3項規定：「考績委員會初核或核議案件有疑 義時，得調閱有關資料，必要時並得通知……單位主管到會 備詢，詢畢退席。」可見單位主管具有備詢義務，即具證人 性質，卻未依法迴避對原告考績之審查，顯與上開法令有違 ，經該考績委員會審議通過之考績事件，有法定程序之瑕疵 （註：考績事件依法屬保密事項，原告無從事先得知，依行 政程序法第33條規定申請陳科長迴避）。綜上，考績之考評 工作，因富高度屬人性，對於機關長官之判斷固應予以尊重 ，惟如辦理考績業務未遵守一般公認價值判斷之標準，有與 事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事，仍得予 以審究並予撤銷。
㈥被告稱警政署頒布之「端正警察風紀作業規定」已廢止，改 依「端正警察風紀實施規定」辦理，惟被告並未舉證。次依 前揭作業規定係屬行政程序法第159條所規範之行政規則， 依據同法第162條規定，得由原發布機關依第160條廢止，是 以，前揭作業規定如未經警政署明文廢止或停止適用，依法 並未失其效力。被告又指稱依據端正警察風紀實施規定第42 點規定：「對於違紀傾向人員，應加強考核及勸誡，必要時 應展開調查有無違法、違紀行為。」第4點規定：「各級主 官（管）及政風、督導人員應以身作則，落實風紀宣導、諮 詢、考核、評估、輔導、防制及查處機制：……㈣評估有違 法違紀傾向之人員，策訂導正防處措施，實施輔導。」亦即 對於違紀傾向人員該實施規定明訂應加強勸誡，實施輔導， 而原告直屬主管於104年10月將原告提列違紀傾向人員，卻 未依規定施以輔導、規勸，被告辦理考績未能遵守一般公認 價值判斷標準等情。並聲明求為判決復審決定及原處分均撤 銷。
三、被告則以︰
㈠考績評核過程符合法定程序：
1.被告辦理原告104年年終考績之程序，係由其單位主管以其 平時成績考核紀錄為依據，按公務人員考績表所列差假及獎 懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，遞送 被告考績委員會初核、局長覆核，經臺南市政府核定後，送 銓敘部銓敘審定，被告辦理原告104年考績作業程序，符合 警察人員人事條例第32條及考績法第14條第1項前段規定，
並無法定程序之瑕疵。
2.次依原告104年各期公務人員平時成績考核紀錄表，各考核 項目之考核紀錄等級，多數為A級，少數為B級；其104年年 終考核表重大優劣事蹟欄記載：「……黃員因多次借款未如 期償還，目前仍有向人借款情形，於104年10月提報違紀傾 向人員。」綜合考評結論及具體建議事項之直屬主管意見欄 記載：「一、整體表現：黃員自103年4月起間謊稱渠胞姐與 人發生車禍需和解金為由，向莊○○先生借款新臺幣280萬 元，卻藉故拖延迄今僅還17萬元，另於104年6月間以同樣事 由向其鄰居陳○○先生等5人借款新臺幣49萬元仍藉故未歸 還……。復於104年8月21日向本局後勤科同事王○○借款新 臺幣10萬元，約定同年12月21日仍未歸還，黃員仍有向同事 或警友開口借款情形，詢問黃員也矢口否認有借款情事，並 稱是同事要陷害他，黃員觀念不正確。……。」單位主管意 見欄記載：「一、黃員觀念偏差，與人相處毫無誠信，且善 （擅）於說謊，隱瞞事實，對已證據確鑿之事，卻仍矢口否 認。向人借貸，均已（以）不實理由來取得他人借予，事後 仍無法兌現。……。」等評語。其公務人員考績表記載，嘉 獎16次、記功1次，並無事、病假、遲到、早退、曠職或懲 處等紀錄；直屬或上級長官欄記載：「經常向外借貸不還， 影響警譽，欺騙長官，屢勸不聽。」考列甲等人員適用條款 欄，並未載有得評擬甲等之適用條款。原告之單位主管，即 被告訓練科科長，依公務人員考績表所列工作、操行、學識 、才能等項細目之考核內容，併計其平時考核獎勵次數所增 加之分數後，綜合評擬為69分，遞送被告105年1月19日104 年度第8次考績委員會會議初核、局長覆核，均維持69分。 此有上開考核紀錄表、年終考核表、考績表、被告105年1月 19日考績委員會會議紀錄等影本附卷可稽。
3.又查，原告固具有考績法施行細則第4條第1項第1款第3目及 第2款第1目、第6目所定，得考列甲等特殊條件1目及一般條 件2目之具體事蹟，惟符合該條項規定，僅係「得」評列甲 等，而非「應」評列甲等。又警察人員人事條例第28條第2 項規定：「警察人員平時考核之功過，依公務人員考績法第 12條規定抵銷後，尚有……記1大功以上人員，考績不得列 丙等以下……。」所稱抵銷後尚有記1大功，參照銓敘部85 年11月13日85台審三字第0000000號書函意旨，係指1次記大 功，不包括嘉獎、記功、申誡、記過之相抵累積。被告於10 4年考績年度內，獎懲抵銷後並無記1大功以上，考績不得列 丙等以下之情形。機關長官綜合考量其平時成績考核紀錄及 具體優劣事蹟，據以評定其104年年終考績為丙等69分，於
法並無不合。
4.按銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函所附「受 考人考績宜考列丙等條件一覽表」，受考人有違法失職、涉 及弊案或該一覽表所列舉之各項條件，情節重大或確有具體 事證者，考績等次宜考列丙等以下，乃屬協助各機關（構） 作成人事決定之通案性指引，機關長官綜合考量其平時成績 考核紀錄及具體優劣事蹟，據以評定為丙等，核無違反一般 公認之價值判斷標準。又原告104年各項表現，是否符合不 得考列丙等之條件，應由被告依法綜合考量，尚非僅憑受考 人個人主張即可成立。綜上，原告104年年終考績考列丙等6 9分，於法並無違誤。
㈡列違紀傾向人員未明定應告知當事人，而考績法亦未明定應 給予原告陳述及申辯意見之機會：
1.按原告所提警政署頒布之「端正警察風紀作業規定」已廢止 ，現行警察機關對於員警列管、考核及輔導等作為，均依據 警政署100年10月14日警署督字第1000176053號函頒「端正 警察風紀實施規定」辦理。該實施規定第27點至第29點，對 於發生違法違紀或有違法違紀之虞員警，依情節分列以下3 種人員，並由風紀評估委員會審議辦理：⑴違紀傾向人員（ 第27點）。⑵關懷輔導對象（第28點）。⑶教育輔導對象（ 第29點）。第27點第1項規定，員警有賒欠不還、積欠債務 、被強制扣薪，有違紀之虞者，提列為違紀傾向人員，此係 以有違紀之虞為必要條件，並非所有強制扣薪人員均應提列 違紀傾向人員。第42點規定，對於違紀傾向人員，應加強考 核及勸誡，必要時應展開調查有無違法、違紀行為。第43、 44點規定，對於提列關懷輔導對象及教育輔導對象實施關懷 懇談、記錄、簽名及家庭聯繫訪問等相關規定，至違紀傾向 人員則無此規定。按上揭規定，對於違紀傾向人員，訂有應 加強考核及勸誡，必要時應展開調查，但未明訂需告知當事 人，且亦無應實施關懷懇談、告知事由及製作輔導紀錄表等 規定。
2.次依考績法第14條第3項及考績委員會組織規程第3條、第4 條第3項規定，考績會於必要時，固得通知受考人到會備詢 ，惟是否必要，考績會具有裁量權限。茲以本件非屬考績法 第14條第3項規定應予當事人陳述意見機會之情形，被告考 績會於考績初核程序，自得視情況審酌，是否給予原告陳述 意見之機會。又機關對公務人員所為之人事行政行為，於作 成丙等考績處分前，依行政程序法第102條前段之規定，原 則上固應給予該處分相對人陳述意見之機會；惟同法第103 條第5款亦規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不
給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客 觀上明白足以確認者。」之例外情形。因此，本件原告於10 4年考績年度內，平時考核獎懲記功1次、嘉獎16次，無事、 病假、遲到、早退或曠職紀錄，考核表直屬或上級長官評語 欄亦載有負面之評語，另年終考核表諸多負面評語，且於10 4年10月提報為違紀傾向人員，而原處分所根據之上開事實 ，客觀上明白足以確認，則被告於作成原處分前，雖未給予 原告陳述意見之機會，惟依據前揭行政程序法第103條第5款 之規定，尚難指為違法。
3.至保訓會104年7月20日函，係請各機關於作成人事行政處分 、管理措施（特別是懲處案件）或有關工作條件之處置前， 依相關法規之規定，「儘可能」給予當事人陳述意見之機會 ，亦未強制應給予當事人陳述意見之機會，被告自得視情況 審酌，是否給予原告陳述意見之機會。且被告105年6月13日 以南市警人字第1050276544號函報保訓會檢附之復審答辯書 ，已就考列其考績丙等69分之理由予以詳述，並副知原告， 已無礙其攻擊防禦權利之行使，亦難謂有程序瑕疵。綜上， 本件非屬考績法第14條第3項規定應予當事人陳述意見機會 之情形，被告綜合考量相關情事未予原告陳述意見機會，尚 無不當或違誤。
㈢按考績委員會組織規程第8條第1項規定：「考績委員會開會 時，委員、與會人員及其他有關工作人員，對涉及本身之事 項，應自行迴避；對非涉及本身之事項，依其他法律規定應 迴避者，從其規定。」被告為辦理系爭考績申訴案，分別於 105年1月19日及同年2月2日召開104年度考績委員會第8次及 第9次會議討論。原告之單位主管被告訓練科科長，同為被 告104年度考績委員，該次會議討論之議案既非涉及陳清新 科長本人之考績案，自無迴避之必要；且原告亦未具體指出 陳清新科長有何依行政程序法第33條第1項第2款所定應迴避 之事由，以實其說，自難認渠有應行迴避而未迴避之情事。 再原告所述依據慣例新進人員如非特殊表現，考績均考列乙 等，尚不足採。且其所述新進同事毛員考績考列甲等，係機 關長官綜合考量其平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，依考 績法第5條第1項及同法施行細則第3條第1項前段規定據以評 定，非原告所訴依據慣例而考評等語，資為抗辯。並聲明求 為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有 原處分（本院卷第31頁）及復審決定書（本院卷第25-30頁 ）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：被告核定原告10 4年年終考績為丙等，是否適法？茲將本院之判斷分述如下
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㈠按「憲法第18條所保障人民服公職之權利，包括公務人員任 職後依法律晉敘陞遷之權，為司法院釋字第611號解釋所揭 示。而公務員年終考績考列丙等之法律效果，除最近1年不 得辦理陞任外（公務人員陞遷法第12條第1項第5款參照）， 未來3年亦不得參加委任升薦任或薦任升簡任之升官等訓練 （公務人員任用法第17條參照），於晉敘陞遷等服公職之權 利影響重大。基於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，應無 不許對之提起司法救濟之理。」為最高行政法院104年8月份 第2次庭長法官聯席會議決議所明示，此即說明公務員經評 定考績列丙等之人事行政處分，因其對公務員個人權益造成 相當重大之影響，已非僅屬機關內部單純之管理措施，故容 許受丙等考績處分之公務員循序提起復審、行政訴訟，以謀 求救濟。
㈡次按警察人員人事條例第32條規定：「警察人員之考績，除 依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」而該條 例第5章考核與考績規定，除於第34條第2款規定：「辦理考 績程序如左：……二、直轄市政府警察局警監人員之考績， 由直轄市政府核定後，送內政部轉銓敘部銓敘審定；其餘人 員之考績，由直轄市政府核定後，送銓敘部銓敘審定。」外 ，對於警察人員之考績應如何評定，並無明文特別規定，自 應適用考績法之規定。次按考績法第2條規定：「公務人員 之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核 。」第3條第1款規定：「公務人員考績區分如左：一、年終 考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任 職期間之成績。」第5條第1項規定：「年終考績應以平時考 核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」 第6條第1項規定：「年終考績以1百分為滿分，分甲、乙、 丙、丁四等，各等分數如左：……丙等：60分以上，不滿70 分。……」第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考 績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核 ，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送 銓敘部銓敘審定。……。」
㈢經查，被告辦理原告104年年終考績，因原告104年年終考核 表重大優劣事蹟欄記載：「……黃員因多次借款未如期償還 ，目前仍有向人借款情形，於104年10月提報違紀傾向人員 。」綜合考評結論及具體建議事項之直屬主管意見欄記載： 「一、整體表現：黃員自103年4月間起謊稱渠胞姐與人發生 車禍需和解金為由，向莊○源先生借款新臺幣280萬元，原 訂同年8月歸還，卻藉故拖延迄今僅還17萬元，另於104年6
月間以同樣事由向其鄰居陳○聲先生等5人借款新臺幣49萬 元仍藉故未歸還……。復於104年8月21日向本局後勤科同事 王○春借款新臺幣10萬元，約定同年12月21日仍未歸還，黃 員仍有向同事或警友開口借款情形，詢問黃員也矢口否認有 借款情事，並稱是同事要陷害他，黃員觀念不正確。……。 」單位主管意見欄記載：「一、黃員觀念偏差，與人相處毫 無誠信，且善於說謊，隱瞞事實，對已證據確鑿之事，卻仍 矢口否認。向人借貸，均已（以）不實理由來取得他人借予 事後仍無法兌現。……。」等評語（復審卷第184頁、本院 卷第27頁）。而原告公務人員考績表中直屬或上級長官欄記 載：「經常向外借貸不還，影響警譽，欺騙長官，屢勸不聽 。」經原告單位主管即被告訓練科科長陳清新，依公務人員 考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容， 併計其平時考核獎勵次數所增加之分數後，綜合評擬為69分 ，遞送被告105年1月19日104年度第8次考績委員會會議初核 、局長覆核，均維持69分（復審卷第116-117頁、第182-185 頁、本院卷第27頁）等情，為兩造所不爭執，堪予認定。 ㈣原告雖主張其服公職以來均奉公守法，未曾遭受申誡或記過 處分，104年在所屬單位表現優良，被告未告知原告被提報 違紀傾向人員，直屬長官亦未對原告進行輔導、訪談，違反 相關規定，顯係惡整原告，致本件考績未能遵守一般公認價 值判斷之標準。被告所屬員警遭強制扣薪者達140多人，均 未提列違紀傾向人員，原告與友人、鄰居及同事均屬私人借 款，且有返還部分借款，未符合銓敘部所列26項考績列丙等 要件之一。原告直屬單位長官於104年間及至105年1月19日 召開考績委員會間，未曾詢問原告借款事，原告是因友人借 貸未及時返還，非惡意不還，亦未欺瞞長官，本件係原告直 屬長官循私、偏袒同事，而填載不實，考績處分有與事件無 關之考慮牽涉在內，顯違反平等原則及依法行政原則。又被 告於作成考績處分前，未給予原告陳述意見之機會，而原告 直屬長官對原告之考評，僅係其個人主管意見，非客觀事實 ，並不適用行政程序法第103條第5款規定。再陳清新為原告 直屬長官，並擔任考績委員，對於原告考績事項，依考績委 員會組織規程第8條第1項及行政程序法第32條規定，應予迴 避而未迴避，自已違法云云，而據以爭執原處分之適法性； 惟查：
1.按各機關辦理考績，主管長官應就部屬之工作、操行、學識 及才能等項表現進行考評，類此考評工作，因具有高度屬人 性，承認行政機關就此等事項之決定，享有判斷餘地，行政 法院原則上應予尊重，對其判斷採取較低之審查密度，僅於
行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，包括：⑴行 政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資 訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶ 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位 規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標 準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即 違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之 正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判 斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵 守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第38 2號、第462號、第553號解釋理由書參照），例外得予撤銷 或變更。
2.次按行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘 束；行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；此觀行政訴 訟法第125條第1項及第133條前段規定即明。由於我國行政 訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院應依 職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且有促使案件 成熟，使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處 分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之 權利保護。因此，撤銷訴訟雖以原處分作成時之事實狀態為 裁判基準，惟所謂事實狀態，係指原處分作成時已經發生之 事實，而證據僅為證明事實之方法，並非事實本身，故事實 審法院為審查原處分認定事實有無違誤，自得斟酌一切證據 方法，不受原處分作成時所呈現之證據之限制。 3.本件參諸原告對其先後向訴外人莊○源等人借款，並未如期 歸還，迄於105年2月間全部歸還者僅有鄰居陳○聲等人之事 實並不爭執（本院卷第59、276頁），而依被告所述：「104 年9月我們科長陸續接到反應原告在外面有借貸的情形，科 長就指示深入了解，包括莊○源先生於103年3月原告以胞姊 車禍為由，原告向其借280萬元，莊○源有提起聲請支付命 令，原告都矢口否認，包括原告住家鄰居陳○聲等人，原告 也陸續向其借錢。」、「關於原告的同事之間包括局本部、 分局，原告也以胞姊與人車禍為由需要與人和解，都有借幾 萬元以上的借款，這些都有借據，所以，原告指稱我們沒有 問他，其自始至終都否認其有借貸行為。」、「我們科長於 104年9月或10月間到局本部3樓會議室，由於顧及當事人的 立場，我們科長與我（即直屬主管鄭政倉股長）到3樓會議 室詢問原告，原告自始還是否認。」、「（借款考績是否會 被評定為丙等？）我們局內本件應屬首例，可能會被行政懲 處、申誡、記過，但影響到考績，作為考績評核參據，本件
係首件，應該係情節的問題。」、「我們認為案情重大，我 們舉例羈押當然……本件的重要性與嚴重性代表被告當時的 判斷有一定的基礎。」、「（為何當時判斷認為情節重大？ ）原告直屬長官在考績表上記載事項」、「原告謊稱其胞姊 車禍，事實上，我們有訪問原告胞姊，其從來沒有車禍過， 原告對外向人表示胞姊車禍，向人立據借款都沒有歸還，我 們警察的校訓係『誠』，我們認為原告的觀念偏差了。」、 「包括一些民眾（因）原告未如期歸還，規避還錢，向我們 警察局陳情、投訴，我們內部啟動調查機制」等語（本院卷 第275-276頁、第297-298頁），並提出臺灣臺南地方法院檢 察署以105年6月16日南檢文儉105他2010字第36591號函通知 被告有關原告因涉嫌詐欺，經該署執行羈押在案（於105年6 月15日羈押，嗣於105年8月14日因羈押期滿釋放〈本院卷第 311、315頁〉）為憑。稽之原告自承該案檢察官訊問案情時 ，包含其向莊○源、陳○聲、王○春等人借款之事實（本院 卷第299頁）；而斟酌原告104年平時成績考核紀錄表（考核 期間：104年1月1日至4月30日、104年5月1日至8月31日〈復 審卷第182-183頁、本院卷第299-300頁〉），原告直屬主管 對原告工作、品操、生活交往、一般風評、家庭狀況、整體 表現及職務建議，均有良好評價，考核紀錄亦多是A，少數B