高雄高等行政法院判決
105年度訴字第273號
原 告 傅恩松
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安縣長
上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告以民國96年4月20日屏府建都字第0960077783號函檢 送「擬定東港都市計畫（原部分『文小一』學校用地、部分 『公道二』公園道路用地變更為住宅區）」細部計畫配合變 更主要計畫案」書、圖等報部審議，經內政部都市計畫委員 會（下稱部都委會）96年5月22日第659次會議審議決議：「 本案係以自辦市地重劃方式辦理開發，……請屏東縣政府於 完成屏東縣都委會審定細部計畫後，依平均地權條例相關規 定，先行擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核 通過後，再檢具變更主要計畫書、圖報由內政部逕予核定後 實施；……將案名修正為『變更東港都市計畫（原部分「文 小一」學校用地、部分「公道二」公園道路用地為住宅區） （修訂附帶條件）案』（下稱系爭變更東港都市計畫）」。 嗣被告再以96年12月5日屏府建都住字第0960232657號函檢 送系爭變更東港都市計畫之書、圖等資料送部審核，經內政 部以97年1月8日台內中營字第0960808384號函略以：「本案 業經本部都市計畫委員會96年5月22日第659次會議審決，並 經貴府修正計畫書、圖完竣」核定後，被告乃據以97年1月2 9日屏府建都住字第09700234542號公告（下稱97年1月29日 公告）實施系爭變更東港都市計畫之主要計畫，及以97年2 月14日屏府建都住字第09700316942號公告（下稱97年2月14 日公告）實施細部計畫。訴外人洪茂桂等人為系爭變更東港 都市計畫區內之土地所有權人，於96年6月15日向被告申請 成立「屏東縣東港鎮新仁段自辦市地重劃籌備會」（下稱新 仁籌備會），經被告以96年7月18日屏府地劃字第096014553 7號函同意辦理後，依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重 劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第20條規定，以96年7月23日 新仁自籌字第000000000號函檢附相關圖冊申請核定擬辦重 劃範圍，經被告以96年8月13日屏府地劃字第0960149648號
函（下稱96年8月13日函）復：「……同意辦理，重劃區名 稱訂為『屏東縣東港鎮新仁自辦市地重劃區』（下稱新仁重 劃區）」。其後，新仁籌備會以97年3月3日新仁自籌字第97 03003001號函檢附依據被告前開公告修正之重劃計畫書、表 、圖冊等申請核准實施市地重劃，經被告以97年3月12日屏 府地劃字第0970043067號函（下稱97年3月12日函）復：「 本案經核市地重劃計畫書等相關書件，與平均地權條例第58 條、第60條規定及獎勵重劃辦法第26條規定尚無不符，同意 辦理，……。」後，於99年10月22日重劃完成，原告之父傅 双奇獲分配重劃後東港鎮新仁段（下稱新仁段）947-1地號 土地，新仁段946地號土地則為抵費地。其後，訴外人劉秀 美買賣取得新仁段946地號抵費地（103年11月25日完成產權 移轉登記），其於104年8月7日向屏東縣東港地政事務所（ 下稱東港地政事務所）申請複丈（鑑界），經該所依地籍測 量實施規則第211條規定通知鄰地所有權人（含原告之父傅 双奇，已於101年2月21日死亡，原告等繼承人雖已辦畢遺產 稅申報，惟新仁段947-1地號土地尚未辦理繼承登記）於104 年8月25日辦理鑑界，原告於接獲前開土地複丈定期通知書 後，於104年8月23日提出聲請暨異議書，請求被告提示相關 土地界址點及土地面積之圖面與相關證明文件予原告後再行 複丈，經被告以104年9月18日屏府地劃字第10428134100號 函（下稱104年9月18日函）復原告：「……三、查旨揭土地 （即新仁段946地號土地）係為本縣東港鎮新仁段自辦市地 重劃區內受分配之抵費地，於土地分配結果確定並辦竣地籍 測量後，由本縣東港地政事務所於99年9月1日完成登記（管 理者：屏東縣政府），現已由第三人買賣取得；今該土地所 有權人為瞭解實地界址位置，於104年8月7日向土地登記機 關東港地政事務所申請土地複丈，東港地政事務所依法即應 受理及審辦。四、至台端向本府聲請提供關係人傅双奇所有 947-1地號土地之地籍資料及其他相關資料等一節，依土地 登記規則第14條規定係由登記機關保存，是請台端依前開規 則第24條之1規定逕向東港地政事務所申請核發。」原告因 認上開被告96年8月13日函、97年1月29日公告、97年2月14 日公告、97年3月12日函及104年9月18日函無效，遂於105年 6月13日提起本件確認行政處分無效訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)系爭都市計畫經部都委會96年5月22日第659次會議決議：「 本案係以自辦市地重劃方式辦理開發報部核定，參據被告列 席人員意見及本部93年11月16日第597次會議有關『都市計 劃規定以市地重劃方式開發案件處分原則』，被告應於完成
屏東縣都市計畫委員會審定細部計畫後，依平均地權條例相 關規定，先行擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關 審核通過。」已明確否決以自辦市地重劃開發方式報審，被 告仍以96年8月13日函同意重劃籌備會成立，並核定重劃區 名稱為新仁重劃區及重劃實施範圍，明顯違背上開決議，故 被告96年8月13日函為無效之行政處分甚為明確。且在時間 點上，被告尚未依上開決議公告系爭都市計畫之主要計畫及 細部計畫，系爭地區之土地使用分區仍為原「文小一」學校 用地及「公道二」公園道路用地，尚非市地重劃區，是區內 土地所有權人當然仍不具市地重劃區內土地所有權人身分， 被告逕以96年8月13日函同意新仁籌備會成立及核定重劃範 圍，違背獎勵重劃辦法係以市地重劃區內全部土地有權人為 成員之先決條件而當然無效，新仁重劃區及新仁籌備會亦因 之消滅而不存在。
(二)依內政部66年1月15日台內營字第717011號函釋，都市計畫 之擬定，不得委託私人或公司辦理。本件被告95年9月27日 屏府建都字0000000000號函說明二已承認細部計畫案係委託 尚揚工程顧問有限公司（下稱尚揚公司）規劃設計。準此， 被告97年1月29日公告及97年2月14日公告因違背上開函釋而 無效。則被告以97年3月12日函核准新仁籌備會申請實施市 地重劃，當然亦為無效。且市地重劃實施辦法第2條明定市 地重劃由政府為之，自無民間團體自辦市地重劃之餘地，被 告以97年3月12日函核准實施市地重劃，不僅違反市地重劃 實施辦法第2條規定，亦顯然違背上開部都委會第659次會議 決議，其處分之法律效力自始不存在。況依被告97年2月14 日公告附圖即新仁重劃區範圍地上物拆遷位置（遺漏部分） 示意圖所示，原部分「文小一」學校用地仍保留有學校用地 及廣停（停車廣場），而原部分「公道二」公園道路用地仍 保留有兒童公園等公設用地，由是觀之，被告97年2月14日 公告違反97年1月29日公告主要計畫原部分「文小一」學校 用地、部分「公道二」公園道路用地變更為住宅區之目的， 故97年2月14日公告之法律效力自始不存在。(三)東港地政事務所通知原告將於104年8月25日對新仁段946地 號土地鑑界，要求原告到場，原告乃聲請並聲明異議，請求 提供新仁段947-1地號土地相關之地籍資料為複丈依據，惟 東港地政事務所以104年9月1日屏港地二字第10430602900號 函復稱新仁段946地號土地因市地重劃（依市地重劃實施辦 法第35條規定）已公告確定，嗣被告又以104年9月18日函復 新仁段946地號土地係為新仁重劃區內受分配之抵費地。究 係公辦市地重劃或自辦市地重劃，東港地政事務及被告上開
2函矛盾。被告以104年9月18日函復新仁段946地號土地係為 新仁重劃區內受分配之抵費地，違背內政部都委會第659次 會議議決意旨而無效。
(四)債務人怠於行使其權利時，債權人因保全債權，得以自己之 名義行使其權利，民法第242條定有明文。原告之父傅双奇 已死亡，原告得代位被繼承人行使其權利。上述事實經過與 法令依據明確，新仁重劃區在未依部都委會第659次會議決 議意旨再行公告都市計畫實施前，原告之父傅双奇於法令範 圍內得自由使用其所有土地漁塭並排除他人干涉，被告顯不 具其自稱從不存在的受分配抵費地管理者身分，被告自應將 傅双奇於重劃前之所有土地漁塭設備回復原狀並返還於傅双 奇，並給付依鄰近土地每月每平方公尺合理租金2倍慣例作 為賠償等情。並聲明判決：(1)確認被告96年8月13日函無效 ；(2)確認被告97年1月29日及97年2月14日公告無效；(3)確 認被告97年3月12日函無效；(4)確認被告104年9月18日函無 效；(5)被告應將原告之父傅双奇坐落屏東縣東港鎮原新街 所有漁塭設備回復原狀返還並給付租金2倍賠償之不當得利 。
三、被告則以︰
(一)有關被告96年8月13日函及97年3月12日函部分： 1、原告曾以傅双奇、傅桂花等2人之訴願代理人身分於99年2月 9日提起訴願，案經內政部99年7月28日台內訴字第09901201 73號訴願決定略以：「本件訴願人因自辦市地重劃事件，不 服原處分機關以96年7月18日屏府地劃字第0960145537號函 同意東港鎮新仁段自辦市地重劃籌備會之成立、96年8月13 日屏府地劃字第0960149648號函同意屏東縣東港鎮新仁段自 辦市地重劃區實施範圍及重劃區名稱、00○0○00○○○○ ○○○0000000000號函核定該區重劃計畫書，以及97年6月 11日屏府地劃字第0970114964號函同意備查屏東縣東港鎮新 仁段自辦市地重劃會第1次、第2次會員大會及第1次、第2次 理事會會議紀錄提起訴願部分，卷查訴願人雖非上開函之受 處分人，惟其基於該重劃範圍內之土地及地上物所有權人之 地位，得認其對上開處分具有利害關係。又該等函處分均未 告知救濟期間，自處分書送達或公告之日起1年內得提起訴 願。惟該等最後處分日為97年6月11日，訴願人卻遲至99年2 月12日提起訴願，顯已逾該等處分訴願法定期間，揆諸首揭 規定，此部分訴願為不合法，應不予受理」決定訴願不予受 理。
2、傅双奇、傅桂花不服內政部上開訴願決定，提起行政訴訟， 經本院審理後以99年度訴字第483號裁定略以：「原告既於
97年3、4月間即已知悉被告(1) 96年7月18日屏府地劃字第0 960145537號函、(2) 96年8月13日屏府地劃字第0960149648 號函、(3) 97年3月12日屏府地劃字第0970043067號函，98 年1月9日應已知悉(4) 97年6月11日屏府地劃字第097011496 4號函，又由於前揭4函均未為權利救濟之教示，依訴願法第 14條、行政程序法第98條第3項規定，其提起訴願救濟之期 限延長自知悉時起算1年。據此，關於前揭(1) (2) (3)函部 分，原告應於98年4月前提起訴願；關於前揭(4)函部分，原 告亦應於99年1月9日前提起訴願，始為合法。原告竟遲至99 年2月12日始對上開4函一併提起訴願，顯已逾訴願之不變期 間，從而，訴願機關以原告提起訴願逾期為由，決定訴願不 受理，並無不合。本件既未經合法訴願前置程序，原告復提 起本件撤銷訴訟，揆諸前揭規定及說明，即屬不備起訴要件 ，自為法所不許，應予駁回。另原告之訴，既經本院以程序 不合予以駁回，原告實體上之主張，自無再予審究之必要」 等由，裁定原告之訴駁回。
3、原告不服本院上開裁定，提起抗告，經最高行政法院審理後 以100年度裁字第1253號裁定抗告駁回確定。(二)被告97年1月29日及97年2月14日公告發布實施變更主要計畫 及細部計畫，非屬行政處分：
1、依司法院釋字第156解釋及最高行政法院96年度判字第1318 號判決，都市計畫之定期通盤檢討為法規性質，人民即不得 對之循提起行政爭訟之方式為救濟。」
2、被告97年1月29日及97年2月14日公告，乃系爭都市計畫區內 部分土地所有權人為符合92年7月28日公告發布實施「變更 東港都市計畫（第二次通盤檢討）案」之附帶條件規定，依 內政部73年12月1日台內營字第267526號函釋變更主要計畫 之細部計畫擬定期限，並依都市計畫法第24條規定自行擬訂 細部計畫後，由主管機關依法定程序完成審核及發布實施。 又系爭都市計畫並不影響「變更東港都市計畫（第二次通盤 檢討）案」之原規劃，其僅係依主要計畫之附帶條件所為之 變更計畫及擬定細部計畫，屬單方面行政行為，非屬個別具 體事件之處理，亦非直接限制一定區域內人民之權利、利益 或增加其負擔，是依前述司法院解釋及最高行政法院判決意 旨，被告97年1月29日及97年2月14日公告自非行政處分，人 民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟。
(三)原告提起本件確認行政處分無效之訴訟前，未依行政訴訟法 第6條第2項規定先向被告請求確認無效未被允許，於法即有 不合等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。四、上揭如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並
有部都委會96年5月22日第659次會議紀錄（第19-22頁）、 被告96年12月5日屏府建都住字第0960232657號函（第52頁 ）、內政部97年1月8日台內中營字第0960808384號函（第51 頁）、被告97年1月29日公告（第55頁）、97年2月14日公告 （第56頁）、洪茂桂等19人96年6月15日申請書（第40頁） 、被告96年7月18日屏府地劃字第0960145537號函（第39頁 ）、新仁籌備會96年7月23日新仁自籌字第000000000號函（ 第44頁）、被告96年8月13日函（第43頁）、新仁籌備會97 年3月3日新仁自籌字第9703003001號函（第60頁）、被告97 年3月12日函（第59頁）、被告99年11月19日屏府地劃字第 0990285494號函（第63頁）、新仁段946地號土地登記謄本 （第70頁）、劉秀美104年8月7日土地複丈申請書（第301頁 ）、東港地政事務所土地複丈定期通知書（第303-304頁） 、原告104年8月23日聲請暨異議書（第77頁）、被告104年9 月18日函（第79-80頁）附原處分卷，以及新仁段946地號、 947-1地號土地建物查詢資料（第117、121頁）、地籍圖查 詢資料（第123頁）附本院卷可稽，應堪認定。五、兩造之爭點為：被告96年8月13日函、97年1月29日公告、97 年2月14日公告、97年3月12日函是否無效（對於原告請求確 認被告104年9月18日函無效部分，本院另以裁定駁回之）？ 本院論斷如下：
(一)按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成 立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者 ，不得提起之……。（第2項）確認行政處分無效之訴訟， 須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於 30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於 原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付 訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此 限。」為行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項所明定 。稽之行政訴訟法第6條第2項之目的，在於先由原處分機關 自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程 序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等 流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並 非無效為已足。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟，業 經原處分機關答辯其所作成之行政處分並非無效，等同已向 原處分機關請求確認無效而未被允許，應認起訴要件之欠缺 業已補正，以符訴訟經濟原則。準此，本件原告起訴請求確 認被告96年8月13日函、97年1月29日公告、97年2月14日公 告、97年3月12日函無效，雖未經踐行請求被告確認其無效 未被允許之程序，然被告已答辯陳述其非無效行政處分，顯
未允准原告之請求，則依前述說明，應認此部分起訴要件業 已補正，則原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上 應屬合法。
(二)次按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為， 如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即 具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人 之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政 訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」「 都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市 計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中 具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之 權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應 許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16 條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋 應予補充。」業經司法院釋字第156號及第742號解釋在案。 查本件系爭變更東港都市計畫係為避免違反被告92年7月28 日屏府建都字第09201235462號公告之「變更東港都市計畫 （第二次通盤檢討）案」之附帶條件規定（應於2年內擬定 細部計畫），而依法定程序配合變更主要計畫，以利辦理細 部計畫作業，有「擬定東港都市計畫（原部分『文小一』學 校用地、部分『公道二』公園道路用地變更為住宅區）」細 部計畫配合變更主要計畫書」及「擬定東港都市計畫（原部 分『文小一』學校用地、部分『公道二』公園道路用地變更 為住宅區）」細部計畫書」附原處分卷（第23-28頁、第33- 36頁）可稽，是系爭變更東港都市計畫並非被告依都市計畫 法第26條所為之定期通盤檢討，而係都市計畫之個別變更， 核屬上開解釋所稱主管機關直接限制一定區域內人民權利之 公法上單方行政行為，具有行政處分之性質，與其合併擬定 細部計畫，當然亦具有行政處分之性質，乃被告辯稱其97年 1月29日及97年2月14日公告之系爭變更東港都市計畫及細部 計畫，並非行政處分，自不足採。
(三)本件原告指摘被告96年8月13日函、97年1月29日公告、97年 2月14日公告、97年3月12日函無效之理由，無非係以：被告 96年8月13日函違背部都委會96年5月22日第659次會議決議 不得以自辦市地重劃開發方式報審，且違背獎勵重劃辦法係 以市地重劃區內全部土地有權人為成員之先決條件而當然無 效；又依內政部66年1月15日台內營字第717011號函釋，都 市計畫之擬定，不得委託私人或公司辦理，本件細部計畫係 委由尚揚公司規劃設計，被告97年1月29日公告及97年2月14 日公告因違背上開函釋而無效，被告嗣以97年3月12日函核
准本件市地重劃當然亦為無效；且被告核准本件市地重劃， 不僅違背上開部都委會第659次會議決議不得以自辦市地重 劃開發方式報審，亦違反市地重劃實施辦法第2條「市地重 劃由政府為之」之規定而當然無效等語為由。惟查：１、被告以96年4月20日屏府建都字第0960077783號函檢送「擬 定東港都市計畫（原部分『文小一』學校用地、部分『公道 二』公園道路用地變更為住宅區）」細部計畫配合變更主要 計畫案」書、圖等報部審議，經部都委會96年5月22日第659 次會議審議決議：「本案除下列各點外，其餘准照屏東縣政 府核議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由 內政部逕予核定。免再提會討論。一、本案係以自辦市地重 劃方式辦理開發，為配合市地重劃整體開發計畫之期程，並 確保都市計畫具體可行，參據……本部93年11月16日第597 次會議有關『都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原 則』，依下列各點辦理：（一）請屏東縣政府於完成屏東縣 都委會審定細部計畫後，依平均地權條例相關規定，先行擬 具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過後，再 檢具變更主要計畫書、圖報由內政部逕予核定後實施；…… 。（二）將案名修正為『變更東港都市計畫（原部分「文小 一」學校用地、部分「公道二」公園道路用地為住宅區）（ 修訂附帶條件）案』。」上開決議已揭示本案係以自辦市地 重劃方式辦理開發，惟自辦市地重劃區籌備會應待細部計畫 草案完成審定後，始能依據審定之細部計畫草案內容（公共 設施用地負擔項目、概略面積等），擬具市地重劃計畫書， 並依部都委會第597次會議決議之處理程序辦理（內政部95 年12月1日內授中辦地字第0950727312號函釋參照）。原告 主張部都委會96年5月22日第659次會議決議已明確否決以自 辦市地重劃開發方式報審，自屬誤解而不可採。２、平均地權條例第58條規定：「為促進土地利用，擴大辦理市 地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎 勵事項如左：……前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵 措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。重劃會辦理市地 重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所 有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意， 並經主管機關核准後實施之。」獎勵重劃辦法第1條規定： 「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2項 規定訂定之。」第3條第2項前段規定：「前項重劃會，係以 自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。」第6條規定 ：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立 籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。三、徵求土地所有權
人同意。四、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知 土地所有權人。五、成立重劃會。……。」第8條規定：「 自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立 籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有 權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；……。 」第9條規定：「籌備會之任務如下：……三、申請核定擬 辦重劃範圍。……六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告 ，並通知土地所有權人。……。」綜據上開規定可知，「重 劃會」雖係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員， 惟「籌備會」得由土地所有權人過半數或7人以上發起成立 ，且負有申請核定擬辦重劃範圍之任務，則原告主張被告以 96年8月13日函同意新仁籌備會成立及核定重劃範圍，違背 獎勵重劃辦法規定市地重劃區內全部土地有權人為成員之先 決條件云云，顯係對法令之誤解，亦非可採。
３、又按都市計畫法第24條規定：「土地權利關係人為促進其土 地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計 畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市） （局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」獎勵 重劃辦法第4條規定：「自辦市地重劃之地區，土地所有權 人得依都市計畫法第24條規定自行擬定或變更細部計畫，申 請核辦。」本件係土地權利關係人依都市計畫法第24條及獎 勵重劃辦法規定所辦理之自辦市地重劃，並非主管機關依市 地重劃實施辦法規定辦理之市地重劃，土地權利關係人自得 委託工程顧問題公司擬定細部計畫，申請當地主管機關依都 市計畫法第23條規定辦理細部計畫之核定實施，原告主張本 件細部計畫案係委託尚揚公司規劃設計，違背內政部66年1 月15日台內營字第717011號函釋「都市計畫之擬定，不得委 託私人或公司辦理」及市地重劃實施辦法第2條「市地重劃 由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理」之規定云云，亦 屬誤解，並無可取。
(四)又按公法上，法律牴觸憲法（憲法第171條）或命令牴觸法 律或憲法（憲法第172條）皆無效。惟行政處分如因違反法 律規定或違反公序良俗，即不論情節之輕重，即一律無效， 則有礙於法律安定及行政目的。因此，基於法律安定之要求 ，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未及 時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，則可永久存在。 惟行政處分如罹有特別重大而又明顯之瑕疵，基於實質正義 ，則仍應使其自始、當然、確定無效。而為避免判斷上之爭 議，行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形 之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二
、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均 屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、 內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規 有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大 明顯之瑕疵者。」依此，立法者對行政處分之無效採重大明 顯說，該條第1至6款乃是重大明顯說之例示，除此6種情形 外有「其他」重大明顯瑕疵者亦同，並以第7款作概括規定 。行政處分凡具有該條第1至6款之瑕疵者，即可抽象認定為 重大及明顯之瑕疵，是為絕對之瑕疵，構成絕對之無效原因 。是以同條第6款所謂缺乏事務權限者，其所欠缺事務管轄 權限亦必限縮於重大明顯之情事，諸如違背權力分立等憲法 層次之權限劃分基本原則，如由議會代替行政機關作成處分 行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發 給駕駛執照，這類瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即 知，已達重大明顯程度，方屬無效；反之，如未達到重大明 顯程度，欠缺事務管轄權限之行政處分，充其量為違法，違 法不外撤銷而非無效，此觀行政程序法第18條規定即可明瞭 ，欠缺事務管轄權限既可因補正而生效，尚非當然無效之行 為（參見學者吳庚著，行政法之理論與實用，增訂11版，第 393至394頁）。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於 無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者 之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能 力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕 疵為判斷標準。因此，普通社會一般人對其違法性的存在與 否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，均不令該處分無效 （最高行政法院104年度判字第646號判決要旨參照）。(五)再查，姑不論被告96年8月13日函、97年1月29日公告、97年 2月14日公告、97年3月12日函是否有前開原告所主張之違誤 ，然從形式上觀察，顯不具有行政程序法第111條第1款及第 2款「不能由書面處分中得知處分機關者」「應以證書方式 作成而未給予證書者」之無效事由。又依都市計畫法第21條 、第23條及獎勵重劃辦法第8條、第20條、第26條之規定， 自辦市地重劃籌備會成立之核定、擬辦重劃範圍之核定、實 施市地重劃之核准、發布都市計畫主要計畫書圖、核定實施 細部計畫之主管機關均為被告，故被告96年8月13日函、97 年1月29日公告、97年2月14日公告、97年3月12日函亦無行 政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄 之規定或缺乏事務權限者」之無效事由。另其內容並非客觀 上不能實現或違反公序良俗者，即與同法條第3款及第5款所 稱「內容對任何人均屬不能實現者」及「內容違背公共秩序
或善良風俗」之要件不合。再者，其所要求或許可之行為並 非構成犯罪，自與同法條第4款所謂「所要求或許可之行為 構成犯罪者」無涉。至於原告主張被告96年8月13日函違背 部都委會96年5月22日第659次會議決議及獎勵重劃辦法之規 定，97年1月29日公告及97年2月14日公告違背內政部66年1 月15日台內營字第717011號函釋，被告97年3月12日函違背 部都委會第659次會議決議及市地重劃實施辦法第2條規定云 云，顯非任何人就行政處分之外觀一望即知其瑕疵，難認具 有前揭論述所指之「重大明顯」瑕疵，核與行政程序法第11 1條第7款規定不合。是原告所指此部分情形，應僅屬原處分 違法得否撤銷之問題，而非屬無效事由，故原告請求確認被 告96年8月13日函、97年1月29日公告、97年2月14日公告、 97年3月12日函無效，在法律上顯無理由。(六)綜上所述，原告起訴請求確認被告96年8月13日函、97年1月 29日公告、97年2月14日公告、97年3月12日函無效，在法律 上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又原告訴 請確認被告96年8月13日函、97年1月29日公告、97年2月14 日公告、97年3月12日函無效訴訟既顯無理由，應予駁回， 原告合併請求被告應將其父傅双奇坐落屏東縣東港鎮原新街 所有漁塭設備回復原狀返還並給付租金2倍賠償之不當得利 部分，已失所附麗，亦應予駁回。另原告對被告96年8月13 日函、97年1月29日公告、97年2月14日公告、97年3月12日 函不服，未於法定救濟期間提起訴願，迄至105年6月13日始 提起確認行政處分無效訴訟，顯已逾法定訴願救濟期間，是 本院亦無從以未經訴願程序為由，依行政訴訟法第6條第4項 規定，將本件移送於訴願管轄機關。又本件事證已臻明確， 兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核與 判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，均併予敘明。六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條 第1項前段、第107條第3項，判決如主文。中 華 民 國 106 年 3 月 28 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 3 月 28 日
書記官 楊 曜 嘉
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