高雄高等行政法院判決
104年度訴字第389號
民國106年3月7日辯論終結
原 告 王民雄
陳建仁
翁芸涓
陳余枝鳳
陳佳正
陳相仁
唐德財
阮永春
上列第七、
八人共同
訴訟代理人 黃旭田 律師
原 告 壬○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路0巷0
○0號
癸○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路00○0
號
子○○ 住屏東縣林○鄉○○村○○路0巷0
0○0號
丑○○ 住高雄市○○區○○路000○00號
寅○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路00○0
號
卯○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路00○0
號
辰○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路00○0
號
巳○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路00○0
號
上列十六人
共 同
訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師
被 告 屏東縣○○ ○○○縣○○市○○路000號
代 表 人 午○○ 縣長 住同上
訴訟代理人 陳怡融 律師
參 加 人 臺灣電力股份有限公司
設臺北市○○區○○○路0段000號
代 表 人 未○○ 住同上
訴訟代理人 洪濬詠 律師
上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服內政部中華
民國104年7月22日台內訴字第1040049333號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
參加人代表人原為黃重球，嗣於訴訟審理中變更為未○○， 並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
緣參加人所屬輸變電工程處南區施工處為辦理被告「大鵬－ 東港161KV線189縣道○○路○000縣道○○道0號橋下道段） 工程」並一併辦理該道路拓寬工程佈線埋管（下稱系爭工程 ），於民國103年12月4日以南區字第1038105532號函（下稱 參加人103年12月4日函）檢附系爭工程設計圖，向被告申請 免路證挖掘縣道189線及南州二高橋下間之既有農路（下稱 系爭既有農路）及埋管，並一併辦理該道路之拓寬，案經被 告審查後，以103年12月15日屏府工土字第10376795700號函 （下稱原處分）許可同意辦理。原告不服，提起訴願，經訴 願機關以原告非法律上利害關係人為由，而為訴願不受理之 決定，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠程序事項：
1.參加人係規劃將系爭既有農路拓寬後，於農路地下埋設高壓 電輸電管線，是系爭工程之施工將涉及系爭既有農路兩旁之 土地，原告既均為系爭既有農路兩旁土地之所有權人，自有 提起本件訴訟之法律上利害關係：
⑴依系爭工程之土建工程路線概要圖所示，參加人係規劃沿縣 道000號及國道3號間之系爭既有農路埋設其輸電管線；另參 諸參加人於回覆邱文彥立委之函文中，就系爭工程之施工規 劃謂：「……本工程為『大鵬－東港161kv線（189縣道段） 地下電纜管線工程』……經本公司多次評估，僅竹林村前既 設道路，因避開住宅稠密地區且不影響交通對民眾衝擊較小 ，以及拓寬並開通該既設道路後對兩旁土地經濟價值提昇等 優點而較具可行性。故屏東縣政府為消弭抗爭，決定以協議 價購方式取得既設道路土地供本公司埋設管線。」依上開施 工計畫之說明，益見參加人係規劃將系爭既有農路予以拓寬 ，俾供其埋設輸電纜線。再依參加人就系爭工程埋設管線路 徑所作成之「路徑評估報告」，其中就「替代路徑二」（即
系爭既有農路，請參所附線路徑圖，螢光標示部分）之評估 所載：「E－F間之農路，路寬僅約4米……地下電纜施工實 至少需4.5米之空間，且為私設道路並未貫通……」、「替 代路徑二雖有期程較長、工程經費較高、需補償既設農路未 徵收之私地、另需交涉土地作為施工期間水溝改道及替代道 路，且埋設路徑非設計常態等問題。……」；以及被告為配 合系爭工程，而與系爭既有農路兩旁之土地所有權人卯○○ 協議價購其土地之公函亦記載：「本府為配合臺電管線工程 一併辦理路面拓寬需要」等語，更徵系爭工程之進行，除系 爭既有農路原本範圍之外，亦將系爭農地兩旁之私有土地納 入施工範圍。是系爭工程之施工，顯涉及系爭既有農路兩旁 之私有土地所有權人之利益，洵堪認定。從而，原告土地均 位於系爭既有農路兩旁，故系爭電纜工程之施工、拓寬及埋 設輸電管線，將影響伊等所有之土地利用權益，伊等原告自 得依行政訴訟法第4條第1項之規定，提起本件訴訟以資救濟 。
⑵被告與參加人固一再辯稱系爭工程土建工程平面及縱斷面圖 （下爭系爭工程平面圖）業將不同意部分之土地標示出云云 ，惟觀諸該平面圖雖以斜線將「不同意價購私地範圍」予以 標誌，惟並未表示此標誌範圍即屬排除施工之範圍，則被告 與參加人據此辯稱系爭工程施工業已排除原告等人之土地， 已屬無稽。況觀諸被告於本件訴願程序中表示：「不同意部 分僅就現況為道路部分作預為分割，係作為不同意地主後續 請求協議價購或返回作為道路使用土地之依據。」顯見無論 同意與否，舉凡屬於原系爭既有農路範圍內土地，概為被告 納入系爭工程用地範圍，僅不同意之地主得於系爭工程完成 後，如仍反對則可向其請求返還，屆時則以預為分割成果為 辦理之依據。此觀被告103年5月22日函載：「為配合臺電大 鵬－東港161KV替代路徑埋管一併辦理道路拓寬改善需要， 惠請貴所就本次工程範圍辦理預為分割……」及103年7月24 日函載：「貴所檢送台電大鵬－東港161KV替代路徑埋管一 併辦理道路拓寬改善用地第三次修正預為分割清冊、地籍圖 乙案……」等語，益見被告囑託辦理預為分割範圍，即為系 爭工程用地。故系爭工程平面圖所示斜線部分，僅係原屬系 爭農路範圍內，而經納入系爭工程用地並辦理預為分割，卻 未獲得地主同意之土地，並非將之排除在施工範圍外，應屬 甚明。
⑶本件被告所辦理之協議價購程序，係為取得系爭道路工程用 地，此觀原證35函文主旨載明「為取得臺電大鵬－東港161K V（替代路徑）道路工程所需土地，擬與土地所有權人以協
議價購方式辦理」等語即明。則無論本件協議價購程序是否 屬於徵收前置程序，該擬辦理協議價購之範圍，均為道路工 程用地無疑。故被告辦理協議價購之土地，顯屬系爭工程所 需用地，昭然甚明。從而，原告乙○○、丙○○、丁○○○ 、戊○○等四人所有之屏東縣○○鄉○○段○○○○○鄉○ ○段○000○號土地、己○○所有之同段767號土地、庚○○ 所有之同段755地號土地、辛○○、壬○○等二人所有之同 段682地號土地、癸○○所有同段737地號土地、寅○○所有 之同段671-1地號土地、卯○○所有之屏東縣○○鄉○○段 ○○○○○鄉○○段○00○號土地及辰○○、巳○○所有之 同段81-1地號土地，既均屬協議價購範圍，且辦竣預為分割 ，揆諸前述，上開土地自屬系爭工程用地。另參諸參加人提 出之「農屏南林012農路地籍圖」及屏東縣東港地政事務所 （下稱東港地政）105年7月26日函覆亦表示系爭既有農路施 工前後之道路現況均包含上開土地，顯見前開原告所有之土 地確為原處分所核准施工之範圍，自難謂原告無提起本件訴 訟之適格。
2.被告以原處分核准參加人於系爭既有農路埋設高壓電輸電纜 線，將減損原告緊鄰系爭既有農路兩旁之土地價值，被告辯 稱系爭電纜工程於原告權利或法律上利益無影響云云，容有 誤會：
⑴被告所提施工中及竣工照片（被證5）照片無非係擷取系爭 工程施作過程之照片，被告以此泛稱該工程施作之過程及範 圍均無涉原告之土地云云，已難屬有據。且查，被告係於10 3年12月1日始函請參加人就系爭工程用地預為分割成果先行 放樣，並於同年12月11日辦理預為分割檢測（原證6），足 見系爭工程實際施作範圍至少係自此時始獲初步確定。則被 告據103年8月25日函主張工程施作並未使用原告土地，核屬 出於參加人自行推論，亦屬無據。況當事人適格之判斷，端 依原告主張之事實為之；如依其主張事實，無法全面排除原 處分侵害原告權益之可能性，即難謂其就該訴訟欠缺法律上 利害關係，而無原告適格。故被告據施作路徑圖、施工中及 竣工照片等資料，抗辯原告提起本件訴訟無法律上利害關係 云云，核與「可能性理論」意旨不符，應不足採。 ⑵參諸系爭電纜工程施作所應適用之屏東縣道路管理自治條例 第35條規定：「道路挖掘施工時，如涉及私有土地產權問題 ，應停止挖掘，由申請人負責協調解決後再行施工，不得以 管理機關（單位）已核准為由而繼續施工。」即寓有保障施 工所涉土地所有權人財產權之規範意旨，而屬保護規範無疑 ；則道路挖掘施工涉及人民財產權侵害之情況，該土地所有
權人自得據此自治條例之規定，提起行政爭訟以保障其財產 權，乃屬當然。又行政處分之作成，如導致第三人財產價值 之減損，則該第三人就該處分提起行政爭訟，尚難謂其無法 律上利害關係。依學者研究明確指出，鄰近高壓電輸電線路 之土地，在高壓電電線影響下，土地價格的降幅高達71-78. 4%。而原告所有之土地均緊鄰系爭既有農路；另依被告所述 ，系爭電纜工程之埋設僅距離原告土地30公分。從而，被告 以原處分同意參加人於系爭既有農路埋設高壓電輸電線路， 自將嚴重減損原告上開土地之價值，揆諸前揭判決意旨，顯 難謂原處分並未影響原告之權益。
3.被告以原處分核准參加人於系爭既有農路埋設高壓電輸電纜 線，亦將嚴重危害長期緊鄰該輸電管線埋設位置耕作之原告 健康，益見被告辯稱原告提起本件撤銷訴訟無法律上利益云 云，顯不可採：
⑴按行政院環境保護署（下稱環保署）委託國立陽明大學針對 電磁波所進行之研究計畫顯示，345千伏輸配電線兩側100公 尺以內，161千伏電線兩側80公尺以內，均證實會受到電磁 波之影響，暴露於電磁場將會增加罹患小兒白血病及癌症之 機率。上開兩種高壓電線都要距離80至100公尺以外，影響 才會降低到正常背景值以下。另揆諸前揭學者綜合國際間針 對高壓電線產生之電磁波對人體健康的影響研究同樣指出： 「……Hussetal.（2009）發現罹患阿茲海默症（Alzheimer 's disease）的風險會隨離高壓電線距離愈近而上升，且居 住在50公尺內15年以上罹患阿滋海默症的相對風險比600公 尺外高。Lowenthal、Tuck與Bray（2007）研究顯示居住在 高壓電線附近的人罹患淋巴增殖性病變（lymphoproliferat ivedisorders，以下簡稱LPD）或骨隨增生性疾病（myelopr oliferative disorders，以下簡稱MPD）的風險會增高，若 在6歲以前曾居住在高壓電線300公尺範圍內，長大成人後有 較高的風險機率會罹病，顯示兒童是易受電磁場影響的危險 組群。Feychtingetal.（1998）結果顯示居住在高壓電塔30 0公尺內罹患乳癌的機率是7.4倍。」。因此，高壓電產生之 電磁波，如未能保持適當之距離，確有嚴重影響長期暴露於 電磁波者健康之虞。
⑵經查，參加人係於將高壓電輸電線路埋設於系爭既有農路， 原告長期於伊等所有之土地從事農作，該等土地均緊鄰系爭 埋設電纜之農路兩側；且依被告前述系爭電纜工程埋設路線 距離原告之土地不過約30公分，此距離顯屬前揭國際研究結 果之致病範圍內，故本件自無法排除原告之健康，因長期暴 露於系爭電纜輸電時產生之電磁波，從而受有不利影響的可
能性。是被告既以原處分同意系爭工程之施作，則原告提起 本件訴訟以求撤銷原處分，並無被告所稱欠缺法律上利害關 係之情事，要屬甚明。再者，電場與磁場並不相同，電場強 度主要取決於線路的工作電壓，而磁場則由其負載電流決定 ，電場易受建築物、人體皮膚等物質所屏蔽或減弱，磁場則 不易，此有監察院針對高壓電輸電設備所生之電磁波所作之 調查報告（案號：101教調22）可稽。國內研究亦指出：「 ……電場容易受到建築物及各種物質的屏障而磁場則否，因 此過去的研究多是著重於探討磁場（亦稱為磁通密度magnet ic flux density其單位表示為Gauss或Tesla1T=10,000G） 對生物體的效應，而一般家戶在不考慮高壓輸電線與配電線 等其他來源之下的測量值則不會超過3mG。流行病學研究更 指出在2mG以上便可顯現出與疾病有正相關存在。有些調查 顯示當家戶內的測量值大於10mG時，便可歸納是由高壓輸電 線所引起。且距離越近者其值越高……」。足見輸電設備所 生之電磁波對人體健康之影響程度，主要係取決於空間距離 ，而非輸電設備係採架空或地下埋設之施工方式。此觀諸一 般係採用「增加與磁場源的距離」、「重新配置磁場源以達 干擾抑制磁場的作用（如電纜相序排列）」及「利用屏蔽板 （如導磁性或導電性之金屬材料）遮蔽磁場源」，以抑制電 磁場，益見除非電纜埋設單位施作時採取特殊材質之屏蔽板 ，否則單純以本件電纜係埋設於地下一節，尚不足以排除本 件電纜輸電所生之電磁波對人體健康之負面影響。 ⑶再者，國內一般輸電設備運作時所生之電磁場，其頻率為50 Hz或60Hz，屬於極低頻磁場之範圍（3-300Hz），國際癌症 研究署業已將極低頻電磁場，列為「2B級可能（possible） 為致癌因子」。另依前揭有關電磁波之醫學研究亦指出：「 ……其中居住距高壓輸電線兩側300公尺內之兒童的小兒白 血病標準化發生率皆較居住在300公尺外兒童高……此結果 顯示居住在這三個地區距高壓輸電線兩側300公尺內之兒童 具有較臺灣地區其他鄉鎮為高的小兒白血病的發生率……至 於同樣比較居住在100公尺內外兒童的標準化發生率，利用 全臺灣地區小兒白血病發生率為參考族群標準時，則居住距 高壓輸電線兩側100公尺內之兒童的小兒白血病標準化發生 率皆較居住在100公尺外兒童高……」。足見高壓電輸電線 所產生之電磁波，甚至對於居住距離該輸電線100－300公尺 範圍內之人，確有造成健康上不利影響之虞。而系爭電纜工 程雖採用地下埋設之方式，惟系爭電纜埋設深度僅約2－3公 尺，是縱認電磁波確因採地下埋設方式而減弱，惟本件埋設 深度顯與前述電磁波相關研究之建議距離相去甚遠，自不足
以排除輸電時產生之電磁波對原告健康之負面影響。況依前 述，除非設置特殊材質之屏蔽板，否則電磁波之影響並不會 因覆土而減弱。是系爭電纜埋深僅約2－3公尺，且依被告所 自陳，埋設處與原告土地距離不過30公分，本件高壓電輸送 時所產生之電磁波，對於原告之健康有重大不利影響之虞， 應堪認定。
4.環保署公告之「限制時變電場、磁場及電磁場暴露參考位準 值」係用以避免短期暴露之急性效應，且該參考位準值僅係 一般管制標準，尚不因本件檢測數值合乎上開標準，即得認 本件送電產生之電磁波對原告健康無影響：
⑴環保署前揭磁場管制規範僅係基於行政管理而頒訂，尚難以 系爭輸電管線測得之磁通量密度並未超過833毫高斯為由， 即逕認本件電磁波與非游離輻射，對長期於系爭既有農路兩 旁農作之原告健康無影響。況依該「限制時變電場、磁場及 電磁場暴露指引」第3點已明確表示：「（第1項）本指引係 參採國際非游離輻射防護委員會建議之公眾暴露參考位準值 作為訂定依據。（第2項）遵循前項參考位準值可保護公眾 免於遭受極低頻、低頻與射頻短期暴露時產生之急性效應。 」顯見前揭833毫高斯之參考位準值僅適用於短期暴露。原 告係長期於系爭既有農路兩旁從事農作，系爭既有農路經埋 設高壓電輸電纜線後，原告勢必長期暴露於電力輸送時產生 之電磁波之中，核此情況顯與前揭電磁波管制標準所稱之短 期暴露不同。參加人以該管制標準所訂參考位準值為本件電 磁波對原告健康無影響之依據，容屬誤會。
⑵參諸國內針對161千伏輸電線所生之電磁波磁通密度之實際 測量結果，於該輸電線送電時，離地30公分及1公尺之位置 所測得之電磁通密度分別為403.2毫高斯及262.4毫高斯，斷 電後於離地30公分及1公尺之位置之測量結果則為12.4毫高 斯及14.91毫高斯，遠高於參加人提出之「臺電南區施工處 輸電線路電磁場量測表」所載測量值（附件5）。是如該量 測表所載測量磁為真，顯見本件參加人之輸電線尚未開始送 電，參加人所自行測得之數值僅為一般環境背景值，其據此 辯稱本件送電後所生之電磁波對原告健康無影響云云，諒無 足採。況按電業供電線路裝置規則第243條已明訂：「地下 供電電纜遮蔽層材質規定如下：一、遮蔽系統可由半導電性 材質、非磁性金屬或由半導電性材質與非磁性金屬兩者組成 。與絕緣體鄰接之遮蔽層，其設計應於所有運轉條件下，與 絕緣體保持緊密接觸。二、遮蔽層材質之設計，於預期運轉 條件下，應能耐受強烈腐蝕，或應被保護，免受腐蝕。」足 見埋設輸電線時，為避免電磁波對人體健康之不利影響，施
工單位應加設特殊材質之遮蔽層，此亦與國內抑制電磁波之 研究結論相符。惟依參加人前述自承，系爭輸電線僅埋設於 地下約1.4公尺，並覆以混凝土及瀝青，則本件輸電線之埋 設並未依上開裝置規則第243條舖設遮蔽層之保護設施，昭 然甚明。系爭輸電線工程既未遵循該裝置規則施作，參加人 及被告一再辯稱本件電磁波對原告健康無影響云云，要不足 取。
5.系爭既有農路係由原告等該農路兩旁土地所有權人，為從事 農作而以自身私有土地供道路使用，並於農路入口置有鐵門 以便管理，且該農路末端於施工前亦未貫通，要無可能供作 不特定人通行之用，被告及參加人辯稱該農路為既成道路， 拓寬使用對原告無影響云云，顯不可採：
⑴依司法院釋字第400號解釋理由書，如特定道路非為不特定 公眾通行所「必要」，或者公眾欲通行時，已有客觀事證認 經土地所有權人阻止者，該道路自非既成道路。經查，系爭 既有農路臨189號縣道之入口（即原告等農民設置鐵門處） ，係位於林邊鄉竹林段101地號土地（暫編地號為101⑴）， 系爭既有農路坐落於該地號土地之部分，原屬同段100-3地 號土地，該100-3地號土地則係分割自同段100地號土地（重 測前為竹子腳段43地號），其後再併入竹林段101地號土地 （重測前為竹子腳段43地號）。從而，系爭既有農路坐落於 林邊鄉竹林段101地號土地部分，係由系爭既有農路兩側之 原土地所有權人，為舖設道路以便從事農作，而共同集資委 由訴外人阮搖等三人於74年間向訴外人陳新春買受，此觀諸 林務局農林航空測量所於73年8月23日就系爭既有農路所在 區域所拍攝之空照圖可知，現存系爭既有農路之路線至原告 辛○○所有南州鄉三千段682地號土地為止，其顏色較諸照 片中其他農路區域更深；另沿原告辰○○等人所有之林邊鄉 竹林段81-1地號土地至甲○○所有之同段76地號土地此一路 段，亦可見中間有一較窄、顏色較深之灌溉圳路存在。此足 見拍攝該照片當時，上開區段並非現存可供通行之農路，而 僅係灌溉用溝渠或圳路。故現存系爭既有農路確屬該溝渠、 圳路兩旁之土地所有權人基於農作之方便，以其所有之土地 代替原存溝渠後方始形成。此另徵諸系爭既有農路所在之林 邊鄉竹林段103、83、80、74地號及南州鄉三千段742、685 、681、751、754地號等土地業經參加人自承為農田水利會 之水利地，且該等土地均僅有地號而無地籍資料，顯與其周 邊土地不同等情，益徵系爭既有農路所在土地與其周邊土地 並非同時形成，而係將原坐落於該農路位置之溝渠回填後始 出現無訛。
⑵從而，系爭既有農路於施工前，乃係包含原告在內之該農路 兩旁土地所有權人，基於方便運送農作使用之肥料及農產品 ，始以原已存在之田埂小路為基礎，另行提供私有土地作為 拓寬該田埂小路之用；原告等土地所有權系爭既有農路舖設 完成後，乃於系爭既有農路臨接縣道000號處，設置上鎖鐵 門一道，資防宵小之用，尚非一般用路人所得自由進入，此 有原告辛○○於本件104年12月1日準備程序、原告庚○○、 己○○於105年8月23日準備程序之陳述，及東港地政事務所 105年3月31日函覆道路現況圖敘明該鐵門具體位置在卷可稽 ，並為被告與參加人所不爭。核此自難認原告等土地所有權 人有容任不特定公眾得通行該農路，並未阻止之情事。另查 ，系爭既有農路於施工前，其末端並未貫通，此徵諸參加人 就系爭工程研擬之路徑評估報告所附「照片12」即明。總此 ，系爭既有農路於經參加人施工貫通前，僅為原告等土地所 有權人基於農用之目的，而往來通行，核非「不特定公眾通 行所必須」；是系爭既有農路並非既成道路，昭然甚明。故 系爭既有農路經拓寬並拆除原有鐵門後，將導致不特定人均 得以任意進出原告之農地與果園，造成其等難以管理之結果 。被告及參加人概以系爭既有農路為既成道路為由，辯稱拓 寬該農路後，對原告權益無影響，即非可採。
㈡實體事項：
1.本件參加人就系爭工程未依屏東縣道路管理自治條例第15條 等規定，向被告申請道路挖掘許可，蓄意規避該自治條例之 適用，被告竟仍以原處分同意免證挖掘之申請，顯與上開自 治條例之規定不符，自應予以撤銷。再者，原處分同意拓寬 之道路係位於林邊鄉，核與市區道路條例第2條所稱「直轄 市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路」之要件 不符，被告辯稱原處分係依市區道路管理條例第27條所為， 顯屬無稽：
⑴依屏東縣道路管理自治條例（下稱道管自治條例）第1條、 第2條、第3條第6款及第15條之規定，被告轄區內道路（包 含農路）之挖掘施工係採「許可制」，挖掘施工單位應先於 施工前向被告申請，並經被告「許可」後始可動工，而無「 免經許可」之規定。次依道管自治條例第11條及第35條規定 ，為確保施工道路兩旁私有土地所有權人之權利，被告業於 上開自治條例中詳為規定挖掘申請許可之程序，及管線埋設 單位於施工時所應遵守之義務，此法定義務殊不容管線埋設 單位藉詞規避。又依道管自治條例第16條、第18條及第36條 第1項第1款等規定，就道路挖掘申請之審查，不但詳細規定 包含施工範圍位置圖、相關工程圖和交通維持計畫等應備文
件，作為管理機關（單位）審查之內容，並規定經核發道路 挖掘許可證時應繳納路面修復費用；於未經許可而擅自挖掘 時，更有裁處罰鍰之規定。是道管自治條例就道路挖掘之「 許可」，定有實質審查之規範；依據上開審查程序而核發「 道路挖掘許可證」和未經道路挖掘審查程序而准予「免路證 挖掘道路」之法律意義完全不同，後者更有規避上開審查程 序及繳交路面修復費用之虞，二者自無相互取代之餘地。 ⑵系爭工程係為埋設地下電纜管線而須開挖系爭既有農路，厥 已符合道管自治條例第2條、第3條第6款之規定，參加人自 應依上開自治條例之規定向被告申請「挖掘道路」之許可， 經被告核發「挖掘道路許可證」之後，再進行系爭既有農路 之挖掘施工，始屬適法正辦。惟參加人一方面向被告申請「 挖掘道路」，另一方面卻直接要求被告同意「免路證挖掘道 路」；被告竟無視道管自治條例之規定，就參加人「申請挖 掘道路」之案件，逕作成道管自治條例所無之「同意免路證 挖掘道路」之原處分，任由參加人規避前揭自治條例之適用 ，原處分於法難謂有洽，自應予以撤銷。
⑶另按「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所 有道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外 所有道路。三、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路 。」市區道路管理條例第2條定有明文。系爭道路拓寬工程 用地均位於屏東縣林邊鄉及南州鄉，系爭拓寬之道路並非位 於市區道路管理條例第2條第2款所稱之「市行政區域內」， 實屬甚明。被告主張本件有市區道路管理條例第2條及第27 條之適用，顯有誤解。又依道管自治條例第8條、第33條第1 項規定，被告仍得由參加人於挖掘道路後自行修復路面，並 無僅得由被告代為修復路面之情事。故縱如被告所辯，本件 道路拓寬工程有其時效性等因素考量，亦不因此排斥前揭自 治條例之適用，被告據此辯稱本件無法適用該道路管理自治 條例云云，核不足採。
2.原處分並非被告工務局依道管自治條例第18條核發之挖掘許 可，參加人就系爭工程亦未依該條例第16條報請道路安全聯 席會報核准，則被告辯稱原處分即屬依前揭自治條例所核發 之許可云云，應屬無稽：
⑴依道管自治條例第4條第1項、第15條第1項及第18條第1項及 屏東縣政府挖掘道路作業程序第3點規定可知道管自治條例 所稱挖掘許可，係由施工單位依規劃挖掘道路之種類，分別 向管理機關申請核發；此所謂管理機關則係指被告所屬工務 處或被告轄下各鄉、鎮、市公所。系爭既有農路既位於林邊 鄉及南州鄉，參加人自應向該農路管理機關即林邊鄉及南州
鄉公所申請核發挖掘許可。從而，被告並非系爭既有農路之 管理機關，本件原處分即「免路證挖掘」同意函既係由被告 所核發，被告辯稱原處分即為道管自治條例所稱之挖掘許可 云云，自嫌失據。又依道管自治條例第4條規定，縱屬被告 管理之道路，亦係以被告工務局為管理機關，而非被告本身 ，則原處分既係以被告為處分名義人，自與被告工務局依道 管自治條例規定，居於管理機關所核發之挖掘許可有別。另 被告轄內農路依道管自治條例第4條所定，本即以農路所在 鄉、鎮為管理機關；換言之，鄉、鎮就農路之管理權，係基 於法規所賦予，無待被告另行作成撥管之行為。故系爭既有 農路既位於林邊鄉及南州鄉，則該二鄉公所依法當然為系爭 既有農路之管理機關，乃被告以該農路未移撥置辯如前，顯 有誤解。
⑵況按施工單位於施工前應檢附交通維持計畫，向被告所屬道 路交通安全聯席會報申請核准，道管自治條例第16條定有明 文。是原處分如確依被告所辯，即為該自治條例所稱「挖掘 許可」，則原處分之核發自應依前開第16條辦理，亦屬當然 。參加人也主張本件業依前揭規定，檢附交通維持計畫送道 路安全聯席會報同意云云。惟查，參加人無非係依屏東縣道 路交通安全聯席會報99年10月29日屏府警交字第0990189666 號函（下稱道安會報99年10月29日函〈附件12〉）而置辯如 前，然該函係參加人為挖掘縣道189之「189線25k+442－27k +309」路段所申請，此有交通部公路總局第三區養護工程處 100年7月27日挖掘公路許可證可稽；該99年10月29日函說明 二亦明載：「本項工程於林邊鄉189線、臺17線及環灣道路 等處路段……」核上俱與本件原處分同意免證挖掘地點為「 縣道189旁農路」無涉，參加人據該函辯稱原處分已經道路 安全聯席會報審議云云，亦屬無稽。
3.屏東縣道安會報99年10月29日函作成迄今幾近6年，其同意 施工路線更與原處分內容不同，且該函業經交通部公路總局 第三區養護工程處發給挖掘許可在案，與原處分顯係二個獨 立之申請案，被告據該函辯稱原處分之作成已經前揭會報同 意云云，應屬無據：
⑴揆諸「屏東縣交通維持計畫書撰寫制式參考範本」「工程範 圍」之撰寫注意事項係謂：「※先說明施工路段所在之鄉鎮 市，並將實際施工道路名稱以文字方式詳述 ※請檢附工程 位置示意圖，並將施工路段以彩色線條或圖塊明確標示 ※ 工程位置示意圖應能清楚呈現施工路段所在位置或與其他道 路、地標之相對關係位置」，另「施工期程」之撰寫注意事 項則謂：「※施工期程以實際影響道路安全之全部施工日數
為計算基準」，是施工單位所撰寫之交通維持計畫，必須翔 實敘明施工路段之實際位置、具體範圍及實際影響天數，故 如道路交通安全聯席會報（下稱道安聯席會報）係就抽象、 不知範圍的「整體施工計畫」為審查、核定，又何須責令施 工單位於交通維持計畫中載明上述各點？故道安會報之核准 ，必係針對特定施工路段及期程，顯無針對「整體施工計畫 」而為之可能，被告所稱道安會報已就整體施工為評估云云 ，委不足採。
⑵復按交通部公路總局第三區養護工程處100年7月27日挖掘公 路許可（以前揭道安會報99年10月29日函為據）所載，該次 申請挖掘路段完全位於縣道000號範圍內，與系爭既有農路 完全無關，該次核准施工期限為100年8月8日至100年12月31 日為止，此距原處分作成之103年12月15日更已超過3年，被 告乃以此挖掘路段、施工期限與系爭工程全然迥異之道安聯 席會報函，辯稱系爭電纜工程之施工已經道安聯席會報審查 ，核屬無稽。況且，觀諸參加人就「『屏府工土字第103767 95700號同意挖掘縣道189線及南州二高橋下之既有農路及埋 管案之施工單位的施工圖，含施工經過私有地地號的路線圖 』乙案」之說明所載：「……本工程推動之初，本公司即展 現誠意傾聽地方民意召開線路設施公聽會，並採高成本之地 下電纜設施。工程進場施工後，因部分民眾訴求地下電纜路 徑應避開庄內而強烈反對，於100年8月18日被迫停工，雖10 3年3月14日於屏東縣政府提供警力戒護下順利施工，惟工程 期間民眾仍持續向各級機關陳情要求變更路徑，並提供多條 路徑要求本公司評估。經本公司多次評估，僅竹林村前既設 道路，因避開住宅稠密地區且不影響交通對民眾衝擊較小， 以及拓寬並開通該既設道路後對兩旁土地經濟價值提昇等優 點而較具可行性。故屏東縣政府為消弭抗爭，決定以協議價 購方式取得既設道路土地供本公司埋設管線。」等語，足見 參加人原規劃施工路線係沿縣道000號進入竹林村內，惟因 竹林村民之抗爭，參加人乃於103年3月後變更為現今沿系爭 既有農路施工之路線。是以，參加人既係於前揭道安聯席會 報99年10月29日函及交通部公路總局第三區養護工程處100 年7月27日挖掘公路許可核發後，始變更施工方案如前述路 線，則此變更部分顯然不可能為前揭道安聯席會報審查所及 。被告辯稱前街道安聯席會報已就整體施工概括評估，系爭 農路並無原告所指摘之未經道安聯席會報云云，委無足採。 ⑶又按道管自治條例第16條第2項就申請挖掘許可前應檢具交 通安維持計畫送道安會報核准一節，並未定有任何豁免該報 核義務之規定，亦未授與被告有任何認定無需經過道安會報
核准之裁量權限；況依屏東縣道路交通安全聯席會報設置要 點第3點規定，該聯席會報係採合議方式審議，殊不容被告 或其轄下警察局以其片面認定，逕取代道安聯席會報之審議 結果。矧所謂副本抄送警察局及東港分局云云，其時點更在 原處分作成之後，如何用以取代挖掘許可核發前之前置程序 ？實則，被告於本件104年12月1日準備程序中明確陳稱：「 我們主張應優先適用市區道路管理條例，因為第1條所指的 修築即本件包含挖掘、新建及拓寬，而屏東縣道路管理自治 條例第3條及第15條規定係指單純的道路挖掘，與本件的情 形不太一樣，所以，我們主張應優先市區道路管理條例。」 另被告於書狀中更主張：「……本件道路挖掘工程已如前述 ，係由參加人臺電公司獨立施工並完成修復，合於市區道路 條例第27條第1項第2款之規定，反觀屏東縣道路管理自治條 例並無『自行統一施工、完成修復』之規定，僅得依據第18 條第2項規定：『由管理機關（單位）核定應繳納之路面修 復費用，並通知申請人繳納。』由臺電公司繳納修復費用後 ，再由屏東縣政府另行發包路面修復工程，將無助於工程一 致性及時效性，更衍生另行發包之行政程序耗費，失其市區 道路條例第27條第1項第2款之立法美意。」被告係認本件並 無道管自治條例之適用，洞然甚明。嗣因其無法提出系爭既
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