道路挖掘管理自治條例
高雄高等行政法院(行政),訴字,104年度,157號
KSBA,104,訴,157,20170315,3

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第157號
106年2月23日辯論終結
原 告　中國石油化學工業開發股份有限公司
代　表　人　林克銘
訴訟代理人　陳修君律師
被 告　高雄市政府工務局
代　表　人　趙建喬
訴訟代理人 陳海通
陳樹村律師
林怡廷律師
參 加 人　台灣中油股份有限公司
代　表　人　陳金德
訴訟代理人　李玲玲律師
林文鑫律師
王明一律師
上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府
中○○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號、同年2月
16日高市府法訴字第10430155800號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項︰
(一)原告代表人原為沈慶京，嗣於本件訴訟繫屬中變更為林克銘 ；被告代表人原為楊明州，嗣於本件訴訟繫屬中變更為趙建 喬；參加人代表人原為陳綠蔚，嗣於本件訴訟繫屬中變更為 陳金德，均由渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許 。
(二)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更 或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追 加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項亦分別定有明文。 本件原告原起訴之聲明為：「訴願決定及原處分（被告民國 103年8月19日高市工務工字第10336525000號函及同年10月3 日高市工務工字第10337662000號函）有關廢止6英吋輸油管 線之許可部分均撤銷。」嗣於106年2月23日追加聲明為：「 1、先位聲明：確認原處分2關於廢止原告所有使用的6英吋 管線部分為無效。2、備位聲明：訴願決定1、2及原處分1、



2（關於廢止原告所有使用的6英吋管線部分）均撤銷。」被 告對於原告上開訴之追加雖表示不同意，惟原告上開請求之 原因事實均係爭執原處分1、2廢止79年12月15日（79）高市 工養處管線證字第950129號（下稱系爭許可證1）及80年4月 13日（80）高市工養處管線證字第050076號挖掘道路許可證 （下稱系爭許可證2）之合法性，而原告所為訴之追加，既 得利用原訴之訴訟資料為攻擊防禦方法，並有助於紛爭解決 一次性，符合訴訟經濟原則及有效權利保護之訴訟目的，亦 無妨礙被告之訴訟權益，核屬適當，應予准許，合先敘明。二、事實概要︰
緣參加人所屬高雄煉油廠分別於79年及80年間以左高長途油 管汰舊換新市中心段工程（下稱左高工程）施工為由，向被 告所屬養護工程處（現行高雄市道路挖掘管理權限劃歸由被 告管轄，下稱養工處）申請在高雄市前鎮區凱旋三路路段挖 掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋之輸油管線， 及在苓雅區三多一路路段挖掘及埋設6條管徑分別為12英吋 、8英吋、4英吋各1條及6英吋3條之輸油管線（其中8英吋、 6英吋及4英吋各1條之輸油管線，為系爭許可證1許可挖掘及 埋設於前鎮區凱旋路3條管線所延伸），經養工處核發系爭 許可證1及系爭許可證2同意其挖掘及埋設上述3條及6條輸油 管線，而有使用該路段道路之事實。嗣103年7月31日夜間高 雄市前鎮區凱旋三路及苓雅區三多一路等路段於發生石化氣 爆（下稱高雄氣爆）後，經被告審認原告及李長榮化學工業 股份有限公司（下稱榮化公司）自承分別有利用上開管線中 之6英吋及4英吋輸油管線作輸送丙烯氣體之使用，而參加人 申請挖埋管線之申請資料，原係作油管之使用，惟參加人事 後將該4英吋及6英吋管線分別移由榮化公司及原告作為輸送 丙烯氣體之使用，參加人則另行利用8英吋及6英吋輸油管線 分別作輸送乙烯及苯（芳香烴）氣體之使用，變更系爭許可 證使用目的之使用，顯有不當將輸油管線作為輸送丙烯、乙 烯及苯等氣體之事實，並認榮化公司所使用之4英吋管線疏 於維護致丙烯大量洩漏發生氣爆，而發生危害民眾生命、身 體及財產權等公共安全之情事，倘不廢止系爭許可證，將對 公益有所危害，乃依行政程序法第123條第4款（訴願答辯理 由追補行政程序法第123條第5款）規定，以原處分1廢止系 爭許可證1榮化公司輸送丙烯4英吋管線、原告輸送丙烯6英 吋管線、參加人輸送乙烯8英吋管線之挖掘道路及管線使用 道路許可，以原處分2廢止系爭許可證2榮化公司輸送丙烯4 英吋管線、原告輸送丙烯6英吋管線及參加人輸送乙烯8英吋 管線、輸送苯（芳香烴）6英吋管線之使用挖掘道路及管線



使用道路許可。原告對原處分1、2不服，主張其為上開輸送 丙烯6英吋管線（下稱系爭管線）之所有權人及實際使用人 ，分別提起訴願，均遭訴願不受理之決定，遂合併提起本件 行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)原告所有並使用之系爭管線，當時委由參加人代辦鋪設之原 因，係因系爭管線與參加人左高長途油管汰舊換新工程路線 行經相同路段，為避免重複挖掘或管線錯雜之故，所以與榮 化公司之前手福聚股份有限公司（下稱福聚公司）等委託原 告代辦鋪設管線，此由參加人所提供之左高長途油管汰舊換 新市中心工程工程費分攤百分比表，即可知系爭工程埋設之 管線分屬不同之產權，而由各產權者分攤其工程費，並得以 證明原告為系爭管線之所有權人。且原告多年來皆依被告指 示繳交市區道路使用費，縱參加人未據實告知其與原告之委 託代辦鋪設關係，仍無礙系爭管線所有權人為原告之事實。 況原告前於96年因不服高雄市政府向原告追收91年至93年之 管線使用費，向財政部提起訴願，高雄市政府之訴願答辯狀 中陳稱：「而本件訴願人並無上開二者例外之情事，而其所 有之管線，確係使用相對人非專供埋設管線之用之市有財產 ……」，已自承原告為系爭管線所有人。被告以原處分1、2 分別廢止兩段市區道路下原告所有系爭管線之「使用道路許 可」，依104年6月15日公布之「高雄市既有工業管線管理自 治條例」第4條第2項第2款「既有管線有下列情形之一者， 不得繼續使用：……二、本自治條例施行前，原道路挖掘許 可已經道路主管機關撤銷或廢止者。」之規定，原告遭限制 不得繼續使用系爭管線，自屬權利受有損害，原告即為原處 分1、2之利害關係人（甚至為相對人）及禁止繼續使用系爭 管線之相對人雙重身分，被告以原處分廢止系爭管線部分， 誤植處分相對人為參加人，且未依法送達原告，顯有行政程 序法第111條第7款「重大明顯之瑕疵」而無效。原告於知悉 後提起訴願，自屬當事人適格，訴願決定以「中油公司始終 未將其與訴願人、榮化公司三方之合議、出資及管線分配使 用等情形，據實告知原處分機關，則訴願人、中油公司及榮 化公司間之內部協議及出資情形之約定等事項，要屬上開3 者間內部互負債權債務之私法關係」為由，而認原告非利害 關係人而決定不受理，顯有違誤，原告提起本件行政訴訟， 應為合法。
(二)廢止系爭許可證無從得出廢止後續使用道路許可之效果，且 被告早已知悉系爭管線輸送丙烯，實無由再以原處分廢止： 1、依申請埋設系爭管線當時之高雄市道路挖掘埋設管線管理辦



法（下稱挖埋管線管理辦法）第5條「本辦法核發之道路挖 掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可」之規定，明白表示 其與後續道路使用之許可分屬二事，故原處分稱：「旨揭行 政處分雖名為『挖掘道路許可證』，除同意管線埋設人挖掘 道路外，乃涵攝其埋設管線後得使用道路，是旨揭之挖掘道 路許可，實質上乃同意其挖掘並使用道路之許可處分」，顯 然違反上開規定。故被告於同意挖掘道路埋設管線並同意使 用多年後（命繳交使用費為表徵），再廢止系爭許可證，除 無實益外，亦屬依法無據。況廢止系爭許可證亦無從得出廢 止後續使用道路許可之效果。
2、被告以94年4月12日高市工務工字第0940008590號函通知原 告大社廠「市區道路使用費標準」後，原告大社廠即照上開 標準申辦設置數量、使用期間及試算應繳費額等相關事項， 並於明細表中清楚載明「6吋丙烯石化管線」，足見被告早 已知悉系爭管線係輸送丙烯並同意使用而收費，實無由再予 廢止。
3、監察院104年4月8日糾正文明白揭示：「且詢據市區道路條 例之中央主管機關—內政部(營建署)及國內能源、石化產業 之中央目的事業主管機關—經濟部分別查復：『市區道路條 例並未明文規定道路挖掘申請之申請人資格、設置物種類及 相關所需申請書表內容等』、『市區道路條例並無明文禁止 埋設石化管線』、『查中油公司為經濟部核准設置之管線事 業機關，如因執行業務需要而申請挖掘道路埋設管線者，地 方道路主管機關予以同意辦理，依法似無不妥。』、『中油 公司長途管線輸送油料及石油聯產品之技術規範部分，主要 係參考美國機械工程師協會(The American Society of Mec hanical Engineers，下稱ASME)相關規範據以訂定。ASME並 未以石油或石化品做區分，而是主要以所輸送碳氫化合物之 液態或氣態性質做區分。』、『油管』係當時石油煉製及石 化業者對輸送油料及石化原料等石油聯產品的管線之一般泛 稱用語，若依ASME就長途管線技術規範之精神，則係指輸送 碳氫化合物之管線等語。足證該府所稱：以『輸油管』名義 向本府申請埋設，故其僅得作為輸油管、石化管線目前非屬 法律允許得於道路下埋設之管線，故依相關法律規定不得於 道路範圍內設置之等語，欠缺實務、專業及法律依據，此分 別觀高雄地檢署訊問該府工務局養工處趙建喬處長之筆錄載 明：『問：依設計圖來看，在下水道設計時，是否即有中油 管線存在?答：我們設計時會先辦會勘，會勘前會蒐集管線 資料，看管線高程在哪裡，不管是既有的還是預定的，我們 當時也沒有石化管線這個名詞，我們都稱做油管……。』、



該府工務局企劃處蘇隆華處長證稱：『問：石化管線依規定 可以埋在道路底下嗎?答：石化管線如果要埋在地底下，我 的認知，要向經濟發展局(下稱經發局)申請核准才可以同意 他挖掘……。』及該府工務局企劃處第六課張婉真幫工程師 證稱：『依法規而言，我們道路使用費的徵收對象有包含石 化管線……。』等語甚明。況該府倘知『石化管線非屬法律 允許得於道路下方埋設之管線』，豈有仍自94年起相繼向福 聚公司、榮化公司、中石化公司……等『石化』業者收取該 等業者『石化管線』之道路使用費，焉能縱容該府工務局知 法違法及該等石化業者持續違法之理。核該府上述辯詞，矛 盾難採，洵屬飾卸之詞，推諉卸責，至為明顯。」被告仍辯 稱「輸送石化原料之管線欠缺得埋設於道路之法源依據」， 容屬飾詞。
4、再者，前揭監察院糾正案之調查亦顯示高雄市政府及被告早 已知悉並同意於系爭路段下埋設榮化公司與原告輸送丙烯之 管線，被告辯稱於氣爆後始知系爭管線為原告使用及輸送丙 烯絕非事實。則縱有被告所述廢止之原因（原告否認），亦 已顯逾行政程序法第124條規定之2年除斥期間。(三)茲檢附78年間原告委託參加人代辦鋪設管線工程合約（附件 10），用以證明系爭管線產權確為原告所有。另由以下例示 之證據資料皆足以證明被告及高雄市政府所屬相關機關自92 年起即明知系爭管線為原告公司所有運送丙烯之地下管線： 1、依參加人油品行銷部高雄營業處92年2月17日高處工務字第0 920001139號函所附其辦理「配合高市第三十三期重劃區高 嘉管線遷移工程（延續部分）施工前管線會勘紀錄」結論3 即表明該工程路段「有中石化公司地下管線經過，該管線已 有鋼樁標示……」（附件14）。
2、另由高雄市政府工務局90○0○00○○市○○○○○0000000 000號函開會通知單（附件15），可知該局當時辦理「高雄 市公共管線管理系統整合計畫案」，通知原告參加期末簡報 會議，顯示明知其中含有原告所有系爭管線及運送丙烯。 3、另高雄市政府捷運工程局100○0○00○○市○○○○000000 00000號函所附「高雄環狀輕軌捷運沿線（鼓山區、三民區 、苓雅區）地質鑽探前管線調查會議」開會通知單（附件16 ），其中即多有表明「中石化管線」、「中石化公司6吋丙 烯地下管線位置」。
4、又按高雄市政府捷運工程局100○0○0○○市○○○○00000 000000號函所附高雄環狀輕軌捷運沿線（鼓山區、三民區、 苓雅區）地質鑽探前管線調查會議紀錄（附件17）與會單位 意見中，原告意見即為提醒相關路段「有中石化公司6吋丙



烯長途地下管線及李長榮公司4吋丙烯長途地下管線及台灣 中油公司8吋油氣長途地下管線」，而務必避開與做好防護 措施。其餘引用原告及參加人在本院104年度訴字第158號訴 訟中之主張等情。並聲明判決：（1）確認原處分2關於廢止 原告所有使用的系爭管線部分無效。（2）訴願決定1、2及 原處分1、2（關於廢止原告所有使用的系爭管線部分）均撤 銷。
四、被告則以︰
(一)原告非原處分相對人及法律上利害關係人： 1、本件處分1、2之相對人均為參加人，原告顯非之相對人。 2、原告主張其為系爭許可證所允許系爭管線之所有權人，然原 告並非系爭許可證之申請人及相對人，換言之，原告非系爭 許可證允許埋設管線之人，並未因系爭許可證直接取得挖掘 、埋設管線與使用道路之權，且不屬於此一公法關係負管線 維護義務者。系爭許可證之相對人即參加人於申請獲得埋設 管線使用道路之許可後，縱將其中部分管線所有權移轉予原 告，參加人仍不因此喪失其使用道路之權利，亦不因此免除 對其管線維護之義務，渠等內部間之私法轉讓關係，不當然 令公法上之權利義務亦隨同移轉。
3、何況參加人將管線所有權讓與原告，除未經登記，亦從未向 被告申請變更或重新獲得許可，且參加人仍依法提送管線維 護管理計畫，足證參加人縱將管線移轉原告，僅係其內部私 法關係之變動，參加人於公法上之地位無影響。 4、綜上，原告因系爭許可證之廢止而無法繼續使用系爭管線之 損失，乃屬單純經濟上利益損失，並非法定權利受侵害，其 提起訴願及行政訴訟，自屬當事人不適格。
(二)系爭許可證為特許參加人「挖掘道路、埋設管線及管線繼續 使用道路」之處分，參加人不得擅自轉讓予原告，縱其轉讓 亦不影響系爭許可證之公法上法律關係：
1、按道路屬公有公共設施，以供各型車輛及行人通行之通常使 用為原則，供設置電力、自來水、電信或其他類此公用民生 物資供應等設施管線之利用為例外，故於道路下方設置民生 物資供應管線屬道路之特別利用關係，須經道路主管機關之 特許。被告本於道路主管機關之職權，核發「道路挖掘許可 證」方式同意申請人挖掘道路，則該許可除有准許申請人挖 掘道路外，並兼有同意申請人所有管線使用道路土地之意思 ，此乃社會一般通常經驗，原告主張系爭挖掘許可在申請人 依限挖掘道路並予復原後，處分目的即已達成，忽略申請人 申請挖掘道路，係以設置管線或類此特定物而兼有使用道路 之事實，自不足採。




2、法律關係內之權利義務，僅由原來之權利人享有，或僅由原 來之義務人履行，始能達成目的者，具有所謂之一身專屬性 ，除法律另有規定外，原則上不能移轉；人民公法上之權利 義務，得否由原來之主體移轉至另一主體，法律有明文規定 者，自依其規定，法律如無明文規定，則視有關之權利義務 是否具有一身專屬性為斷，其具有一身專屬性者，不得移轉 。本件系爭許可證僅特許參加人埋設油管，參加人將系爭許 可證准許其使用道路埋設油管之權利任意讓與原告用以輸送 油品以外之石化產品，已使特許之法規形同具文，且違反特 許之目的，使原處分機關失去管制之權力，被告自得依原法 規當時特許之目的為事後廢止。
3、原告所提78年間委託參加人代辦鋪設管線工程等合約之內容 ，僅為原告與參加人訂立之私法契約，非被告廢止系爭許可 證時須予審酌之公法關係，原告已明白揭示系爭管線係原告 當時規劃用以輸送「甲醇」，嗣後再改為輸送「丙烯」之石 化原料，俱非屬「油管」之使用，即不合前揭供應民生物資 管線之要件，而參加人自始至終均知情，然參加人仍以設置 「油管」之名義申請取得系爭許可證，未將設置系爭管線之 使用目的詳實告知被告，益證參加人申請取得系爭許可證， 涉有隱匿申請設置管線使用目的之重要資訊及提供不正確資 料等情事。被告無從知悉其內部約定之產權歸屬或系爭管線 實際使用人與輸送物質等事宜，則系爭道路挖掘許可證既特 許參加人挖掘道路埋設油管，因原告並非特許對象，自無法 受讓而取得並使用系爭管線。甚者，倘系爭管線實質上是石 化管線，因其為法律所禁止，其轉讓行為仍屬無效。(三)被告以原處分廢止系爭許可證，於法並無不合： 1、系爭許可證係允許參加人就被告所管理之道路加以挖掘，埋 設管線並持續使用道路，已如前述。依高雄市道路挖掘管理 自治條例第1條「為建立道路挖掘管理機制，落實道路管理 ，以確保道路品質及維護公共安全，特制定本自治條例。」 之規定，處分之相對人於使用道路時須對該管線加以維護以 確保道路平整及使用安全。此觀諸同條例第39條「管線埋設 人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管 線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行。」及第 40條「管線埋設人因施工或維護管理有欠缺，致侵害他人權 利或發生國家賠償責任者，應依法負其責任。」之規定自明 。管線埋設人並非只有取得管線之挖掘埋設權利，尚須就其 道路之繼續使用、確保道路平整及使用安全而負有管線維護 義務，否則該管線使用道路即失其依據。
2、管線存在於道路下方須有法源依據，輸送石化原料之管線非



屬上開得附掛或埋設於通路之管線，亦欠缺得埋設於道路之 法源依據，已如前述。則如事後發現合法埋設之油管私自轉 供輸送石化管線者，主管機關自得廢止其申請許可。 3、石化管線非屬民生公用管線，又非石油管理法所稱之石油管 線，亦無法援引石油管理法作為埋設於市區道路之法源依據 。石化管線具有高度危險性，又無專法規範管線之設置及維 護，不應存在於人煙稠密之市區道路。系爭管線係79年、80 年間參加人以「油管」名義向被告申請埋設並經核准埋設， 尚屬合法。然參加人於系爭管線埋設後將其私自轉讓予原告 供作輸送石化產品，迄103年止，參加人仍就系爭管線提出 年度管線檢測維護計畫。但因參加人私自變更原申請用途為 不可使用道路之石化管線使用，顯已違反原本供作輸送石油 之申請許可，至臻明確。
4、綜上，未有法源依據之管線申請挖埋道路，道路主管機關應 予否准，倘誤予准許，應依法撤銷，如係合法申請事後變更 作其他欠缺法律依據之管線使用，應予廢止。是原處分廢止 系爭許可證，於法均無不合。
(四)原處分廢止系爭許可證之依據：
1、依行政程序法第123條第1款「法規准許廢止」之情形：參加 人依70年8月27日發布之「高雄市市區道路管理規則」第65 條第2款以設置「油管」為由，申請道路挖掘許可，於獲取 許可後，嗣後將該「油管」變更用途，使用於運送丙烯時， 即與原授益處分審查時之要件不符，被告自得本於權限加以 廢止。另參加人於其所屬之油管未盡維護義務導致鏽蝕，而 造成巨大傷亡，此時亦已不具備授益處分繼續有效之要件， 自得於該授益處分構成要件事實事後消滅時，予以廢止該授 益處分。
2、依行政程序法第123條第3款「附負擔之行政處分，受益人未 履行該負擔者」之情形：系爭許可證包含要求參加人應負擔 管線維護之義務，以維持道路之品質與公共之安全，然參加 人並未能履行其負擔，被告依行政程序法第123條第3款亦得 為廢止之處分。
3、依行政程序法第123條第4款「行政處分所依據之法規或事實 事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」之情形 ：參加人原申請所埋設之管線為「油管」，惟嗣後參加人變 更用途將系爭管線移由原告作為運送「丙烯」之用，與原申 請資料不符，亦未依當時之市區道路管理規則第66條第2項 規定向被告申請變更，顯為行政處分所依據之事實事後因改 變用途而有所變更，並因此發生103年8月1日之高雄市氣爆 案件，若不廢止系爭管線之使用，顯有繼續危害公益情事。



4、依行政程序法第123條第5款「其他為防止或除去對公益之重 大危害者」之情形：高雄氣爆發生原因，為管線內所輸送之 丙烯氣體大量外洩至下水道箱涵，此事故造成多人死傷及民 眾房屋、車輛等財產權受損害，倘不廢止系爭許可證，無以 防止或除去系爭管線繼續存在系爭路段，繼續輸送具有高度 危險性物質，致再生類此高壓氣體爆炸危害公共安全公益之 可能。
(五)原處分並未逾越2年除斥期間：
1、本件系爭許可證屬繼續性處分，原告自承於系爭管線申請埋 設後均為其所使用，惟系爭許可證就管線埋設於市區道路之 下，本係於申請時起即「持續性」賦予管線申請人之管線維 護及限於使用申請時所許可之管線種類之義務，而非僅為一 時性之許可，不只應於處分作成時具備，也應於其效力存續 期間保持符合許可時要件的狀態，否則即應認該持續性處分 有廢止事由，而得廢止系爭許可證。系爭管線申請人持續地 未使用申請時所許可之管線種類，嗣後違法轉供非申請人使 用，堪認已不符原許可申請之要件，自無逾除斥期間問題。 倘從原告所稱變更管線用途時即得起算除斥期間，則無異謂 自管線申請人申請後，倘被告未查得管線申請人未依規定使 用管線之事實時，管線申請人得受有永久使用管線之利益， 道路用路人則須承擔管線申請人違法使用管線之風險，此非 行政程序法第124條規定之規範目的。
2、原告稱其所提附件19管線維護保養管理企畫書內包含系爭管 線，然原告係因101年12月13日訂定高雄市道路挖掘管理自 治條例第39條規定：「管線埋設人為機關或公民營事業機構 者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機 關核定，並應確實執行。」原告始於103年1月16日提出管線 維護計畫書，在此之前均係由參加人提送系爭許可證管線之 維護計畫，則迄至本件原處分作成時，未逾2年除斥期間。 3、原告所提附件14施工前管線會勘紀錄，係針對該工程施工廠 商施作管線遷移工程而召開，地點位於高速公路與旗楠路交 叉口，結論各點均著重請施工單位注意施工安全，無從以此 片面資料據以證明被告自該會議紀錄內容可確實知悉參加人 違法轉讓系爭管線予原告使用。
4、至「高雄市公共管線管理系統整合計畫案」(第三期)期末簡 報會議僅係就「公共管線管理系統計畫」進行基礎資料普查 ，因上開會議僅係針對特定計畫案廣泛蒐集資料作為系統建 置基礎，屬於行政機關單純之調查行為，此與參加人或原告 主動將移轉或改變管線使用人之事實通知被告准許不同，更 無法遽論被告自該會議內容即可明確知悉參加人違法轉讓系



爭管線予原告使用。
5、高雄市政府捷運工程局101年4月16日地質管線調查會議係高 雄市捷運工程局為辦理輕軌工程，被告機關基於寬頻管道主 管機關立場提供書面寬頻管道資訊，以避免施工影響寬頻管 線，該會議紀錄不足證明被告知悉參加人轉讓系爭管線予原 告使用。
6、原告主張被告收取道路使用費，即知悉參加人將系爭管線供 作為石化管線及轉由原告使用之情形，惟道路使用費之課徵 ，係基於使用者付費之原則，道路使用費之徵收依據規費法 第8條規定，屬使用規費性質。被告乃基於使用者付費公平 原則，對於所有使用市區道路土地之公、私機構，向其收取 道路使用費，以之作為市區道路修築、改善、養護之經費來 源之一，被告雖為收取道路使用費之機關，惟並未將道路使 用費之徵收與系爭許可證互為串連、對照，因道路使用費之 徵收機制係採使用者自主申報之方式，就實務上而言，因管 線數量龐雜，被告無法逐一比對道路使用費與許可證之關聯 。故不得僅以收取道路使用費之事實，逕推論被告已知悉本 件之廢止原因等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴 。
五、參加人則以：
(一)原處分為無效處分：
1、挖埋管線管理辦法係依70年8月27日發布之高雄市市區道路 管理規則（下稱行為時市區道路管理規則）第57條第2項授 權規定，然該第57條第1項規定：「市區內既成道路，或已 列入都市計畫，但尚未依計畫開闢完成之現行道路，不得占 用或破壞，如因管線新設、拆遷、換修或其他需要，需臨時 使用或挖掘路面時，應先向市區道路管理機關申請許可，如 有破壞應負責復原。」因此，挖埋管線管理辦法第5條重申 ：「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之 許可，申請人在施工中如有侵害他人權益，應依法負其責任 。」可知系爭許可證只對道路挖掘施工前之申請許可與施工 中之管理事項規範，而不及於嗣後(完工後)管線之管理維護 。
2、縱使挖埋設管線管理辦法第26條及第27條規定，亦僅規範申 請人挖掘道路於路面修復後的1年內，對路面有維護義務， 以及管線如須搶修仍須再次申請挖掘許可證，而不得延用先 前申請之許可證，均限於道路挖掘許可及路面修復之相關管 理，並不及於埋設於內部之管線維護。
3、因此，挖埋設管線管理辦法第4條規定，申請挖掘道路埋設 管線時，僅需填具申請書，檢附施工位置平面圖、道路斷面



位置圖、管溝斷面圖、工程進度表即可，並不要求申請文件 必須載明「管線之輸送物品」或「管線用途」，以及「管線 所有人」。而系爭許可證亦僅審查挖掘地點、挖掘面積、施 工期限等項，並分別載明一定之施工期限以及標明「本證逾 期作廢」等字。
4、自系爭許可證載明一定之「施工期限」，及挖埋管線管理辦 法第10條規定可知，每張道路挖掘許可證均有其效期性，逾 期即告失效，倘需要再次開挖路面，就必須重新申請許可， 不得延用埋設管線時申請的許可證。每次開挖道路時，都必 須由道路主管機關評估該次申請是否符合規定。自此可知， 主管機關所為許可係針對道路挖掘許可，而非指管線使用之 許可。
5、據臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）103年度偵 字第20447、20194、21045、22296號起訴書，參加人進行左 高工程時，早於79年2月22日即向養工處申請用路許可，經 養工處審核許可後核發系爭許可證1，後因工程未能於許可 證所限期間內完工（適逢10月國慶及區運會禁挖期），參加 人遂就未能完成埋設路段，於79年12月12日再次向養工處申 請挖掘道路許可，經養工處審核許可取得系爭許可證2。因 此，原處分係廢止早已「逾期失效」的許可證，實屬無稽； 是故，原處分有行政程序法第111條第3、7款之無效事由。 6、被告主張申請挖掘道路係以設置管線或類此特定物而兼有使 用道路之事實，因此系爭許可證除准有申請人挖掘道路許可 證外，並兼有同意申請人所有管線使用道路土地之意思云云 ，論理與事實均不相符。申請挖掘道路非必然伴隨埋設管線 ，亦有可能僅是單純開挖以維修地下管線（挖埋設管線管理 辦法第27條），申請挖掘道路以設置管線僅是其中一個類型 ，故被告主張道路挖掘許可證規範之範圍兼及於後續管線之 使用關係，實忽視上開法條規定意旨。
(二)被告辯稱本件管線運送物質與申請資料不符云云，顯係誤解 法令：
1、參加人係於79年埋設管線，當時之挖埋管線管理辦法及相關 法令對於管線運輸類型並無規範，本件管線使用並無違法： (1)挖埋管線管理辦法第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種管 線工程時，應填具申請書一份，檢附施工位置平面圖、道路 斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等各乙式伍份，向養 護工程處申請核准發給許可證後，始得施工。」參加人79年 進行左高工程時，已依上開規定事先填具申請書並檢附工位 置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表，並 經養工處核准發給系爭許可證後，參加人之管線更新工程即



無違反上開規定。
(2)被告顯係於高雄氣爆後，始以當年申請之工程名稱中「油管 」為依據，主張參加人當時係以「輸送柴油」為由申請，而 實際上輸送丙烯，違反挖埋管線管理辦法為由廢止系爭許可 證。惟依當時之法規，參加人於埋設管線申請文件中，並無 須載明輸送物質；且挖埋管線管理辦法亦並無要求申請挖掘 道路埋設各種管線之業者須註明輸送物質名稱之規定。 (3)參加人之申請文件中未載明委託埋設廠商名稱以及輸送物， 係因挖埋管線管理辦法並未要求申請挖掘道路埋設各種管線 之業者須具體註明輸送物質名稱及委託埋設廠商。 (4)由挖埋管線管理辦法第5條規定：「本辦法核發之道路挖掘 許可證，僅指對申請挖掘道路之許可，申請人在施工中如有 侵害他人權益，應依法負其責任。」可知，核發道路挖掘許 可證之目的在於規範道路挖掘之安全性及路面之維護，僅指 對申請挖掘道路之許可，並無涉及埋設在地下之管線運送物 之管理與監督（後者應屬中央或地方其他法律之規範範圍及 執行該等法律之機關的權責）。挖埋管線管理辦法本身就管 線運輸物質並無限制，輸送物質更改仍無違反該辦法。 2、依現行高雄市道路挖掘管理自治條例（101年12月13日訂定 ，下稱挖掘管理自治條例），申請道路挖掘之施工計畫書固 應載明管線類型及管理方法，惟並無溯及適用之效力。況挖 掘管理自治條例第39條規定：「管線埋設人為機關或公民營 事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報 請主管機關核定，並應確實執行。」第40條規定：「管線埋 設人因施工或管理維護有欠缺者，致侵害他人權利或發生國 家賠償責任者，應依法負其責任。」如有違反第39條規定， 依同法第42條第10款規定，主管機關得處2萬元以上8萬元以 下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按次處罰。是故 ，管線埋設人縱有未依上開條例第39條將管線維護計畫報請 主管機關核定及執行之情形，被告亦僅只得限期改善、按次 處罰，並無廢止道路挖掘許可之權限。
3、監察院調查報告，亦認定行為時之市區道路條例並未明文規 定道路挖掘申請之申請人資格、設置物種類及相關所需申請 書表內容，亦未禁止埋設石化管線（詳下述），亦證被告辯 稱運送物質與參加人申請內容不符，並不可採。(三)被告辯稱石化管線欠缺埋設於道路底下之法源依據，已遭監 察院糾正認為欠缺實務、專業及法律依據：監察院調查報告 已指明，「油管係當時石油煉製及石化業者對輸送油料及石 化原料等石油聯產品的管線之一般泛稱用語」。事實上，被 告人員在高雄地檢署偵查時亦稱「當時也沒有石化管線這個



名詞，我們都稱做油管」。自此可見，系爭管線縱使嗣後改 輸送丙烯，並無違油管的使用目的範圍。被告指稱原告、參 加人嗣後改輸送石化原料違背當初申請的使用目的云云，均 係臨訟之詞，並被監察院認為欠缺實務、專業及法律依據。(四)被告辯稱參加人未盡管線維護義務，致使埋設之4吋管嚴重 鏽蝕，管內輸送之丙烯外洩釀成嚴重氣爆和火災云云，顯有 誤解：
1、據監察院糾正案文，高雄氣爆發生原因非僅高雄市政府興建 之幽靈箱涵、以及榮化公司未盡其4吋管之維護義務，且事 發當時榮化公司以及華運倉儲發現有異時，未依照操作手冊 採取進行「巡視管線」並進行「正確保壓測試」，而係繼續 輸送丙烯、被告未妥善維護管線圖資管理系統、被告人員不 熟悉操作管線圖資管理系統、高雄市政府現場指揮中心雜亂 無章，均為導致高雄氣爆事故發生之複合性因素。 2、榮化公司所有4吋管線維護義務人為榮化公司，並非參加人 ：
(1)系爭管線及榮化公司所有4吋管線，參加人僅係受託辦理埋 設，分屬原告及榮化公司所有，並為該2家公司利用，故負 有管線維護義務者即為該2家公司，應與參加人無涉。何況 ，被告至遲於94年徵收道路使用費時即已知悉上開管線分屬