臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第358號
原 告 李輔允
被 告 經濟部
代 表 人 李世光
訴訟代理人 許日陽
許毓解
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國105年9月13
日院臺訴字第1050175070號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落於臺南市○市區○○○段000○00地號土 地（下稱系爭土地）係位於𦰡拔林溪河川區域，被告以原告 在系爭土地上建造房屋（下稱系爭房屋），違反水利法第78 條第4款規定，依同法第93條之4規定，以民國103年9月17日 經授水字第10320310160號處分書（下稱前處分），限原告 於103年11月15日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施 。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，提起行政訴訟， 經臺北高等行政法院於104年8月27日以104年度訴字第387號 判決（下稱104訴387號判決）駁回原告之訴，原告猶不服， 提起上訴，經最高行政法院於105年7月6日以105年度判字第 345號判決（下稱105判345號判決），駁回原告上訴確定。 嗣被告於105年4月8日勘查系爭土地，發現原告仍未回復原 狀、拆除、清除、廢止違禁設施，乃依上揭規定，於105年4 月14日以經授水字第10520310090號處分書（下稱原處分） ，處原告罰鍰新臺幣（下同）5萬元。原告不服，提起訴願 ，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠水利法第83條第1項規定：「尋常洪水位行水區域之土地， 為防止水患，得限制其使用，其原為公有者，不得移轉為私 有；其已為私有者，主管機關應視實際需要辦理徵收，未徵 收者，為防止水患，並得限制其使用。」、第83條之1第1項 、第2項規定：「（第1項）前2條主管機關所為已逕為分割 編定或變更編定為水利用地之私有土地，其所有權人得申請 變更編定為適當用地。（第2項）依前條規定限制使用之私 有土地，得以依區段徵收或水利地重劃等方式，辦理用地之 取得。」深究該法立法目的，係考量到私有土地若被編定為 水利用地，對私有土地所有權人勢必造成相當大衝擊，尤其
需考量私有土地上所現存之房屋，立法上勢必要有不同之處 理，始符合法治國原則與實質平等原則。依上開規定，對於 私有土地經編定為水利用地之前、之後有明顯之差異，對經 編定為水利用地之後規定「禁止建造房屋」，而在經編定為 水利用地之前，已為私有者，得限制其使用或應視實際需要 辦理徵收。故民眾並未違反「禁止建造房屋」之規定者，則 應視實際情況判斷是否應限制其使用。系爭房屋門牌號碼現 今為臺南市○市區○○路00○00號，經改制前臺南縣新市鄉 公所（現改制為臺南市新市區公所）證明係66年1月19日以 前完成之建築物，而被告主張系爭土地係於75年始被劃入河 川區域內，系爭房屋早已存在，且非伊所建造，何來違反水 利法第78條所規定「禁止建造房屋」，前處分失當之處，昭 然可見。
㈡系爭土地之土地登記謄本所登記之使用地類別為甲種建築用 地，而系爭房屋經改制前臺南縣新市鄉公所證明係66年1月 19日以前完成之建築物，且伊取得系爭土地係經由臺灣臺南 地方法院90年度執字第1212號強制執行事件公開拍賣而發給 不動產權利移轉證書，上開文件均未標註系爭土地位於「河 流區域」或為「水利用地」，伊完全無法得知系爭土地是否 為水利用地。伊基於信賴上開文件，而向臺南縣政府工務局 （現改制為臺南市政府工務局）申請增修系爭房屋，並獲有 該局核准所發給之建造執照及使用執照，伊自有信賴保護原 則之適用。前處分遽而強令伊拆除系爭房屋回復原狀，已違 反信賴保護原則，自屬不當，而原處分依據前處分而處伊罰 鍰，亦有不當，應予撤銷。
㈢憲法第10條、第15條、經濟社會與文化權利國際公約均已明 文規定人民之居住自由權、財產權與生存權，該等權利均係 人民之基本權，應受憲法保障，縱有限制人民基本權之必要 與公益性，其限制應符合比例原則，否則與憲法有違。伊早 於90年間申請建照執照、使用執照，並無違反92年水利法修 正規定「禁止建造房屋」，已如前述，是以，前處分（起訴 狀誤載為原處分）係以水利法第78條之規定，強制伊拆除系 爭房屋並回復原狀，此將造成伊生活顛沛流離、無家可歸之 不利益結果，實際已嚴重侵害伊之居住自由權、財產權與生 存；且前處分並未考量𦰡拔林溪與系爭房屋之相對位置、前 處分有無公益性？有無拆除系爭房屋之必要性？如無線上綱 概念概括且不確定之「公益」，等同為公權力張目，迫使相 對弱者就範之可能性大增。前處分以距今30年前所劃定之水 道治理計畫線作為基準，強令伊拆除系爭房屋，嚴重侵害伊 居住自由權、財產權與生存權，已違反比例原則，甚為明確
，原處分據前處分而處伊罰鍰，實有不當。退萬步言，縱認 有將系爭土地回復原狀之公益性、必要性，仍應以較輕微之 依法徵收手段，給予人民適當之補償，而非遽以拆除處分而 侵害伊最重要之居住自由權、財產權與生存權，前處分有所 不當，與憲法保障人民基本權之意旨不符。原處分竟仍據前 處分課予伊多次罰鍰，其不當之處甚明。
㈣伊因法院拍賣而取得系爭房地，並據而申請建照執照、使用 執照，長年來未見被告有任何通知或處理，詎被告僅憑1紙 臺灣省政府於75年4月7日75府建水字第145196號公告，率認 伊有故意或過失觸犯水立法之規定，實有不當。況被告身為 政府機關，本應避免以國家執法行為淪為刁難人民之手段， 故原處分欠缺其合法性甚明等語。並聲明：訴願決定及原處 分均撤銷。
三、被告則以：
㈠原告在位於𦰡拔林溪河川區域內之系爭土地上建造工廠或房 屋，因其現狀已違反水利法第78條第4款規定，經伊所屬水 利署第六河川局（下稱第六河川局）人員取締在案，並以前 處分就其於河川區域內私有地違法行為，要求限期於103年 11月15日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，逾期將 依水利法第93條之4規定，按日連續處罰至前項義務履行完 畢之日止。前處分經原告循序提起訴願及行政訴訟後，已經 最高行政法院於105年7月6日以105判345號判決予以駁回上 訴確定在案。因原告屆期仍未回復原狀，伊依法以原處分處 原告罰鍰5萬元。原告不服，提起訴願，遭訴願機關以訴願 無理由駁回，原告提起本案訴訟。
㈡𦰡拔林溪河川區域前經由臺灣省政府以75年4月7日75府建水 字第145196號公告在案，系爭土地早於75年間即已劃入河川 區域，斯時系爭土地即應受水利法及其相關規定限制，不因 其使用分區是否變更為河川區而異其適用。原告主張自臺南 縣政府（現為臺南市政府）取得建造及使用執照一節，第六 河川局業已另函請臺南市政府依行政程序法相關規定辦理在 案，不影響系爭房屋位於河川區域內之事實；再者，依臺北 高等行政法院104訴387號判決所載「原告所提相關執行事件 之權利移轉證書上，僅有系爭土地上有未保存登記建物，而 未載明此建物之門牌號碼或其他足資辨識之資料，則由上以 觀，系爭房屋之門牌應係45號，而非原告主張之47號，始與 實情相符，是原告所提新市區公所證明係舊47號房屋所出具 ，而非系爭房屋，自難執此為系爭房屋係66年1月19日以前 完成之建築物，且係省府75年4月7日公告前即已完成公告之 建築物」等語；且原告於103年7月29日訪談紀錄稱系爭房屋
係於90年建造，而所附改制前臺南縣政府工務局核發之90南 工局造字第1130號建造執照，及90南工局使字第0785號使用 執照，亦可證系爭房屋1、2樓經原告於90年間建造行為。因 此，原告主張系爭房屋係62年間即已建築完成，早於系爭土 地於75年公告劃入河川區域內，不違反水利法第78條規定云 云，尚不足採。
㈢本件係因原告未於限期內完成改善，伊遂依水利法第93條之 4規定作成連續處分，尚非重複處分，並無不妥。且原告對 伊所為限期令其自行拆除，否則將予以連續處罰之前處分， 提起訴願及行政訴訟，業分別經行政院104年1月16日院臺訴 字第1040120297號決定書、臺北高等行政法院104訴387號判 決及最高行政法院105判345號判決確定在案。原處分係於臺 北高等行政法院104訴387號判決駁回原告之訴後所為，屬依 法有據，並無不當，應予維持。再者，依該判決所載「建造 房屋除應符合建築法及相關子法之規定外，於水利法亦有特 別之規定，兩者規範之範疇顯有不同，是原告主張其因信賴 上開官方文件而取得建造執照、使用執照，進而主張信賴保 護，惟上開文件既已無法規規定須記載河川區域，本件亦與 撤銷系爭房屋之建築執照、使用執照無涉，是原告此部分之 主張自無可採。」等語，及「按授予利益之違法行政處分經 撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因 信賴該處分致受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理 之補償。固為行政程序法第126條第1項所規定，原告另執上 開規定，主張：縱認原處分合法，原告亦得請求被告補償等 情。惟查，被告作成原處分係基於水利法之規定所為，並未 代工務局撤銷系爭房屋之建造執照及使用執照，即本件被告 並無撤銷任何行政處分，已如前述，是原告此部分之主張， 即與上開規定之前提要件未符，亦無可採」等語，可知原告 主張違反信賴保護原則，應不可採。
㈣有關原告主張命拆除系爭房屋違反比例原則部分，前揭臺北 高等行政法院104訴387號判決明載「依上開事證，亦無將系 爭土地排除於河川區域內之可能，是被告作成原處分，命原 告拆除系爭房屋並回復原狀，固係影響原告之財產權，惟相 較於𦰡拔林溪沿岸諸多居民之生命、身體及財產權以觀，厥 為維護公共利益必要，至為灼然，與憲法第23條比例原則完 全相符，而無原告所稱違反憲法第10條、第15條、經社文條 約相關規定及司法院釋字第709號解釋意旨。」等語。準此 ，原告於拆除系爭房屋前，伊依法連續處罰，尚無不當。又 有關原告主張應以依法徵收手段給予人民適當補償部分，前 揭臺北高等行政法院104訴387號判決明載「按土地徵收係指
國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財 產權，經由法定程序予以剝奪之謂，因而，土地徵收係基於 興辦有利於公益之公共事業之需要，始得由國家依法律所定 程序為之，準此，徵收係為實現公益需要之不得已措施。由 於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符 合比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制， 需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收 前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公 益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書， 報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關 機關具有行政裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地 徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上 請求權，亦無對需用土地請求發動徵收之權利（最高行政法 院99年度判字第319號判決意旨參照）」等語，因此，原告 主張尚不足採。
㈤有關原告主張無故意過失一節，前處分命回復原狀，分別經 臺北高等行政法院104訴387號判決、最高行政法院105判345 號判決肯定其適法性，且按行政訴訟法第116條第1項規定： 「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政 訴訟而停止。」處分一經合法作成即具執行力。原告既已知 悉前揭實務判決見解，且該判決所爭執之前處分業清楚載明 「未於期限回復原狀，將依水利法第93條之4規定按日連續 處罰鍰」，則原告對於「不回復原狀將受連續罰鍰之處分」 乙節應清楚知悉，卻仍不履行回復原狀義務，伊方有後續原 處分之作成，爰此，原告尚非不具義務違反之故意，其主張 應不可採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土 地之土地登記謄本、不動產權利移轉證書、拍賣清單、臺灣 電力公司台南區營業處91年4月8日函2份、建造執照、使用 執照、第六河川局105年4月8日會勘案件紀錄表暨相片、系 爭土地地籍圖套河川圖籍、臺灣省政府75年4月7日75府建水 字第145196號公告、前處分、行政院104年1月16日院臺訴字 第0000000000號訴願決定、臺北高等行政法院104訴387號判 決、最高行政法院105判345號判決、原處分及訴願決定書等 件附於本院卷可稽，堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：被告以原告在位於河川區域內之系爭 土地上建造系爭房屋，違反水利法第78條第4款規定，依同 法第93條之4規定，以前處分作成限原告於103年11月15日前 回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，原告未依限回復原 狀、拆除、清除、廢止違禁設施，被告以原處分裁處原告罰
鍰5萬元，是否違法？本院判斷如下：
㈠按「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋 。」、「違反…第78條、…規定者，主管機關得限期令行為 人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期 不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰 。」105年5月25日修正公布前水利法第78條第4款、第93條 之4定有明文。又「主管機關為保護水道，應禁止左列各事 項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂 設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。… 」92年2月6日修正公布前水利法第78條第4款即有明文，且 依水利法第10條規定訂定之新臺灣省河川管理規則第15條第 1項第3款、及91年5月29日訂定發布之河川管理辦法第16條 亦分別規定：「為保護河防安全禁止下列事項：……三、在 河川區域、水道治理計畫線範圍或堤防預定線內之土地，施 設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。」、「為保 護河防安全，禁止下列事項：一、在河川區域、水道治理計 畫用地範圍內施設工廠、房屋或未經申請許可之建造物、遊 樂設施或廣告牌。…」。
㈡次按行政處分的構成要件效力，又稱要件事實效力，係指有 效之行政處分，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存 之構成要件事實，作為其本身決定之基礎。換言之，前處分 所確認或據以成立之特定要件事實，如成為後處分法規範基 礎構成要件之一部者，後為決定之行政機關，對此先決問題 ，即應以前處分之事實認定為準，不得另為不同的認定。又 依105年5月25日修正公布前水利法第93條之4規定，違反同 法第78條規定，按日連續處1萬元以上5萬元以下之罰鍰，係 以「經主管機關限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當 處分其設施或建造物」，屆期不遵行者，作為裁罰之基礎。 而就該條罰鍰處分提起之行政救濟事件，該據以裁罰之「經 主管機關限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其 設施或建造物」因屬另一處分，而非受理罰鍰處分之行政法 院所要審查之行政處分。另行政處分除具無效事由而當然無 效外，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續 存在。是該「主管機關限期令行為人回復原狀、拆除、清除 或適當處分其設施或建造物」之處分，經行為人另案提起撤 銷訴訟，而經臺北高等行政法院判決駁回原告之訴後，行為 人雖上訴於最高行政法院審理中，然該限期回復原狀之處分 ，在未經撤銷確定前，即仍具行政處分之效力，故行為人雖 援引對該限期回復原狀之處分之上訴事件再為指摘，本院亦 不得就此爭執為實體審究，此有最高行政法院102年度9月份
第2次庭長法官聯席會議決議意旨可參。
㈢經查，系爭土地位於𦰡拔林溪河川區域，前經臺灣省政府75 年4月7日公告劃入河川區域在案，原告於90年間經法院拍賣 買受系爭土地，並向臺南市政府工務局申請增建系爭房屋， 取得使用執照，嗣為被告於103年查獲擅將系爭房屋增建為4 層建物，被告認定原告有違反水利法第78條第4款規定於河 川區域建造房屋之行為，而依同法第93條之4規定，以前處 分限原告於103年11月15日前回復原狀、拆除、清除、廢止 違禁設施。原告不服，提起訴願，經行政院104年1月16日院 臺訴字第1040120297號訴願決定駁回，原告仍不服，提起行 政訴訟，復經臺北高等行政法院以104訴387號行政訴訟判決 駁回原告之訴，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院以 105判345號行政判決駁回上訴確定在案。嗣被告於105年4月 8日派員至系爭土地勘查，發現原告仍未回復原狀、拆除、 清除、廢止違禁設施，乃依105年5月25日修正公布前之水利 法第78條第4款、第93條之4規定，以原處分裁處原告罰鍰5 萬元。揆諸前揭說明，被告於前處分現尚有效之情形下，並 以之為既存之「構成要件事實」即以前處分認定原告在位於 河川區域內之系爭土地上建造系爭房屋，違反水利法第78條 第4款規定，限其於103年11月15日前回復原狀、拆除、清除 、廢止違禁設施為構成要件基礎，於105年4月8日查獲原告 仍未回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施等情節，據以認 定原告仍有違反水利法第78條第4款規定之情事，以原處分 裁處原告罰鍰5萬元，經核並無違誤。
㈣原告雖主張伊無違反行政法上義務之故意或過失云云，按行 政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於 故意或過失者，不予處罰。」查被告前以原告在位於河川區 域內之系爭土地上建造系爭房屋，違反水利法第78條第4款 規定，依同法第93條之4規定，以前處分作成限原告於103年 11月15日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，原告對 前處分不服，依序提起訴願、行政訴訟等行政救濟，均遭駁 回，已如前述，難謂原告不知悉其有將位於河川區域內之系 爭房屋回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施等之行政法上 義務。嗣被告所屬第六河川局分別於104年5月6日、104年7 月1日、104年8月20日、104年11月6日、104年12月22日派員 至系爭土地勘查，發現原告仍未回復原狀、拆除、清除、廢 止違禁設施，被告乃依上揭規定，分別以104年5月29日經授 水字第10420310160號、104年7月9日經授水字第0000000000 0號、104年9月18日經授水字第10420310470號、104年11月 20日經授水字第10420310620號、105年3月3日經授水字第00
000000000號處分書各處原告罰鍰1萬元、2萬元、4萬元、5 萬元、5萬元（見訴願可閱覽卷第23-26頁、本院卷第26頁） ；嗣被告所屬第六河川局於105年4月8日再度派員至系爭土 地勘查，發現原告依舊未回復原狀、拆除、清除、廢止違禁 設施。原告既經被告以前處分限期回復原狀，並多次因仍未 回復原狀而遭裁罰，是難認原告對其有怠於回復原狀之違反 行政法上義務之行為無故意、過失。是原告主張其無故意、 過失，要無憑採。
㈤至原告對前處分執前揭情詞所為之主張，查依前所述，本件 被告對原告所為之罰鍰處分（即原處分），依105年5月25日 修正公布前水利法第93條之4規定，係以經被告對原告為限 期回復原狀之處分（即前處分）作為裁罰基礎，亦即依該規 定，被告對原告為裁罰處分（即原處分）時，係以被告為限 期回復原狀之處分（即前處分）為前提，換言之，限期回復 原狀之處分（即前處分），具有構成要件效力，在對裁罰處 分（即原處分）之行政爭訟程序中，訴願機關或行政法院不 得審查有效之前處分，應以該處分為前提作成訴願決定或裁 判（參最高行政法院97年度判字第1068號判決意旨）。本件 原告對被告所為之前處分，循序提起行政救濟，經臺北高等 行政法院104訴387號判決駁回、最高行政法院105判345號上 訴駁回確定（見本院卷第54-61、64-69頁））。依前開規定 及說明，前處分屬另一處分，非本件所要審查之行政處分， 前處分限期回復原狀，為本件構成要件之一部，前處分未經 撤銷、廢止或未因其他事由而失效，即具有存續力及構成要 件效力，本院於後處分（即原處分）之審查時，揆諸前揭說 明，自應予以尊重，不得另為不同的認定。是以，前處分之 合法性，並非本院審理之範圍。況原告對前處分所為之前開 主張，均經臺北高等行政法院104訴387號判決、最高行政法 院105判345號判決審認詳述其主張無理由確定在案。是原告 以前揭情詞主張前處分違法、不當云云，自無可採。六、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。被告以前處分業 已限期原告於103年11月15日前回復原狀、拆除、清除、廢 止違禁設施（即系爭房屋），原告逾期未辦理，乃依105年5 月25日修正公布前之水利法第78條第4款、第93條之4規定， 且審酌原告已多次違法上開行政法上義務，以原處分裁處原 告罰鍰5萬元，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦 無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無 理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必
要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
書記官 林郁芩