高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第五二０號
原 告 甲○○
乙○○○
丙○○
丁○○
兼共同訴訟代理人 戊○○
共同訴訟代理人 辛○○
被 告 屏東縣政府
代 表 人 己○○縣長
訴訟代理人 癸○○
壬○○
庚○○
右當事人間因土地徵收事件，原告等不服內政部中華民國八十九年十二月十三日台（
八九）內訴字第八九０八二四八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣經濟部水利處為辦理高屏溪九如堤防第三期工程，申請徵收屏東縣里港鄉○○段五四六之一地號內等二十九筆土地，合計面積四．七七四六公頃，並附帶徵收其土地改良物，經內政部以八十九年二月三日台（八九）內地字第八九０三三九六號函核准徵收。被告遂以八十九年五月九日八九屏府地權字第六九四二三號公告徵收，公告期間自民國八十九年五月十日起至八十九年六月九日止。茲原告等原共有坐落九如鄉○○○段四九一之一地號土地面積０．四四八０公頃，因前開工程用地需要，於八十九年二月十八日逕分割為同段四九一之一地號（面積０．三九四０公頃）及四九一之三地號（面積０．０五四０公頃）等二筆土地，其中四九一之一地號為工程用地範圍內徵收之土地，而四九一之三地號為徵收後殘餘之土地。嗣原告等於八十九年七月二十八日申請一併徵收前開殘餘部分之土地（即九如鄉○○○段四九一之三地號），被告乃邀集有關單位人員暨原告等於八十九年八月十八日至現場會勘，並以八十九年八月三十日八九屏府地權字第一三八二一０號函檢送會勘紀錄予原告，其上記載會勘結論為：「．．因面積過大，面臨水防道路，出入相當方便，可為相當之使用，故不符合一併徵收之要件。」，原告不服，提起訴願，被告復於八十九年十月十一日邀集需地機關、地政事務所等單位及原告等至現場複勘，複勘結果仍以系爭土地面積過大，且係與鄰地合併使用之魚塭，面臨水防道路，出入方便，徵收後並無礙於實際之使用，若須拆除部份魚塭，反將造成魚塭形勢不整等情，而認為並不符合一併徵收之要件。訴願機關遂據前開會勘紀錄，駁回原告之訴願，原告等猶未甘服，繼而提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告應一併徵收原告等共有坐落屏東縣九如鄉○○○段四九一之三地號之 土地（地目「堤」，面積五百四十平方公尺），並依法發給徵收地價費及 加成獎勵金。
（三）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
三、兩造主張之理由：
甲、原告起訴主張之理由：
（一）原告等共有之坐落屏東縣九如鄉○○○段四九一之一號土地業經被告以八 十九年五月九日八九屏府地權字第六九四二三號函知徵收，並發放徵收地 價費及加成獎勵金在案。本件請求一併徵收之土地即屏東縣九如鄉○○○ 段四九一之三號，與已徵收之同段四九一之一號土地毗鄰原為一筆，被告 為便利徵收，乘機取巧，未經原告等同意逕自分割為二筆，致徵收後之剩 餘土地面積過小、形勢不整，使原告不能為相當之使用，顯有違誠信原則 。
（二）被告及內政部均認定系爭土地「面積過大，面臨水防道路，出入相當方便 ，可為相當之使用，故不符合一併徵收之要件」云云，然該水防道路約佔 系爭土地面積的三分之二，係被告未經合法徵收程序於數年前先行占用而 開闢，既已闢為公用，又不准一併徵收，實乃欺民太甚。而系爭土地其餘 約三分之一部分係遭鄰人盜挖為魚塭，並非原告使用。 （三）按最高行政法院七十三年判字第三一八號判例明示：「徵收土地之殘餘部 分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併 徵收之。」為土地法第二百十七條所明定。茲所指『不能為相當之使用』 ，應以徵收當時實際使用情形為準。」。系爭土地實際使用情形仍荒廢之 地，根本沒有建物或耕作，當然屬不能為相當之使用。況被告為便利徵收 ，逕自分割，把大的一塊地九如鄉○○○段四九一之一號面積０‧三九四 ０公頃（原處分誤寫為０．二九四０公頃）徵收公用，為系爭土地面積之 七‧三倍大，留下之同段第四九一之三號土地面積只有０．０五四０公頃 ，原告根本無法使用，事甚明確，且如此小小畸零地即使耕作，也未能地 盡其利，徒勞無功。惟被告竟曲解為面積過大，非但偏離事實，亦偏離常 識，實難令人甘服。
（四）系爭土地地目「堤」，乃水利堤防用地，依土地法第八十二條規定，凡編 為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用，是以系爭土地只能供公用 徵收，依法根本無法建屋或作其他使用，若供其他用途使用乃違法行為， 縱令出入方便，亦是枉然。足見地主根本無法使用，符合一併徵收要件。 （五）又該地以每平方公尺新台幣 (下同)八００元計算，系爭土地只值四十三 萬二千元，政府編列預算不會有困難。
（六）又「依本法指定之公共設施保留地，在前條規定取得期限內，不得為妨礙 其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。 」都市計劃法第五十一條定有明文。準此，原告不得為妨礙指定目的之使 用，而系爭土地之地目為「堤」，依其指定目的之使用即必須「填高」之 堤防，鄰地所有人擅自盜挖為「魚塭」係挖低之行為，顯係違反首揭法條 之不法行為，且是百分之百妨礙目的（築堤）之嚴重使用，而非較輕之使 用甚明。再者，內政部六十八年十月九日台內地字第三０二七四號函釋說 明三，略以：「．．所稱『殘餘土地面積過小』究何所指問題，法律尚乏 明確規定，按本條立法精神係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設 ，一旦有徵收殘餘部份，往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不 便，仍賦予其得要求一併徵收之權利。此項面積究以若干單位為認定標準 ，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收時，就其實 際狀況予以衡情處理為妥。」。足見由被徵收土地之所有權人自行裁量殘 餘土地面積是否過小，乃土地法第二百十七條立法保障被徵收土地所有權 人之立法精神，主管行政機關不宜以「不做不錯，多做多錯」之心態，違 背本條立法保障人民權益之美意，招致民怨並徒增訟累。為此訴請判決如 聲明所示等語。
乙、被告答辯之理由：
（一）需用土地人因興辦公共事業或實施國家經濟政策，需用私有土地時，應視 興辦事業之性質及其實際需要情形，勘選適當位置。其勘選之用地範圍， 依土地法第二百零八條但書規定，應以其興辦事業所必需者為限。需地機 關於勘定用地範圍後，洽請縣市地政機關辦理地籍檢測分割工作．．等等 ，是為辦理土地徵收之程序。查徵收土地為政府對人民權益強制取得之行 政行為，而地籍分割為徵收作業需經的程序，地政機關應需地機關徵收需 要辦理土地逕為分割測量登記，並無需先經地主同意之程序方得為之。 (二）又按土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢 不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向 市、縣地政機關要求一併徵收之。」，關於上開所稱「徵收土地之殘餘部 分」、「不能為相當之使用」、「殘餘土地面積過小」之認定，依據內政 部六十八年十月九日臺內地字第三０二七四號函示略以：「一、本條所稱 『徵收土地之殘餘部分』原指一筆土地部分被徵收，經分割後剩餘部分而 言．．二、所稱『不能為相當之使用』，究以計畫使用為準；抑以徵收當 時實際使用為準問題，應以徵收當時實際使用為準，始為適法。．．三、 所稱『殘餘土地面積過小』究何所指問題，法律尚乏明確規定。按本條立 法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設。．．一旦有徵收 殘餘部分，往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其 得要求一併徵收之權利。此項面積究以若干單位為認定標準，宜由被徵收 土地所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收時，就其實際狀況予以衡情 處理為妥。」之規定，即由土地所有權人自行衡量面積後，如認為面積過 小所賦予一併徵收之請求權利，並非對一併徵收所賦予土地所有權人衡量
准否之權利，仍需由需地機關或該管縣市地政機關受理並實地勘查後，由 地政機關否准，原告等人對上開立法精神恐有誤解。 （三）次查，系爭土地現況部分荒廢，原告等人從未使用，部分為鄰地盜挖之魚 塭，並非原告等人所使用，此應歸責於原告等人未善盡所有權人積極使用 管理之權，致使土地遭鄰地占用而無法使用，並非因徵收後所殘餘土地面 積過小或形勢不整所致不能為相當之使用，且系爭土地地呈三角形，斜邊 臨道路，出入甚為方便，面積０．０五四０公頃，並無過小之虞，並不符 合一併徵收之要件，土地所有權人怠於行使土地所有權，對土地為消極之 使用，而認為無法地盡其利，任其荒廢致使土地為他人占用，事涉私權爭 議，與一併徵收要件不可混合而論。再查，系爭土地非屬都市土地，原告 引據都市計畫法第五十一條規定：「依本法所指定之公共設施保留地，不 得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕 之使用。」並不適用。又系爭土地地目為「堤」，編定為「一般農業區水 利用地」，法律上並無非作堤防使用之限制，甚且原告尚可依水利法相關 規定向主管機關申請變更為「非水利用地」，並非如原告所言不能使用。 綜上論結，本件原告之訴為無理由，請予駁回。 理 由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他 法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本 條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣 （市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收 計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由核准徵 收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改 良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會， 審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」分據土地徵收條例第 一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條定有明文，茲前開條 例業於八十九年二月二日由總統公布實施，職故，國家基於公共事業之需要或興 辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件 ，該條例之規定應較土地法相關之規定優先適用，合先敘明。再者，依首揭規定 ，有關土地徵收之核准權限乃專屬中央主管機關即內政部，各地方政府就其都市 計畫區內之公共設施保留地並無准否徵收之權責，更無從基於人民之請求作成應 否徵收之處分，併予敘明。
二、次按土地徵收條例第八條第一項第一款固規定，徵收土地之殘餘部分面積過小或 形勢不整，致不能為相當之使用者，土地所有權人得於徵收公告之日起一年內向 該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理。據此規定，土地 所有權人於一定條件下雖「得向直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收」，惟 承前所述，核准徵收之權責機關既為內政部，則所謂「得向直轄市或縣（市）主 管機關申請一併徵收」乙節，亦僅在賦予土地所有權人促使地方政府發動「擬具 詳細徵收計劃書，並附具土地徵收圖冊或土地改良清冊及土地使用計劃圖，而向 中央主管機關及內政部提出申請」之權限而已，殊難謂土地所有權人一旦提出申
請，地方主管機關即得自行作成徵收處分，併予敘明。三、本件原告主張略以：原告等所共有坐落屏東縣九如鄉○○○段四九一之三號土地 為徵收後殘餘土地，因面積過小、形勢不整致不能為相當之使用，且因地目為「 堤」，亦無從為相當之使用，故應依土地法第二百十七條（修正後相關規定為土 地徵收條例第八條第一項第一款規定）辦理一併徵收，且依內政部六十八年十月 九日台（六八）內地字第三０二七四號解釋函之意旨，徵收後殘餘土地面積過小 究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，始符合土地法 第二百十七條保障被徵收土地所有權人之立法精神，故被告否准原告一併徵收之 請求，顯然於法有違，應予撤銷，並將原告所有前述四九一之三號土地一併徵收 云云。惟按諸前揭土地徵收條例第二條之規定，核准徵收之權責屬內政部，地方 政府就其都市○○區○道路用地或其他公共設施保留地並無核准徵收之權責，自 無從基於人民之請求而作成核准徵收之處分，是原告聲明請求被告就其所共有之 系爭土地予以一併徵收，已有未合。
四、次按土地徵收條例第八條第一項第一款規定，如徵收土地之殘餘部分面積過小或 形勢不整，致不能為相當之使用，土地所有權人得於徵收公告之日起一年內向該 管直轄縣市或縣（市）主管機關申請一併徵收。惟查系爭土地是否具有前揭條例 所稱「不能為相當之使用」之情事，參酌內政部八十七年八月二十五日台（八七 ）內地字第八七九六二八九號函之意旨略謂：此一併徵收之規定其立法精神係基 於保障被徵收土地請求權人之請求而設，該法條所稱『不能為相當之使用』，由 市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計劃 使用或徵收當時實際使用為認定之依據，並停止適用內政部前於六十八年關於同 一事項所作之函釋，意即關於殘餘土地面積過小或形勢不整屬於事實存否之問題 ，自應由縣、市地政機關會同需地機關及相關單位進行實地勘查，而以勘查結果 作為認定依據，並非土地所有權人所得自行裁量之事項，原告仍執內政部前述六 十八年間之前見解主張應依土地所有權人自行裁量是否屬「不能為相當之使用」 ，殊嫌無據。抑且，所謂殘餘面積過小致「不能為相當之使用」而應予以一併徵 收，係將此「不能為相當之使用」之不確定法律概念經由解釋，具體化地適用於 特定事實關係之涵攝過程，應認地方政府於行使此一職權作成具體決定時，享有 判斷餘地，原則上應予尊重。況土地徵收事件，往往係由需地機關基於興辦公共 事業或實施國家重要經濟政策，配合各地方土地使用之現況，經由法定程序，並 參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護，慎 重行事以為決策，依其性質，應認行政機關享有判斷餘地，倘未有恣意情形，應 予尊重。本件徵收後殘餘土地面積迭經被告會同相關單位暨原告於八十九年八月 十八日、十月十一日二次赴現場實際會勘並對照地籍圖顯示結果，發現尚有五四 ０平方公尺可供利用，並無過小之虞，且面臨道路得以任意出入，尚無礙原告為 農作及通行之便利；況查原告於徵收前即未使用系爭土地，而任由鄰人占用闢為 魚塭乙節，為原告所是認，是原告前述土地並未因徵收致減低其從來利用之效能 甚明。從而被告未發動其向內政部申請併為徵收之權責，並無恣意情形，尚無違 誤。原告一再指摘系爭土地因徵收後土地面積過小、形勢不整致不能為相當使用 乙節，亦不足取。
五、綜上所述，原告所訴各節均難採據，原處分及訴願決定駁回原告一併徵收之申請 ，其理由雖與本院前揭之論述未盡相同，惟其結論尚無不同，應仍予維持。原告 起訴請求撤銷原處分及訴願決定，一併徵收其上述之土地及加成獎勵金，洵無理 由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第一百零四條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十五 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林茂權
法 官 邱政強
法 官 蘇秋津
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十一 年 一 月 十五 日 法院書記官 朱景臨