臺北高等行政法院判決
105年度訴字第601號
106年3月2日辯論終結
原 告 張嘉倩
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 蔡昇嘉
被 告 臺北市松山區公所
代 表 人 薛秋火（區長）
訴訟代理人 廖于清 律師
連思成 律師
上列當事人間公有場地租借事件，原告不服臺北市政府中華民國
105年4月14日府訴一字第10509053800號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年12月7日經由臺北市民e 點通系 統（下稱e點通）提出如訴願決定附表編號1至16（參本院卷 第42至48頁）所示16件申請案（下稱系爭申請），申請使用 臺北市所有，由被告臺北市松山區公所（下稱區公所）管理 之臺北市松山區中正區民活動中心（設址於門牌號碼臺北市 ○○區○○○路0段000號11樓，下稱系爭場地）。經被告區 公所審核後，因原告申請使用之時段均已有訴外人朱孟梅於 104年11月16日以電話申請使用，乃分別於104年12月7日、9 日經由e點通回復通知原告「案件申請不通過」等內容（詳 如訴願決定附表所示），同日另以手機簡訊通知原告所申請 案件已結案（不通過）（下合稱原處分）。原告不服，提起 訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠原告提起訴願之日為105年1月13日，惟臺北市政府（下稱 市府）所屬法務局（下稱法務局）收到訴願書後，未能先 行判斷朱孟梅之「已租借」未具法源依據，而要求被告區 公所提出答辯，亦未停止朱孟梅就系爭場地之使用，避免 侵權事件繼續發生，等同應作為而不作為，如此訴願審議 實有問題。被告市府未對憑空捏造不實之電話和文件，進 行審慎的檢視及要求具體舉證，即以電話申辦符合已租借 資格，對於所有不法皆未一一詳細查證，對於違法侵權， 並未善盡責任，以專業法學素養勸導及監督糾正，實令原
告不服。
㈡e點通為公開的網路線上申辦系統，具備公權力和公信力 。因此所呈現之資料內容，依政府公開資訊法所示「保障 人民知的權利」之宗旨，即表示資訊正確。e點通網站介 面顯示，就申請租借之狀態分為三階段，即尚無人租借之 「歡迎租用」、已有預約但尚未繳費之「已預約」及已繳 費完成之「已租借」，原告就「歡迎租用」之閒置場地， 依臺北市區民活動中心設置管理要點（下稱管理要點）第 9點規定於使用前10日進行「申辦」，乃屬合法正當，且 有案號可稽。被告區公所以系爭場地已租借而駁回原告之 申請，乃與實際情形不符。被告區公所雖主張朱孟梅已先 於104年11月16日以電話申請使用，惟其所提出之「臺北 市松山區中正區民活動中心105年場地租用一覽表（下稱 一覽表）」為不實假造，並未附具案號，且未提出電話通 聯紀錄、朱孟梅填寫之申請書或臨櫃申請之錄影以茲證明 。又依管理要點第12點所列8款駁回之要件內容，被告區 公所以「已租借」為由駁回原告之申請，於法無據。另被 告區公所對於原告嗣後之極力陳情不予理會，濫用行政程 序法第173條之裁量權，亦已違反行政程序法第10條之規 定。
㈢被告區公所於原告提出申請後，以私相授受之作為，私下 通知朱孟梅繳費，意圖保留系爭場地予朱孟梅，此已違反 公務員服務法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條及行 政程序法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、 第9條、第10條規定。被告區公所亦未提出朱孟梅繳費之 相關繳費單副聯或收入傳票以證明業已實際按實際使用時 間繳費。又原告合法申請之租借案件預計需繳費新臺幣（ 下同）7萬餘元，反觀依被告區公所所提資料，朱孟梅僅 繳納3萬餘元，二者差距近約一倍，被告區公所包庇之行 為實有損公庫收入。
㈣本件已租借系爭場地之朱孟梅自94年至今長期從事開班授 課，同時佔用週一和週五晚間時段的場地，有收費明確事 實，由其網站資訊及招生簡章，有開班授課收取學費及制 服費、課程記錄、高額收費活動等記錄。被告區公所無視 管理要點第12點規定，不作為而未將朱孟梅之核准予以廢 止。此另已涉及逃漏稅捐及公務機關圖利私人，被告區公 所顯過度放任、怠忽職守。
㈤是原告聲明：
⒈關於被告市府部分：確認訴願決定違法。
⒉關於被告區公所部分：確認原處分違法。
三、被告方面：
㈠被告市府則以：原告於105年1月13日提起訴願，請求撤銷 原處分。經被告市府審議後，因原告部分申請使用時段， 於作成訴願決定時已逾原告申請使用時段，此部分縱經審 議亦無法回復其法律上之地位或利益，提出訴願已無實益 。另依管理要點第9點規定，申請借用區民活動中心場地 者，應於使用10日前提出申請；申請人得以電話、傳真、 電子郵件等方式辦理，並於核准通知繳費時補送相關文件 。原告其餘申請時段已有朱孟梅申請使用，被告市府爰依 訴願法第79條第1項規定作成訴願駁回決定。至原告請求 申請程序由e點通管控、修改管理要點、多次陳情市政信 箱、廢止臺北市各區民活動中心申請使用須知（下稱申請 須知）及使用臺北市中山區區民活動中心所生爭議等節， 並非訴願審議範圍，且業經法務局分別移請被告所屬資訊 局、民政局及臺北市中山區公所依權責處理在案。又系爭 申請審核結果均係由被告區公所作成，被告市府係受理訴 願機關，依行政訴訟法第24條規定，原告將列為被告亦非 合法等語置辯。並聲明：駁回原告之訴。
㈡被告區公所則以：
⒈原告於起訴時原提起撤銷訴訟，嗣於訴訟進行中更正聲 明為確認原處分及訴願決定違法，然原告尚無若不起訴 請求判決予以確認，即將受不利益之情形，即所謂即受 確認判決之法律上利益可言，顯欠缺權利保護之必要， 屬無訴之利益。
⒉管理要點第9條係規定對於人民申請借用區民活動中心 場地時應遵循之流程，原則上人民僅需於使用10日前向 所轄區公所提出申請，此申請方式可透過電話、傳真、 電子郵件等方式辦理，申請後經所轄區公所核定相關費 用後並於使用該場地前繳費，即可使用所借用之區民活 動中心進行相關活動，所轄區公所承辦人員對於人民申 請借用場地時，須確認其所申請之場地有無他人先行申 請借用，亦即採取先申請者優先之方式，進行場地借用 之安排，如人民所申請借用之時段已有他人先行申請， 則無法同意後申請者之申請，同一時段同一場地當無同 時允許兩申請案之理。本件原告係於104年12月7日向被 告區公所申請105年1月4日起至105年6月6日止，星期一 與星期五晚間6時至10時於系爭場地借用，惟系爭場地 自105年1月4日至105年6月27日之同時段，已有朱孟梅 於104年11月16日以電話方式先行向被告區公所提出申 請，承辦人員即將朱孟梅所申請之時段記載於一覽表，
故原告於104年12月7日申請系爭場地時，承辦人員發現 原告申請時段已有他人先行申請，依先申請者優先而否 准原告之申請，並無違法。
⒊管理要點第9點僅規定申請人必須於使用10日前向所轄 區公所提出申請，並未規定申請人應於何時繳費，申請 人繳納費用與申請並無關係，僅係申請人必須繳納費用 後始得使用，故繳費時間先後與被告區公所承辦人員填 寫一覽表並無任何關係。本件朱孟梅於104年11月16日 以電話方式申請系爭場地租借，亦於104年12月11日以 電子郵件先行傳送場地申請書以及場地租借費用計算表 予承辦人員，且於使用前完成相關費用繳納，並將申請 書、切結書紙本資料補齊，其申請租借之程序並無違法 。原告陳稱習慣上遞交申請書當天即需繳費，以及依管 理要點第9點規定必須於使用前10日完成申請及繳費等 語並不足採。又一覽表為被告區公所日常登記相關場地 租用時所填具之表格，當有人租借時，承辦人員即將租 借人之資料填具於一覽表，避免重複承租，且此作業方 式並非僅為證人藍慧真一人如此為之，如有其他同仁接 獲申請租借電話，亦係以此模式進行，並無假造之可能 。
⒋由於申請可透過電話、傳真、電子郵件等方式為之，相 關申請文件可日後補送，故於申請階段承辦人員僅能先 視人民所申請之時段該場地有無空檔可使用決定是否准 許場地租借申請，並不需實質審核相關活動內容，而由 網路上透過e點通申請場地租借，被告區公所亦僅能得 知其申請之場地、申請時段以及活動名稱，而無其他申 請表單，且實際上申請人活動尚未開始前，被告區公所 僅能透過相關申請書表瞭解申請人所租借之用途，並無 從進行實質審查，僅能藉由申請人提出場地租借申請書 以及切結書，保證申請人並無違反系爭要點之相關規定 ，如有違反申請人願無異議由被告區公所廢止使用許可 ，且已繳納之費用不予退還之方式，亦即承辦人員於接 受人民申請租借場地進行相關活動時，僅得就申請人形 式上有無完成申請租借場地之相關程序進行審核，至於 申請人如日後有違反管理要點之行為，則是另外廢止使 用之問題。
⒌是被告區公所聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原告於e點通申請使用系爭 場地之網路頁面、朱孟梅105年1月4日就系爭場地提出之許 可使用申請書、一覽表、市府民政局102年12月20日北市民
治字第10233672200號函、原處分及訴願決定等件附於原處 分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被 告以原處分否准原告系爭申請，於法是否有據。五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按管理要點第1 點規定：「臺北市政府（以下簡稱本府） 為規範本市區民活動中心之設置、管理事宜，促使本市區 民活動中心達到多目標使用，發揮多元化功能，特訂定本 要點。」第9點規定：「申請借用區民活動中心場地者， 應於使用10日前，向所轄區公所提出申請，經區公所核定 並依區民活動中心收費基準表繳納場地使用費後，始得使 用，區公所並得依收費基準表收取保證金。但申請人有正 當理由而未及於10日前申辦，經區公所同意者，不受10日 之限制。申請人得以電話、傳真、電子郵件等方式辦理， 並於核准通知繳費時補送相關文件。區民活動中心收費基 準表之訂定及調整，由民政局報本府核定後實施。」第10 點規定：「依本要點第8點第1款規定使用區民活動中心者 ，得僅繳納水費及電費（含冷氣費）。區民活動中心提供 召開里民大會、基層建設座談會、社區會員大會及理監事 會、里鄰工作會報等基層公共性質會議者，免繳納各項費 用。申請人每週定期使用連續達3個月以上者，場地使用 費以七折計算。每次借用以6個月為限，如借用期間使用 情形良好者，得辦理續借。」第12點規定：「申請人有下 列情形之一者，區公所應駁回其申請，已核准者即予廢止 許可使用，必要時通知有關機關依法處理，其所繳費用不 予退還：㈠有違反法律行為者。㈡有營業行為者。㈢有安 全顧慮者。㈣活動內容變更或轉讓他人使用，未經區公所 同意者。㈤侵犯他人權益而不聽勸止者。㈥妨害公務者。 ㈦蓄意破壞公物者。㈧其他不法行為。」臺北市區民活動 中心場地收費基準第1點規定：「本基準依規費法第10條 及臺北市政府所屬各機關場地使用管理辦法第6條規定訂 定」。
㈡次按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、 駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為 撤銷或變更之機關。」為行政訴訟法第24條所規定。是「 「行政訴訟之被告官署以一個為限，原告當事人雖於原行 政處分及訴願決定均有不服，亦不得以原處分官署及訴願 官署，併列為被告。」（最高行政法院61年度裁字第216 號判例意旨參照）經查，本件係業經訴願程序之行政訴訟 ，原告除列區公所為被告外，另列市府為被告，於法不合 ，先此指明。
㈢繼按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及 確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受 確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而 無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之 訴訟，亦同。」第111條第3項第3款規定：「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……三、因情事變 更而以他項聲明代最初之聲明。」經查，本件原告係就其 自105年1月1日至105年6月6日，於每週週一及週五晚上6 時至10時使用系爭場地一事提出系爭申請，經被告區公所 以原處分否准，提起訴願復經被告市府駁回，因而提起本 件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，惟於訴訟進行中， 業已屆至上開申請期間之末日，如仍聲明撤銷則與法理及 上開規定有違，故由本院闡明後，原告將訴之聲明變更為 確認訴願決定及原處分違法（本院卷第134頁），自係符 合上開行政訴訟法第6條第1項後段、第111條第3項第3款 之規定。是被告區公所主張原告並無即受確認判決之法律 上利益，欠缺權利保護之必要等情，顯與上開規定有違而 不可採。
㈣經查，本件原告於104年12月7日經由e點通提出系爭申請 使用被告區公所管理之系爭場地，被告區公所以原告上開 申請時段，系爭場地已由朱孟梅先於104年11月16日以電 話申請使用，並據被告區公所提出一覽表可稽（原卷第11 5頁），故原告於104年12月7日申請系爭場地時，承辦人 員發現原告申請時段已有他人先行申請，依先申請者優先 而否准原告之申請，並無違法。
㈤原告主張：原告依管理要點第9點規定於使用前10日為系 爭申請，且原告並無管理要點8款之任一駁回事由，則被 告區公所以系爭場地已租借朱孟梅而駁回原告之申請，惟 其所提之一覽表為不實假造，且未附通聯紀錄、朱孟梅填 寫之申請書或臨櫃申請之錄影，亦未提出朱孟梅繳費之相 關繳費單副聯或收入傳票以證明業已實際按實際使用時間 繳費，涉私相授受、意圖保留系爭場地予朱孟梅；又朱孟 梅自94年至今長期租借週一、週五晚間之場地從事開班授 課，有收費明確事實，被告區公所無視管理要點第12點規 定，未將其對朱孟梅之核准予以廢止，顯然圖利朱孟梅， 是原處分否准原告之申請，訴願決定未予以糾正，均於法 無據等情。茲以：
⒈前揭管理要點第9條，係規定對於人民申請借用區民活 動中心場地時應遵循之流程，原則上人民僅需於使用10 日前向所轄區公所提出申請，此申請方式可透過電話、
傳真、電子郵件等方式辦理，申請後經所轄區公所核定 相關費用後並於使用該場地前繳費，即可使用所借用之 區民活動中心進行相關活動，所轄區公所承辦人員對於 人民申請借用場地時，須確認其所申請之場地有無他人 先行申請借用，亦即採取先申請者優先之方式，進行場 地借用之安排，如人民所申請借用之時段已有他人先行 申請，此時因同一時段同一場地具有排他、互斥之特性 ，自無從同意後申請者之申請，即當無同時允許兩申請 案之理，否則豈非治絲益棼，反而使問題更加複雜，此 乃申請系爭場地使用之當然解釋，不因未將之訂定為管 理要點第12條各款中，即得謂不得否准後申請者之申請 。經查，件原告係於104年12月7日以e點通向被告區公 所提出自105年1月4日起至105年6月6日止，每週一與週 五晚間6時至10時借用系爭場地，惟上開期間系爭場地 之相同時段，業據朱孟梅於104年11月16日以電話方式 先行向被告區公所提出申請，承辦人員藍慧真即將朱孟 梅所申請之時段記載於一覽表，此有一覽表附卷可稽（ 原卷第115頁），並據證人藍慧真到場證述明確（本院 卷第181至185頁），參諸電話及e點通均為上開規定許 可之申請方式，且各種申請方式均處於平等地位，此時 准否之決定即在於申請時間之早晚而已，是原告e點通 申請之時在後，並無法較朱孟梅先前電話申請而具有優 先順位，是被告區公所依先申請者優先原則，進而否准 原告之申請，即難謂有何違誤。
⒉次以，管理要點第9點，係規定申請人必須於使用10日 前向所轄區公所提出申請，即已完成申請程序；至於嗣 後經所轄區公所核定並依區民活動中心收費基準表繳納 場地使用費，此為得否使用之要件，並未規定申請人應 於何時繳費，則申請人於申請後是否繳納費用，與其是 否完成申請程序係屬二事，僅係申請人必須繳納費用後 始得使用，故繳費時間先後與藍慧真填寫一覽表並無任 何關係。經查，朱孟梅於104年11月16日以電話方式申 請系爭場地租借，亦於104年12月11日以電子郵件先行 傳送場地申請書以及場地租借費用計算表予承辦人員， 且於使用前完成相關費用繳納，並將申請書、切結書紙 本資料補齊，此據被告區公所提出電子郵件、申請書、 切結書、收據在卷可查（本院卷第167頁、原卷第111至 113頁），則由此以觀，朱孟梅申請租借之程序難認違 法，是原告陳稱習慣上遞交申請書當天即需繳費，及依 管理要點第9點規定必須於使用前10日完成申請及繳費
等情，並不足採。而一覽表為被告區公所日常登記相關 場地租用時所填具之表格，當有人租借時，承辦人員即 將租借人之資料填具於一覽表，避免重複承租，且此作 業方式並非僅為證人藍慧真一人如此為之，如有其他同 仁接獲申請租借電話，亦係以此模式進行，此據證人藍 慧真證述在案（本院卷第181至185頁），故原告僅泛以 一覽表可能出於日後補行製作，進而主張一覽表係憑空 捏造等情，亦難憑採。
⒊繼以，依前述管理要點第9點第2項之規定，由於申請可 透過電話、傳真、電子郵件等方式為之，相關申請文件 可日後補送，故於申請階段，承辦人員僅能先視申請之 時段該場地有無空檔可使用決定是否准許場地租借申請 ，並無從實質審核相關活動內容，而由網路上透過e點 通申請場地租借，被告區公所亦僅能得知其申請之場地 、申請時段以及活動名稱，而無其他申請表單，且實際 上申請人活動尚未開始前，被告區公所僅能透過相關申 請書表瞭解申請人所租借之用途，並無法進行實質審查 ，僅能藉由申請人提出場地租借申請書以及切結書，保 證申請人並無違反系爭要點之相關規定，如有違反申請 人願無異議由被告區公所廢止使用許可，且已繳納之費 用不予退還之方式，亦即承辦人員於接受人民申請租借 場地進行相關活動時，僅得就申請人形式上有無完成申 請租借場地之相關程序進行審核，至於申請人如日後有 違反管理要點之行為，則是另外廢止使用之問題。原告 雖主張朱孟梅租借系爭場地涉及營業行為，雖提出於網 頁上所擷取之相片、招生廣告、簡章為證（本院卷第25 至28、70至73、146至151、153至154頁），惟核上開資 料均係於105年3月後所蒐集，無法以此推論朱孟梅先前 於104年底申請時有何違規行為，而得由被告區公所進 行審查；另原告所提94年至105年相關課程表（本院卷 第29至38、74至83頁），僅能證明上開期間究係進行何 課程；至於原告另陳稱朱孟梅曾販賣衣服一事，亦未見 其為何證明。綜上，依原告所提上開證物，尚難認朱孟 梅於申請時即涉營業行為，而得由被告區公所進行審查 ，是原告此部分之主張，亦非可採。
⒋原告繼以：依被告區公所現行作法，電話申請者既未附 通聯紀錄，亦未即時登記於相關網站，行政程序未能公 開透明，是原處分自有違誤；又曾於本件行政救濟程序 中，請求申請程序由e點通管控、修改管理要點、多次 陳情市政信箱、廢止使用須知及使用臺北市其他區區民
活動中心所生爭議等情。惟查，本件申請之依據即係管 理要點之相關規定，電話申請既為上開規定明文允許之 方式，自無從逕予排除電話申請者申請使用系爭場地之 權益；至於被告區公所之相關處理方式可能無法完全達 成公示制度，進而產生誤解，惟此僅能表示被告市府之 相關規定有所疏漏，行政監督方式未能與現行科技與日 精進，相關行政程序尚顯粗糙，均有待被告市府、區公 所加強改進，然尚不能以前述相關制度尚非嚴謹、細緻 為由，遽為原處分違法之推論。至於申請程序是否均依 e點通為據，使用須知是否廢止，涉及被告市府修改管 理要點及相關規定，另原告曾多次陳情市政信箱，均非 本件所得審酌，且經法務局分別以105年1月18日北市法 訴一字第10536029012號及105年4月7日北市法訴一字第 10531293901號函移請被告市府所屬資訊局、民政局及 中山區公所依權責處理在案，而無從為原處分違法之依 據。
六、綜上所述，本件原告之主張尚非可採，被告區公所認事用法 並無違誤，被告市府之訴願決定遞予維持，亦無不合，原告 仍執前詞，訴請確認訴願決定及原處分違法，為無理由，應 予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院 詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生 影響，爰不逐一論究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 16 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪
法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 3 月 16 日 書記官 吳 芳 靜