臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1552號
106年3月9日辯論終結
原 告 葉育成
被 告 新竹縣政府
代 表 人 邱鏡淳（縣長）
訴訟代理人 陳杰煙
汪駿旭
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年8
月23日台內訴字第1050053202號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於限期完成指定改正事項部分撤銷。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無 行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形， 爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請 ，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣新竹縣橫山鄉新庄段15、18、20、21、22地號 土地（下稱系爭土地）編定為特定農業區農牧用地，因民眾 陳情，被告以民國105年3月17日府農輔字第1050038883號函 請被告所屬農業處（下稱農業處）會勘。農業處於105年3月 25日會勘發現，系爭土地鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水 池作為小牛仔休閒園區使用，違規面積約5,000平方公尺。 被告依農業發展條例第69條規定，以105年4月11日府農企字 第1050047157號函移請被告所屬地政處依區域計畫法處理。 嗣被告審認原告之行為已違反區域計畫法第15條第1項規定 ，依同法第21條規定「新竹縣政府違反區域計畫法案件罰鍰 裁量基準表」，違反使用面積2,500至5,000平方公尺以下裁 量基準，以105年5月2日府地用字第1050047503號處分書（ 下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）12萬元罰鍰，並限於 同年8月10日前完成指定改正事項（刨除水泥鋪面、拆除地 上物及恢復原編定使用）。原告不服，經提起訴願，遭訴願 駁回決定，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：系爭土地原係訴外人李瑩瑩所有，李瑩瑩積 欠債務，經債權人申請強制執行，將系爭土地及建物等併附 拍賣，並由訴外人范植旺等人得標買受，並非原告於系爭土 地上違規鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水池。又訴願決定
雖亦認系爭土地上所為之鋪設水泥鋪面、搭建建物及興建水 池確非原告所為，然卻認原告有違規使用上開土地，而據以 認定原處分尚無不法；惟查，原處分並非認定原告有違規使 用上開設施，是訴願決定機關不能變更事實認定，而維持原 不法之處分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、被告則以：本案系爭土地係公告編定為農牧用地，現況係作 為小牛仔休閒園區營業使用，經現場會勘確認前開設施確實 存在於系爭土地上，且為原告營業使用，原告即違反區域計 畫法規定，原告雖主張該設施非其所興建，然本案處分意旨 在於原告就該土地使用業已違反土地使用管制相關規定，縱 原告將被告處分文書所載「未經申請許可鋪設水泥鋪面、搭 建建物、興建水池作為小牛仔休閒園區」等文字意旨曲解為 處分其「興建行為」，仍無法掩蓋其違規使用系爭土地作為 該休閒園區營業之事實。縱令上開處分文書內容解讀為處分 其興建行為，然按訴願法第79條第2項規定，訴願決定以原 告之使用行為仍未符合該土地編定管制使用之規定，駁回原 告所提訴願尚無違誤，被告所為罰鍰及限期改正之處分仍應 予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、爰就被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法 第21條規定，以處分書裁處原告12萬元罰鍰，並限於同年8 月10日前完成指定改正事項，是否適法有據？判斷如下。六、本院之判斷：
㈠按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計 畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或 都市計畫法規定處理。」區域計畫法第15條第1項規定：「 區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有 關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫， 製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級 主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則 ，由中央主管機關定之。」同法第21條規定：「（第1項） 違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（ 市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令 其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項 ）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原 狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強 制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物 所有人、使用人或管理人負擔。」。
㈡次按內政部訂定之非都市土地使用管制規則第1條規定：「 本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」同規則第5 條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後
，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、 市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報 請直轄市或縣（市）政府處理。」同規則第6條第1項前段及 第3項分別規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並 編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使 用。……（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細 目及其附帶條件如附表一。」另依第6條第3項附表一「五、 農牧用地：容許使用項目：(一)農作使用（包括牧草）、( 二)農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得 興建集村農舍）、(三)農作產銷設施（工業區、河川區除外 ）、(四)畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林 區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管 機關同意者，不在此限。）、(五)水產養殖設施（工業區、 特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經 直轄市或縣（市）農業主管機關核准者不在此限）、(六)水 源保護及水土保持設施、(七)採取土石（特定農業區、一般 農業區、森林區及特定專用區除外）、(八)林業使用、(九) 休閒農業設施（工業區、河川區除外）、(十)公用事業設施 （限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公 尺）、(十一)戶外廣告物設施、(十二)私設通路、(十三) 再生能源相關設施、(十四)臨時堆置收納營建剩餘土石方、 (十五)水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、 (十六)溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。（ 十七）農村再生設施、（十八）自然保育設施、（十九）綠 能設施」。
㈢上開非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及 立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機 關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政 機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍 之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性， 符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量 權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則， 自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決 參照）。被告為新竹縣區域計畫法之主管機關，為確保法律 適用的一致性，乃訂頒「新竹縣政府違反區域計畫法案件罰 鍰裁量基準表」，該基準表分別就違反區域計畫法之各種情 節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等 訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外， 另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸，被告得適 用執為本件裁處之依據。
㈣再按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰 之處罰時，適用本法。」「本法所稱行為人，係指實施違反 行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之 非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1 條前段及第3條分別定有明文。揆諸上開規定，非都市土地 經編定使用分區、使用地類別後，受有管制，未依容許使用 之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫 法第15條第1項所定使用土地之行政法上義務，違反管制使 用土地之行為人自應受罰。
㈤查原告自陳租用系爭土地經營「小牛仔休閒園區」，為「小 牛仔休閒園區」之經營者（本院卷第36、37頁筆錄），原告 係對系爭土地有管領力之使用人，堪予認定；系爭土地編定 為特定農業區農牧用地，有土地登記資料影本可稽（答辯卷 第24頁），系爭土地經農業處會勘，發現其上鋪設水泥鋪面 、搭建建物及興建水池作為小牛仔休閒園區使用，違規面積 約5,000平方公尺，有新竹縣政府105年3月25日農地違規稽 查會勘紀錄及照片影本可憑（訴願卷第29至32頁），而鋪設 水泥鋪面、搭建建物及興建水池，均非屬上開特定農業區農 牧用地容許使用項目，是原告使用系爭土地之行為違反區域 計畫法第15條第1項規定，亦堪認定。又原告使用系爭土地 本應查明系爭土地之容許使用之項目及許可使用細目使用細 目，以便合法經營，原告竟未查明而違反系爭土地編定之管 制使用，自應負過失違章責任。從而被告依同法第21條規定 及「新竹縣政府違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準表」，以 原處分裁處原告12萬元罰鍰，於法有據，即無違誤。 ㈥原處分關於限期於105年8月10日前完成指定改正事項（刨除 水泥鋪面、拆除地上物及恢復原編定使用）部分： ⒈按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾 越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法 第201條定有明文。另基於行政罰係以行為人為其處罰對象 之原則，對行為人以外之人科處行政罰，則為例外。是以， 行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須 對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當 之理由。否則適用法則亦與禁止恣意原則有違，有最高行政 法院91年度判字第23號判決意旨可稽。又按「所有人，於法 令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排 除他人之干涉。」為民法第765條所明定。
⒉原告一再主張系爭土地上鋪設水泥、興建建物及水池，係前 土地所有權人所為，嗣原所有權人因積欠債務遭查封拍賣， 原告於拍定後承租經營等情。查系爭土地原屬訴外人李瑩瑩
所有，嗣於100年7月13日經公開拍賣，由訴外人范植旺、陳 正翔、林冠勳等3人得標買受系爭土地、其上建物及一切附 屬建物，並將系爭土地登記為范植旺、陳正翔、林冠勳三人 分別共有，權利範圍各3/6、2/6、1/6，至104年8月6日，其 中第22地號土地則因繼承原因登記為李曾雪娥、李傳宏、李 明珠、李浚瑋、李卉湘、鄭淑錦等人公同共有，此有土地建 物查詢資料影本、臺灣新竹地方法院100年7月5日新院燉99 司執賢5636字第14482號不動產權利移轉證書附訴願卷可稽 （見訴願卷第33至43頁、第63至64頁），被告復未證明系爭 土地上水泥鋪面、建物及水池，係原告所建，原告主張其非 系爭土地上水泥鋪面、建物及水池之興建人及所有權人，堪 予採信。原告僅為承租人，並非系爭水泥鋪面、建物及水池 之所有權人或享有實質上處分權能之使用人，則依上述民法 第765條規定，原告並無刨除水泥鋪面、拆除建物及水池等 地上物，恢復原編定使用之權能，依前揭說明及規定，原處 分此部分構成裁量之濫用，適用法律則亦與禁止恣意原則有 違，原處分此部分既有違誤，訴願決定予以維持，即有未合 。
㈦綜上所述，原處分對原告裁處12萬元罰鍰，即屬有據，訴願 決定予以維持，亦無不合，原告就此部分求為撤銷，為無理 由，應予駁回。至原處分另命原告於（105年）8月10日前完 成指定改正事項（刨除水泥鋪面、拆除建物及恢復原編定使 用）部分，則屬違法，訴願決定未予糾正，即有未洽，原告 就此部分求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻 明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響， 故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行 政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟 法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 3 月 30 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 闕 銘 富
法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 106 年 3 月 30 日 書記官 劉 育 伶