臺中高等行政法院判決
105年度訴字第381號
106年3月2日辯論終結
原 告 李宣裕
李宣岳
共 同
訴訟代理人 徐松龍 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 韓弘奇
王忠貴
林清龍
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年8
月24日台內訴字第1050054365號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於坐落臺中市○○區○○段000○000○號 等2筆土地（門牌：臺中市○○區○○路0段000號，下稱系 爭土地）搭設鴿舍使用，系爭土地位屬擬定臺中市大坑風景 特定區計畫案之農業區，經臺中市政府農業局（下稱農業局 ）於民國104年12月3日派員至現場勘查，發現系爭土地具有 魚池、大型賽鴿鴿舍數座及水泥鋪面，農業區土地未作農業 使用，核與農業發展條例第3條第12款農業使用定義不符， 該局以105年2月3日中市農地字第1050003547號函通知臺中 市政府都市發展局（下稱都發局）。被告認原告於都市計畫 之農業區土地擅自搭設鴿舍使用，違反都市計畫法第33條及 都市計畫法臺中市施行自治條例第37條規定，乃依都市計畫 法第79條規定，以105年4月22日府授都測字第1050083195號 函檢送同文號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下 同）6萬元罰鍰，並於文到之日起立即停止違規使用或恢復 合法使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠系爭土地上之建築物為實施建築物管理前建造完成，屬合法 之建築物：
1.依內政部89年4月24日台89內營字第0000000號函所示，關於 合法建物之認定標準有三，一有建物登記者，二領有建築物
使用執照者。三、實施建築管理前已建造完成者。其中「實 施建築管理前已建造完成」之合法建築物，係依此函所列八 項證明文件之一所認定。除有建築執照或建物登記證明者， 倘另有未實施建築管理地區建築物完工證明書、或有該建築 物資料的土地使用現況調查清冊或卡片的謄本、完納稅捐證 明繳納自來水費或電費證明、戶口遷入證明及地形圖、都市 計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖 等八項文件之一，該建物即屬合法建築物。
2.系爭土地上之建築物及其他設置物於早在原告之祖父李海所 有時，即已建置完成，系爭土地於日治時期已登記在案，並 於49年7月1日後整編門牌，所有權人為李海，李海為李慶霖 之父，李慶霖為原告之父，故該土地及建物為原告父祖世居 在此，此有日治時期土地登記簿、門牌證明書、臺中市土地 登記簿、臺中市中正地政事務所異動索引等可稽。是系爭土 地上之建築物，於實施建築物管理前即已建造完成，原告及 父祖世代承繼所有權兼居住於內，亦有戶籍資料可憑。依據 前揭內政部函釋意旨，系爭土地上建物皆屬合法之建築物。 ㈡原告於系爭土地上之建築物、鐵皮屋、鴿舍、魚池等設施， 於臺中市104年4月25日公告發布變更系爭土地為「農業區」 前，即已存在，並未違反都市計畫變更前之相關法令： 1.系爭建築物於日治時期即已存在，後因原告之父積欠他人債 務遭執行拍賣，由張炳裕拍得，原告再向張炳裕商議租回以 保留祖產土地之使用。嗣經88年九二一地震土地及原有建物 均遭受損害，當時雖申請臺中市政府補助修繕或重建，然市 府以預算有限為由，希望原告父親能自行修繕重建，凡此被 告均有資料可稽，益見系爭土地上之相關設施於104年4月25 日變更為「農業區」前既已存在，甚至在臺中市65年間發布 系爭土地之都市計畫之前即已存在。
2.原告於系爭土地之租期自101年3月8日起，租期20年，然於 103年間因張炳裕財產遭聲請強制執行被查封拍賣，因其上 有建築物、鐵皮屋、鴿舍、魚池等設施，執行法院公告拍賣 後不予點交。足見，上揭設施於臺中市政府104年4月25日公 告發布實施「擬定臺中市大坑風景特定區計畫案」前，即已 存在，甚至於臺中市65年間實施都市計畫，公告發布實施「 臺中市第二、三、四期擴大都市計畫（大坑風景地區）」案 時，上揭設施早已存在數十年之久，亦有農業局於105年2月 3日以中市農地字第1050003547號函覆都發局第4點「另因該 兩筆地號原為『大坑風景特定區』之土地，如上述土地現況 確實發布實施變更『農業區』前既已存在」等語可稽。 ㈢原告有信賴保護原則之適用：
1.依行政程序法第119條、第120條、第126條及司法院釋字第5 25號解釋意旨，行政法規（包含法規命令、解釋性或裁量性 行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，不亞於前述 行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預 先訂有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用 ，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定 程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利 益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。 2.系爭土地上之設施，於35年即為原告祖父所有及使用，65年 8月25日始公告發布為大坑風景區，嗣於104年4月25日變更 為農業區，而變更土地地目。被告未查明上揭事實，原告對 於該地區非作為農業區所產生之法秩序已產生信賴，詎以10 4年變更行政行為之作為，而限制原告應將系爭土地作農地 使用，並以原告未依農業區作農業使用而裁罰，影響人民既 得權益，使其遭受不可預見之損害。上揭設施為原告賴以維 持生計所須，為保護人民生計攸關人民基本權之保護，原告 之信賴利益具有保護之必要。況且，上揭設施之鴿舍是否非 為農用，被告並未詳加調查即予認定非農業使用，有違行政 程序法第96條第1項第2款書面行政處分應記載事實與理由之 規定。
㈣原處分有違法律不溯及既往原則與平等原則： 1.依司法院釋字第574號解釋意旨，一旦法律發生變動，除法 律有溯及適用之特別規定外，原則上係自法律公布生效之日 起，向將來發生效力。對於人民依舊法所建立之舊生活秩序 ，立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成 空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之 合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即 應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取 其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保 護原則。
2.被告以原告違反都市計畫法及都市計畫法臺中市施行自治條 例，惟都市計畫法臺灣省施行細則之規定於89年間始施行， 都市計畫法臺中市施行自治條例更於103年間始公布施行。 然原告世代於系爭土地上所建設施早已設置，依上揭司法院 釋字第574號解釋意旨，被告以相關法律制定前舊有既存之 事實狀態，以新公布實施之法律相繩，顯已違反法律不溯及 既往原則及法治國原則、法安定性原則。
3.被告倘認該地區已於104年4月間劃定為「農業區」，原告於 劃定前使用及設置，未以農用為由而有違都市計畫法等相關 規定予以裁罰，則被告應一體適用於任何土地被劃設為「農
業區」之土地所有人，不應僅個案適用，否則即與平等原則 有違。依都發局105年1月20日函詢農業局之第4點陳明：「 另因該兩筆地號原為『大坑風景特定區』之土地，如上述土 地現況確屬發布實施變更『農業區』前既已存在，有無違反 原使用分區管制法令及罰則之認定部分，係屬都市計畫主管 機關之權責。」是被告於原處分前已知悉系爭土地上設施於 變更為農業區前既已存在使用，卻仍執意以發布變更前土地 之使用情形作為裁罰處分，顯有違平等原則。因原處分之理 由及依據，並非適用於其他相同個案，且因本事件之檢舉人 吳富亭，為地方上赫赫有名之議員，被告以未調查之事實理 由，及顯然有違多個行政機關作成處分時應依循之法律原則 ，作成原處分，其是否具有個案、針對性質，不無引人遐思 等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以：
㈠按都市計畫法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢 ，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護 區，並限制其建築使用。」第79條：「都市計畫範圍內土地 或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反 本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命 令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建 築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除 、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水 、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費 用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第80 條：「不遵前條規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者， 除應依法予以行政強制執行外，並得處6個月以下有期徒刑 或拘役。」都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項： 「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產及本自治 條例另有規定者外，僅得申請下列使用：一、建築農舍。 二、農業設施。三、農村再生相關公共設施。」臺中市政府 處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點：「本府為執行本 法第79條之處分，並考量違規使用類別對於公共安全危害情 形程度及違反次數，訂定統一裁罰基準，其規定如附表。」 附表「項次二、種類：其他、第一次：一、處使用人或管理 人新臺幣6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀。二、同 時副知建築物或土地所有權人。」
㈡系爭土地位屬「擬定臺中市大坑風景特定區計畫案」之「農 業區」內，依前述特定區計畫土地使用分區管制要點第十點 規定：「農業區：（一）農業區為保持農業生產而劃定，除
保持農業生產外，僅得申請下列使用：1.農業產銷必要設施 ……10.農村再生相關設施……（四）第1項所定農業產銷必 要設施之項目及其設置需求由本府農業局認定，並依農業發 展條例及其相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用。（五 ）農業產銷必要設施，不得供居住、工廠及其他非農業產銷 使用。……」上開地點經被告農業局於104年12月3日前往現 場勘查，認定現場搭建「鴿舍」使用，與農業發展條例第3 條第12款農業使用定義不符。另參照行政院農業委員會（下 稱農委會）94年5月19日農企字第0940125066號函意旨略以 ：「鴿子並未列入畜牧法第3條第2款所指定之家禽種類…… 不宜依農業用地容許作農業設施使用審查辦法同意其容許使 用。」本案違反都市計畫法農業區土地使用分區管制規定， 實屬明確，被告爰依都市計畫法第79條第1項及臺中市政府 處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點規定，處使用人（ 即原告）6萬元整罰鍰，並命自處分送達日起立即停止使用 或恢復合法使用，於法洵屬有據。
㈢原告稱系爭土地上之建物及設施均屬合法建物，於臺中市10 4年4月25日公告發布變更為「農業區」前即已存在，並未違 反都市計畫變更前相關法令云云。惟按都市計畫法臺中市施 行自治條例第42條略以：「都市計畫發布實施後，其土地上 原有建築物不合使用分區規定者，除經本府命其變更使用或 遷移者外，得繼續為原有使用。」係針對原合法使用之土地 設施加以保障，本案系爭土地於103年4月25日「擬定臺中市 大坑風景特定區計畫案」發布實施前，係屬臺中市都市計畫 （大坑風景地區）「風景區」範圍，關於其土地使用分區， 依都市計畫法臺灣省施行細則第25條規定略以：「風景區… …以供下列之使用為限：一、住宅。……七、農業及農業建 築……前項使用之建築物，其構造造型、色彩、位置應無礙 於景觀；縣（市）政府核准其使用前，應會同有關單位審查 。」觀其意旨，雖可供農業及農業建築使用，惟縣（市）政 府核准其使用前應會同有關單位就建築物之構造造型、色彩 、位置是否無礙於景觀並加以審查。
㈣另原告主張系爭鴿舍於65年實施都市計畫法前即已存在，屬 內政部89年4月24日台89內營字第0000000號函所示「實施建 築管理前已建造完成」之合法建築物云云，惟依原告前附65 年12月18日、66年11月11日及103年6月30日經林務局農林航 空測量所拍攝之航照圖，均逾都市計畫法公告發布實施日期 （65年8月25日），欲就系爭「鴿舍」於都市計畫法實施前 即已存在加以佐證顯屬失當；另航照圖標示處是否即為本案 「鴿舍」使用所在亦屬難辨，遑論得適用都市計畫法臺中市
施行自治條例第42條之規定，亦與前開內政部函示之合法建 築物應檢附相關證明文件據以認定之標準不符。原告提及之 信賴利益未臻明確，被告依目的事業主管機關勘查土地使用 現況相關函文說明及上開法規予以裁處，尚與法律不溯及既 往原則、法治國原則及法安定性原則無違等語，資為抗辯， 並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告於系爭土地（農業區）上搭建鴿舍 使用，不符都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治 條例第37條規定，爰依都市計畫法第79條規定裁罰，是否適 法？
五、經查：
㈠按都市計畫法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢 ，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護 區，並限制其建築使用。」第79條第1項規定：「都市計畫 範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更 地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法 所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處 其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以 上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原 狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之 措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負 擔。」又都市計畫法臺中市施行自治條例第37條規定：「農 業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產及本自治條例 另有規定者外，僅得申請下列使用：一、建築農舍。二、農 業設施。三、農村再生相關公共設施。……第1項所定農業 設施之項目及其設置需求由本府農業局認定，並依農業發展 條例及其相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用；……」 第42條規定：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物 不合使用分區規定者，除經本府命其變更使用或遷移者外， 得繼續為原有之使用。但不得增建、改建、增加設備或變更 為其他不符規定之使用。」又依臺灣省政府訂定之都市計畫 法臺灣省施行細則第24條規定：「風景區為保育及開發自然 風景而劃定，以供下列之使用為限：一、住宅。二、宗祠及 宗教建築。三、招待所。四、旅館。五、俱樂部。六、遊樂 設施。七、農業及農業建築。八、紀念性建築物。九、其他 必要公共及公用設施與公用事業。前項使用之建築物，其構 造造型、色彩、位置應無礙於景觀，縣(市)政府核准其使用 前，應會同有關單位審查，必要時得組織委員會審查。」（ 上述法規業已廢止，因臺灣省精省之緣故，改由內政部於89
年12月29日重新訂定都市計畫法臺灣省施行細則，現行法為 第25條，並增列九、戶外球類運動場、運動訓練設施。但土 地面積不得超過零點三公頃。十、飲食店。十一、其他必要 公共與公用設施及公用事業。）
㈡本件原告使用之系爭土地，位屬都市計畫農業區，經臺中市 政府農業局於104年12月3日派員至現場稽查，發現系爭土地 現況為水泥鋪面、魚池、鴿舍、水泥建物及鐵皮建物，未作 農業使用，與農業發展條例第3條第12款農業使用定義不符 ，被告認原告於農業區土地擅自搭設鴿舍使用，已違反都市 計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條規定 ，依都市計畫法第79條規定以原處分裁處6萬元罰鍰並命文 到之日起立即停止違規使用或恢復合法使用，原告不服，提 起訴願，經決定駁回，此有臺中市政府農業局000○0○0○ ○市○○○○0000000000號函及現場照片、原處分及訴願決 定等影本附卷可稽（訴願卷第19、144、140-142、167-171 頁），堪予認定為真實。
㈢原告主張系爭土地之建築物及其他設置物，於實施建築物管 理前即已建造完成，屬合法之建築物，有航照圖、土地謄本 、戶籍資料等可稽，至少於65年間起至被告劃定為農業區前 皆存在，有信賴保護之適用，原處分有違法律不溯既往原則 及平等原則云云。惟查：
1.依都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，農業 區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產及該自治條例另 有規定者外，僅得申請建築農舍、農業設施、農村再生相關 公共設施使用。次依畜牧法第3條第2款規定：「本法用詞， 定義如下：二、家禽：係指雞、鴨、鵝、火雞及其他經中央 主管機關指定之動物。」又行政院農業委員會94年5月19日 農企字第0940125066號函釋：「二、本案經查鴿子並未列入 畜牧法第3條第2款所指定之家禽種類，故非都市土地農牧用 地建造鴿舍及貨櫃屋等設施，其使用並不符合上開農業發展 條例第3條第12款農業使用之定義，不宜依農業用地容許作 農業設施使用審查辦法同意其容許使用。」據此，系爭土地 上搭建之鴿舍，既非農業發展條例第3條第10款第2目所稱「 農業經營不可分離之畜禽舍」，即與同條第12款所稱之「農 業使用」不符。
2.又系爭土地位屬103年4月25日公告發布實施「擬定臺中市大 坑風景特定區計畫」（103年4月29日生效)之「農業區」。 上開計畫發布實施前係屬65年8月25日發布實施「臺中市第 二、三、四期擴大都市計畫（大坑風景區）」之「風景區」 ，依據當時適用之都市計畫法臺灣省施行細則第24條第1項
（現行法第25條第1項）規定：「風景區為保育及開發自然 風景而劃定，以供下列之使用為限：一、住宅。二、宗祠及 宗教建築。三、招待所。四、旅館。五、俱樂部。六、遊樂 設施。七、農業及農業建築。八、紀念性建築物。九、其他 必要公共及公用設施與公用事業。前項使用之建築物，其構 造造型、色彩、位置應無礙於景觀，縣(市)政府核准其使用 前，應會同有關單位審查，必要時得組織委員會審查。」因 此，風景區得作為住宅使用，亦可供作農業及農業建築。然 而原告對於鴿舍並未提供相關核准文件，自難證明符合風景 區之使用規定。原告雖稱鴿舍係實施建築管理前設置之合法 建物，得繼續為原有之使用，並提出土地謄本、戶籍謄本及 門牌證明書等資料（訴願卷第86-110頁），然查上述資料僅 能證明土地之權利狀態及設籍狀況，無法證明系爭鴿舍係屬 合法使用。另原告檢附之65年12月18日、66年11月11日及10 3年6月30日航照圖（訴願卷第41-45頁），時間點均在都市 計畫發布實施之後，亦無法證明實施都市計畫前之利用情形 ，且航照圖僅能隱約看見有建物型態之設施存在，並無法辨 識建物是否即為本件鴿舍，尤其比較上開3張航照圖，於不 同時間，建物設施之範圍、形狀均有變動，顯有增建或改建 ，亦難認定符合「繼續原有使用」。從而，原告無法舉證證 明鴿舍係屬合法使用，即無上開自治條例第42條規定之適用 ，亦與信賴保護原則、法律不溯既往原則及平等原則無涉， 原告所述，自不足採。被告以原告於都市計畫之農業區土地 擅自搭設鴿舍，違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市 施行自治條例第37條規定，依都市計畫法第79條規定，以原 處分裁處原告6萬元罰鍰，並於文到之日起立即停止違規使 用或恢復合法使用，揆諸首揭法令規定，並無不合。 ㈣綜上所述，原告所述均無足採。被告所為原處分並無違誤， 訴願決定予以維持，亦無不合。原告雖聲請向國防部調閱系 爭土地於65年以前之航照圖，本院亦依其聲請發函查詢，但 迄至言詞辯論期日止均未獲函覆。縱認原告所述系爭土地於 65年前即有建物存在一節屬實，然而承上所述，原告始終未 能提出系爭建物係屬合法使用之證明文件，故無論國防部有 無系爭土地於65年前之航照圖，均不影響本件判決結論。原 告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。 兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併 予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 16 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 3 月 16 日 書記官 林 昱 妏