空氣污染防制法
臺中高等行政法院(行政),訴字,105年度,336號
TCBA,105,訴,336,20170301,1

臺中高等行政法院判決
105年度訴字第336號
106年2月8日辯論終結
原 告　台塑石化股份有限公司
代　表　人　陳寳郎
訴訟代理人　王永春律師
　林石猛律師
　毛鈺棻律師
被 告　雲林縣政府
代　表　人　李進勇
訴訟代理人　林亮宇律師
　蔡宛青律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署
中華民國105年7月26日環署訴字第1050024206號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下︰
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告麥寮二廠（公用廠）坐落於雲林縣○○鄉○ ○○○○區○0號、第8-5號（下稱原告麥寮二廠），從事鍋 爐汽電共生程序（M02、M03、M04、M05、M07），原領有被 告核發之固定污染源操作許可證（證號：M02為府環空操證 字第P0343-07、M03為同字P0344-06、M04為P0345-06、M05 為P0346-06及M07為P0342-08號，下稱固污操作許可證）及 生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證（證號 ：府環空用證字第P0001-05號，下稱生煤使用許可證），有 效期限分別至民國104年11月20日及同月21日止。原告於104 年7月31日提送固污操作許可證及生煤使用許可證申請展延 （下稱原告104年7月31日展延申請函），經被告以105年1月 6日府環空一字第1043645883號函（下稱原處分），同意核 發固污操作展延許可證（證號：M02為府環空操證字第P0343 -08、M03為同字P0344-07、M04為P0345-07、M05為0346-07 、M07為P0342-09號，下稱固污操作展延許可證）及生煤使 用展延許可證（證號：府環空用證字第P0001-06號），有效 期限均自105年1月6日起至106年6月11日止，同時調整原固 污操作許可證及生煤使用許可證之操作條件及內容。原告不 服，提起訴願遞經行政院環境保護署（下稱環保署）105年7 月26日環署訴字第1050024206號訴願決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。




二、原告主張略以：
㈠被告就原告申請展延固污操作許可證及生煤使用許可證之內 容及效力期間，均無裁量權：
⒈依空污法第29條第1項及司法院釋字第469號解釋意旨，可 知空污法第29條第1項規定係為保障依法設置固定污染源 而取得操作許可證者及依法取得生煤使用許可證者之利益 ，而在許可證效力期間期滿仍繼續使用之情形下，予以申 請展延效力期間之權利。故原告於固污操作許可證及生煤 使用許可證效力期間屆滿，而仍欲依許可證操作，確有申 請展延許可證效力期間之公法上權利。
⒉次依環保署100年3月14日環署空字第1000016969號函、96 年12月26日環署空字第0960093718號函、94年9月21日環 保署環署空字第000000000號函、98年5月14日環保署環署 空字第0980042049號函意旨，則被告遵照上開函釋，就包 括原告在內之所轄固定污染源申請展延許可證效力期間， 同意未調整許可證內容而繼續使用，並展延其效力期間5 年，行之有年，故依最高行政法院102年度判字第687號判 決意旨，上開函釋透過平等原則之作用，產生外部效力， 原告亦得據以向被告請求同意不調整許可證內容而展延效 力期間5年。準此，被告在許可證申請展延效力期間時， 依空污法施行細則第5條第2款所定「操作許可內容之查核 」之主管事項，亦係指查核「製程於正常操作運轉時，可 符合操作許可證之內容，且製程廢氣收集、處理、排放管 道及相關採樣設施等均能符合空氣污染防制法相關規定」 而已，顯未授予被告在許可證展延效力期間申請時，得以 調整許可證內容之裁量權。原告係依同法第29條第1項申 請固污操作許可證及生煤使用許可證展延效力期間，被告 105年1月6日府環空一字第1043645883號函亦載明原告乃 依同項申請，且載明「申請資料內容經書面審查結果符合 規定」，則被告自當依上開規定及函釋查核，不得調整許 可證內容並展延效力期間5年。
⒊又依最高行政法院104年度判字第202號判決意旨，可知若 法律未授權行政機關於法律構成要件實現時，得決定是否 使法律效果發生（決定裁量），或選擇發生何種效果（選 擇裁量），則無裁量權。故行政機關之裁量權內容不論為 決定裁量或選擇裁量，皆屬對法律效果所作成的決定，而 不存在於對法律要件所作之判斷。是空污法第29條第1項 規定中之「期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內， 向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府 其他機關提出許可證之展延申請」，乃申請展延許可證效



力期間之構成要件之規定，地方主管機關本無裁量可言； 至於「每次展延不得超過5年」，則係申請展延許可證效 力期間之法律效果之規定，而其法律效果，並無地方主管 機關得就許可證內容調整及為如何調整之規定。故同條項 規定並未授權地方主管機關在許可證申請展延效力期間時 ，得對許可證內容為調整及為如何之調整，被告竟於同意 展延時減縮許可證內容，並不合法。
⒋再依空污法第29條第1項後段許可證有效期滿申請展延之 規定，無論從文義、體系、歷史、立法目的及合憲性之解 釋而言，乃在使主管機關每5年查核固定污染源5年來之操 作情形是否符合許可證內容，俾其准駁是否再延長5年之 有效期限，非予主管機關對於許可證在申請展延效力期間 時，就許可證之內容及申請展延之5年效力期間有裁量核 改之權限，可參嘉義縣環保局固定污染源許可稽查管制計 畫、南部科學園區工業園區管理局固定污染源許可申請核 發作業說明。故同條第1項及第2項規定，就其申請展延許 可證效力期間之法律構成要件「期滿仍繼續使用者」已明 ，無不確定法律概念，無需由主管機關為經驗或價值之判 斷，主管機關並無判斷餘地；而申請展延許可證效力期間 之法律效果「每次展延不得超過5年」，乃展延申請之文 件符合法律規定，主管機關即須予5年效力期限之展延， 不得為超過5年之展延之意，亦無決定裁量及選擇裁量之 餘地。至立法者明定審查期間之日數僅係適時保障人民正 當適法之程序上權益，與主管機關是否有裁量權無涉，則 被告以審查「申請展延」與「申請設置與操作」期間同屬 30日，推論被告有重新核定原告申請展延許可內容之權限 ，恐係混淆審查期間之立法目的，將兩不相關聯之事項相 提並論，並無可採。
⒌原處分未見說明許可證展延申請乃重新申請之簡化，且擅 自減縮許可證內容及效力期間，而在原告提起行政爭訟後 ，卻以展延申請為重新申請之簡化，認其有減縮許可證內 容及效力期間之裁量權，若被告對原告許可證效力期間之 展延申請，以許可證重新申請辦理，則被告已違反禁止恣 意原則，蓋空污法第29條第1項申請展延之規定，乃針對 展延許可證之效力期間（行政處分之附款），不涉及許可 證之內容，此觀前開環保署函釋謂同項規定，適用於「需 依原核定許可內容繼續操作者」、「在維持原許可證操作 條件不變情形下繼續操作者」自明。而重新申請核發操作 許可證，依同法第25條第2項規定，亦即所申請者乃內容 不同於原許可證之操作許可證，而應依同法第24條第2項



規定辦理。因此，申請展延者，乃操作許可證內容並無不 符合規定而仍欲繼續使用，然因效力期間將屆，故申請展 延效力期間。且固定污染源設置與操作許可證管理辦法（ 下稱固污操作許可證管理辦法）第27條第1項才因此規定 ，申請展延操作許可證者，僅「應檢具1年內最近一次之 檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件 」，俾地方主管機關查核前開函釋所謂之「該製程於正常 操作運轉時，可符合操作許可證之內容，且製程廢氣收集 、處理、排放管道及相關採樣設施等均能符合空氣污染防 制法相關規定」即可；至於重新申請核發者，乃操作許可 證之內容已不符規定，縱使效力期間仍長，亦已無法繼續 使用，故重新申請內容符合規定之操作許可證，依同管理 辦法第12條第1項規定須提出相關文件資料供地方主管機 關審查，故二者本質不同，所適用之程序有別，自當為不 同之對待，否則即有違禁止恣意原則。況以同法施行細則 第8條規定空氣污染防制計畫之內容觀之，被告之空氣污 染防制計畫書雖經同法第7條授權制定，然其性質乃屬資 訊提供型之行政計畫，不生集中事權之效果，無法之拘束 力，對人民之權利義務不生影響，屬事實行為之行政計畫 ，不足為被告有裁量權之依據。
㈡原處分依「雲林縣空氣污染防制計畫書（下稱空污計畫書） 」作為許可證展延之審查依據，已違反不當聯結禁止原則及 法律保留原則：
⒈蓋空污計畫書係以空污法第7條規定為依據，又依同法施 行細則第8條規定，無法推論同法第7條已具體明確授權被 告得以空污計畫就同法第29條規範之申請展延程序，增加 人民不利益。從而，被告依同法第7條所制定之空污計畫 書，尚無從逕自作為被告依同法第29條規定，審查許可證 展延之依據，則被告稱其訂定之空污計畫書乃審查許可證 展延所考量之事項，實已將與展延程序不相干之事項納入 考量，而有違反法律保留與不當聯結禁止原則之違法。 ⒉再觀諸立法院第9屆第1會期第14次會議議案中，曾針對同 法第29條為修法討論，其修法說明略謂：「關於空氣污染 之改善，除中央主管機關應雷厲風行執行外，應與地方政 府主管機關相互合作。爰擬賦予地方政府部分權責，令公 私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源委向直 轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他 機關申請核發設置許可證時，地方主管機關得視當地空氣 狀況予以變更許可事項」，益徵立法者認為行政機關於審 查許可證展延之程序中，若欲針對許可證之許可事項予以



變更，尤需立法者修法，而以法律明定始得為之。顯見於 現行法制下，被告以其自行訂定之空污計畫書作為原處分 變更操作許可證許可事項之依據，明顯違反法律保留原則 。
⒊且空污計畫書並不具有任何法效性之規範效力，甚至於該 計畫書所載「固定源規畫實施之管制對策與執行計晝對應 表」所敘明其管制對策為「訂定電力設施加嚴標準」，顯 見於現行法制之下，被告尚無逕依其空污計畫書作為變動 原告申請展延原許可之依據。蓋綜觀空污染計畫書內容， 僅為分析、對策、進度、作業方式等政策、報告與願景性 宣示，又被告固定源規畫實施之管制對策與執行計晝對應 表中，其中有管制對策項目，針對TSP、SOx與NOx加嚴目 標，敘明必須「訂定電力設施加嚴標準」，益徵空污計畫 書並無任何法效性規範，且針對TSP、SOx與NOx之管制更 需另定法規範為之，足見被告於展延程序中所核發新操作 許可證，針對超純水、生煤、生煤含硫份、電力、蒸氣、 TSP、SOx、NOx專項目加以重新核定須以法律或法律授權 訂定之行政命令甚至係地方法規範作為根據，自非得遽依 空污計畫書為之。而空污計畫書如係以地方自治條例為依 據，亦無凌駕中央政府經法律授權所訂定法規命令之餘地 。
㈢原處分混淆空污法第29條、固污操作許可證管理辦法第27條 、第23條及生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或 使用許可證管理辦法（下稱生煤使用許可證管理辦法）第12 條、第10條等規定之「展延」、「異動」程序，顯有適用法 規錯誤之違法：
⒈「展延程序」與「異動程序」係屬立法者明文設置不同2 套之程序。就行政程序特質以言，「展延程序」係於原許 可證尚未失效前，就原操作許可處分於時效將屆至時，在 效力之時點上予之延續；而「異動程序」則係於操作內容 發生異動，與原記載內容不符，對該變更所為之重新認定 。又就法條體系觀之，「展延程序」係規範於空污法第29 條、固污操作許可證管理辦法第27條及生煤使用許可證管 理辦法第12條；「異動程序」則係規範於固定操作許可證 管理辦法第23條及生煤使用許可證管理辦法第10條。再就 審核程序以言，「展延程序」係於30日內完成書面審查及 現場勘查；「異動程序」則需分製程、設施或操作條件異 動，需重新申請，並檢具空氣污染防制設施差異說明書、 試車計畫書及異動所需之工程期程等相關文件，倘為改用 低污染性原（物）料或燃料、拆除或停止使用產生空氣污



染之設施、增設防制設施或提升防制效率者，需事實發生 後30日檢附相關證明文件，向審核機關提出申請。復就申 請時機而言，「展延程序」應於許可證有效期限屆滿6個 月前；「異動程序」，則若為製程、設施或操作條件異動 ，應於異動前，若為改用低污染性原（物）料或燃料、拆 除或停止使用產生空氣污染之設施、增設防制設施或提升 防制效率者，需於事實發生後30日。故「展延程序」與「 異動程序」為截然不同之行政程序。
⒉被告顯係忽略「展延程序」與「異動程序」之區別，被告 居於空污法地方主管機關之地位，雖有「重新核定使用量 及排放量之權限」，然依前開說明可知，被告須於「異動 程序」而非於展延審查程序，方得行使調整原許可使用量 及排放量之職權。因立法者已針對各該程序分設不同之審 查要件及程序規範，被告徒以維護國民健康及生活環境之 社會責任等理由，即欲規避「展延程序」審查所需踐行之 正當法律程序，逕予形成「異動程序」之處分內容，自難 認適法。
⒊綜上，依空污法之體系說明，並參照空污防制計畫書、嘉 義縣環保局固定污染源許可稽查管制計畫、南部科學園區 工業園區管理局固定污染源許可申請核發作業說明等可知 ，已取得操作許可證之業者因期限將屆滿而申請「展延」 時，可依同法第29條規定申請展延，而主管機關僅可針對 製程、污染源或污染防制設備等是否與原許可內容相符， 如內容相符且無須適用新公告標準或管制規範時，即應核 發新許可證，不得就排放量或生煤燃料之種類及用量等許 可證之內容重為核定，被告既已於原處分說明「申請資料 內容經書面審查結果符合規定」，自無以「異動」程序之 混淆適用於本件「展延」之申請。故倘主管機關於展延程 序中即可逕行變動許可證內容，則上開要求業者須重提變 更或異動申請之規範，並無實益。無論展延、變更或異動 程序，主管機關皆可為許可內容之變更，立法者何須對各 該程序分設不同之審查要件及程序規範，原告針對固污操 作許可證及生煤使用許可證，上開許可證有效期限至104 年11月20或21日止，乃分別於104年7月31日向被告所屬環 境保護局提出展延申請，請求被告依原許可證所載操作條 件及內容，准予展延，故原告係依空氣污染防制法第29條 為之行政程序申請展延，被告未予區辨許可證「展延程序 」與「異動程序」，即逕變動原告所申請之操作許可證中 超純水、生煤、生煤含硫份、電力、蒸氣、TS P、SOx、N Ox及備註事項等項目；而原告申請之生煤使用許可證變動



生煤年使用量、含硫份、水份、碳、灰分、熱值及揮發物 等項目，須降產13.76－17.31％，始有符合新許可內容之 可能，其本質上已屬循許可證「異動程序」所為之處分， 則原告所欲申請程序既為展延程序，在展延程序與異動程 序並無得以任意轉換之規範下，被告於展延程序中作成異 動許可證內容之處分，自屬違法。至被告所稱「如認審查 機關對於所有提出許可證之展延申請，僅得針對製程、污 染源或污染防制設備等進行現勘，以確認其申請資料與現 況相符外，並無重新核定使用量即排放量之權限，無非是 使業者具有永久性許可證」等語，應屬無稽。倘中央主管 機關公告實施總量管制或主管機關修正核發操作許可證之 標準，原告必依法遵循，以符同法之管制，且被告所核發 之操作許可證乃授益處分，如具備行政程序法第123條所 列各款及管理辦法第31條所定之廢止事由，被告應循正當 行政程序依法廢止操作許可證，故無被告所稱原告可能取 得永久性許可證之問題。
㈣縱被告對於原告申請展延之內容有裁量權，惟原處分仍有裁 量濫用之問題：
⒈原處分有悖公益原則：
經濟部為解決臺灣電力股份有限公司因民眾抗爭無法順利 興建電廠，導致電力不足之窘境，分別於84年1月、84年8 月、88年1月、95年6月分3階段4梯次開放民間經營電廠， 國內通過審核並實際運轉之民營電廠自88年起依次有麥寮 汽電股份有限公司、和平電力股份有限公司、新桃電力股 份有限公司、國光電力股份有限公司、嘉惠電力股份有限 公司、森霸電力股份有限公司、星能電力股份有限公司、 星元電力股份有限公司等共9家民營發電業者，並經臺灣 電力股份有限公司分別與上開9家民營電廠簽訂購售電合 約等情，可知原告所生產電能之餘電，乃依據能源管理法 第10條規定，由臺灣電力股份有限公司收購並提供全國民 生及工商業使用，其存在以及發電具有其公益性。故公益 與私益並非全然對立，被告應依原告所申請之展延許可證 內容核發，此不僅保障私益亦屬維護公益之一部。基於權 衡公益上考量，被告要求對原告減少生煤量，形同要求原 告降低產能，如此結果恐對於國家社會用電穩定以及經濟 發展有重大影響，難認合於公益原則。
⒉原處分不僅無助於改善空氣品質目的之達成，亦將使我國 電力供應陷於不穩定之狀態，顯與比例原則有違：被告要 求原告之高效率、低污染機組降載，依我國目前能源配比 之燃煤占比不變之下，其結果係必須由臺灣電力公司臺中



火力發電廠低效率、高污染（該電廠每年排放硫氧化物約 15,000噸，比原告公司高出7倍以上）之機組補足電力缺 口，倘以此電廠補足原告降載電力缺口，因風向問題，勢 必影響大中部地區環境空氣品質更為不利。原處分非但改 善雲林縣境內之空氣品質目的不達，反而徒增添其他鄰近 縣市空氣品質惡化，顯然違反「採取之方法應有助於目的 之達成」之適當性原則。又原處分要求原告須降產17％， 此一降產比例約五分之一，是被告所稱未採取遽降使用量 之措施，顯與事實不符。且空污法之立法目的為「防制空 氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質」， 故主管機關應管制之因素為「空污排放量」多寡之問題， 而管制事業「空污排放量」之問題有多種方式，例如環保 署104年6月30日公告「高屏地區空氣污染物總量管制計畫 」，利用區域總量管制方式，採漸進式空污減量措施；又 如訂定「加嚴排放標準」亦為管制措施之一，此參環保署 105年5月17日召開雲林縣電力設施空氣污染物排放標準草 案會商會議紀錄自明。另原告得經由改善環保設施等方式 ，亦可達成被告要求原告降產以實現降低空氣污染物排放 之目的，足徵被告所選擇之方法並非係對原告權益損害最 少者，且影響國民生活用電穩定以及經濟發展之公共利益 甚鉅，即與「必要性－最小損害性」原則相違。另觀諸高 雄市為全台PM2.5排放濃度最高之地區，惟該地區係實施 「區域總量管制」之「漸進式」空污減量措施，且該措施 係經環保署公告，相較之下，被告逕採核降產能之激烈方 式作為管制空氣污染之手段，不僅於法無據，更與比例原 則相悖。
㈤被告稱系爭製程排放空氣污染物，影響人民健康，未舉證以 實其說，自不足採：
被告稱原告燃燒大量生煤所產生之污染物，包含硫氧化物（ SOx）、氮氧化物（NOx）等，對雲林縣之空氣品質及雲林縣 居民之身體健康及生活環境造成鉅大影響云云，惟縱原告等 燃燒生煤將產生硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）等污染 物質，惟原告等已斥資鉅額設置環境保護設施以降低上開污 染物，並達到排放濃度為全國既有燃煤電廠中最低之成效。 又原告等製程係經環保署環評大會認定開發後無對環境造成 不良影響，方通過審查准予開發，且原告等已採行空污法所 訂之最佳可行控制技術，各項空氣污染物實際排放濃度亦遠 低於法規及環評標準，此觀環保署空氣品質監測站統計82年 至104年硫氧化物（SOx）、氮氧化物（NOx）數據自明；且 環保署於101年6月14日將雲林縣空品臭氧項目，自102年1月



1日起已由三級防制區改列為二級防制區，可知雲林縣之空 氣品質已逐步改善。再者，雲林縣民平均壽命於96年（六輕 四期全面運轉後）為75.8歲，103年為77.9歲，7年間增加2. 1歲，臺北市增加1.3歲，全國平均則增加1.9歲。基上，原 告等燃燒生煤與雲林縣民健康及空氣品質並無必然之關聯性 ，故被告泛稱「已對雲林縣居民之身體健康及生活環境造成 鉅大影響」等語，恐有誤會等情。並聲明求為判決⒈撤銷訴 願決定及原處分。⒉被告應作成如原告起訴狀附表二及其附 件八、九所示之行政處分。
三、被告則以：
㈠關於雲林縣空氣污染防制事項，係屬被告之主管事項，被告 為維護雲林縣之空氣品質，自得依其權限訂定空污防制計畫 ，並執行及查核有關雲林縣空氣污染防制之事項：依空污法 第3條、第6條、第7條及同法施行細則第6條等規定，並參照 最高行政法院102年判字第632號判決意旨，有關雲林縣空氣 污染防制事項，屬於被告之主管事項，而被告基於主管權限 ，應訂定公告並執行轄內之空氣污染防制計畫，就其轄內之 固定污染源之查核工作，屬於被告之權責範圍。 ㈡我國空氣污染防制相關規範已授權主管機關於審查核發許可 證時，視申請個案之實際情況，就許可證內容及有效期間等 ，均具有裁量權：
⒈依空污法第1條、固污操作許可證管理辦法第27條第1項及 生煤使用許可證辦法第12條第1項等規定，被告本得依實 際情況審酌核定許可證之內容及期限，又考量使用生煤作 為燃料，燃燒過程容易產生大量空氣污染物如SOx（硫氧 化物）與NOx（氮氧化物）之空氣污染物，後續衍生之其 他空氣污染物更可能引起致癌性疾病，經相關統計資料及 研究，確實已造成被告轄區空氣品質發生變化，嚴重危害 居民之健康，被告本於職權行使其裁量權，並參酌原告經 營成本等因素，給予其改善之緩衝時間，未採取禁燒或遽 降使用量之管制措施，而係以逐步降低生煤使用量之權衡 方式，核定作成原處分之內容及期限，亦無裁量濫用之情 形。
⒉次依空污法第24條第1、2項及第28條第1項、第29條第1項 及第2項後段等規定，立法者為簡化相關作業流程，如製 程、設施或操作條件相同，則無須重新申請，只要在許可 證期滿前一定期間內提出展延申請即可；然若未於期限屆 滿前申請展延，即使製程、設施或操作條件均相同，仍則 不得再申請展延，應重新申請設置、操作、販賣或使用許 可證。是以，展延申請僅係簡化相關作業流程，使遵循規



定而於期間內提出申請之業者，無須重新檢附相關資料， 即得換發有效之許可證，並無拘束主管機關之核定權限。 否則，倘依原告主張，則製程、設施或操作條件均相同僅 是未於期間內申請展延之業者，立法者為何仍要求其行重 新申請許可證之程序，故無論係展延申請或重新申請設置 、操作、販賣或使用許可證，主管機關均有重新查核之權 責。
⒊再依生煤使用許可證管理辦法第4條申請販賣許可證、第8 條申請使用許可證及第12條申請展延，均規定主管機關之 審查期間為30日內；固污操作許可證管理辦法第9條申請 設置許可證、第16條申請操作許可證及第27條申請展延， 均規定主管機關之審查期間為30日內。故中央主管機關並 未因業者申請之種類不同，而就主管機關或審核機關之審 查期間有不同之規範，是我國空污法之相關規範，並未因 業者係申請「設置」、申請「操作」或申請「展延」事項 ，而就主管機關之核定權限有不同之規範。
⒋從而，被告對於原告之展延許可證申請，依同法第29條規 定，應可就申請個案之實際情況針對內容及有效期限有審 核之裁量權，乃屬當然。即審查機關對許可證之「展延」 申請，本有重新審查准否之權，而展延之申請本質應為新 案，而非舊案之延續，僅為一程序之簡化而已，被告仍依 原告依法應提出之最近1年檢測報告書、近3年實際操作量 及排放資料，視實際審查狀況重新核定許可證內容及期限 。否則如認審查機關對於所有提出許可證之展延申請，僅 得針對製程、污染源或污染防制設備等進行現勘，以確認 其申請資料與現況相符外，並無重新核定使用量及排放量 之權限，無非是使業者具有「永久性」之許可證，既違背 同法及相關法令對於許可證之有效期間限制，也忽視審查 機關具有維護國民健康、生活環境之社會責任。 ⒌原告雖提出環保署空氣品質保護及噪音管制處所編纂之「 固定污染源設置與操作許可證管理問題集【第二章之五、 展延】」之文件，主張本釋疑具有行政程序法第159條第2 項第2款「解釋性行政規則」之性質，對被告自有拘束力 等語。惟參原告提出之問題集第1頁之說明1，可知上開問 題集既僅做為許可證審查與執行人員管制執行工具書及教 育訓練文件，自不具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官 之效力，對被告要無具有拘束力，人民亦不得據為提起課 予義務訴訟之法令依據。且系爭釋疑記載「Q6:申請許可 證展延是否需依檢測報告內容重新核定許可排放量？Ans: 所詢許可證展延時是否需依檢測報告內容重新核定年許可



排放量乙節，查本署規範業者於申請操作許可證展延時須 提報最近一次檢測報告目的，係為確保固定污染源係正常 操作且符合空氣污染物排放標準相關規定，並非規範環保 機關需重新核定排放量之意，……。」，其中所謂「並非 規範環保機關需重新核定排放量之意」，當指業者申請許 可證展延時，環保機關不需依檢測報告內容重新核定許可 排放量。即依空污法第29條規定之程序申請展延時，申請 人依法應提報最近一次檢測報告等相關證明文件，惟並非 即課予環保機關有重新核定排放量之義務。原告據以認為 主管機關並無重新核定許可證內容之裁量權，顯然誤解系 爭釋疑之意涵，自有未洽。
⒍原告原領有之固污操作許可證及生煤使用許可證均有附加 期限，作用在於限制行政處分之效力，則原許可證之有效 期限既已屆滿，自無原許可證內容遭部分廢止等情，更無 適用行政訴訟法第123條規定之餘地。又固污操作許可證 管理辦法第31條及生煤使用許可證管理辦法第17條之規定 ，係規範期限尚未屆滿之許可證，因新設公私場所固定污 染源已停止設置固定污染源設備、公私場所停工或停業1 年以上等情形，審核機關得撤銷或廢止該許可證，自與本 件原許可證期限已屆滿之情形有別。倘原告認為本件係將 不具備廢止事由之原許可證予以部分廢止，而認原處分不 符合上開規定所列之情形，應不生廢止效力，則原告理應 提起撤銷訴訟將系爭違法之廢止處分撤銷，而非提起課予 義務訴訟，是原告上開主張並無理由。
㈢公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應視 需設置、變更、操作或展延，分別依空污法第24條第1項、 第2項及第29條規定向主管機關申請；販賣或使用生煤等物 質，則依同法第28條第1項、第29條向主管機關申請：已取 得操作許可證之公私場所，因有同法第25條之情形，應依同 法第24條前揭程序，重新申請核發操作許可證。至販賣或使 用生煤等易致空氣污染之物質者，應依同法第28條規定申請 核發許可證。而依上開程序申請核發之許可證，有效期間僅 為5年，是公私場所如需繼續設置、變更、操作、使用或販 賣者，且公私場所內之設備、操作條件、生產狀況皆未超出 當初申請許可證時之情形或與其相同時，應於原許可證屆滿 前3至6個月內，檢具相關證明文件向主管機關申請展延，同 法第29條第1項復定有明文。本件原告前已分別於89年、94 年間依同法第24條、28條，領有固污操作許可證及生煤使用 許可證，今原告需繼續使用，應依同法第29條規定申請展延 ，被告亦依法審核其申請，核定作成原處分內容及期限，並



無錯誤適用法條之情形，原告主張容有誤解同法就許可證之 相關管制程序，委無足取。
㈣原處分係未限制人民權益之授益處分，且被告已於訴願程序 踐行補記理由程序，原告質疑原處分違法，難認有據：參照 最高行政法院104年判字第726號判決意旨，本件原處分係被 告針對原告依空污法第29條第1項規定申請而核發之新許可 證，其效果係對被告設定或確認權利或法律上之利益者，性 質上應係授益處分，自得不記明理由。且被告於本件訴願程 序提出答辯之書面中，亦已補充載明作成原處分之理由，並 有相關減量及核算之附表，是被告業於訴願程序終結前補充 其不足之理由，則原處分原未載明理由之瑕疵亦已告治癒等 語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、上揭事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有空 污防制計畫書外附及原告104年7月31日展延申請函及申請資 料（本院卷第194至244頁）、原處分（含固污作展延許可證 及生煤使用展延許可證，同卷第15至64頁）、訴願決定（同 卷第145至152頁）附卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點為 ：被告對於原告申請展延固污操作許可證及生煤使用許可證 之內容及有效期限，是否有裁量權？
五、本院判斷如下：
㈠按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生 活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定 。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署； ……；在縣（市）為縣（巿）政府。」、「（第1項）中央 主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況 劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。（第2項）前 項防制區分為下列三級：一、一級防制區，指國家公園及自 然保護（育）區等依法劃定之區域。二、二級防制區，指一 級防制區外，符合空氣品質標準區域。三、三級防制區，指 一級防制區外，未符合空氣品質標準區。（第3項）前項空 氣品質標準，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「（ 第1項）……。（第3項）三級防制區內，既存之固定污染源 應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放 量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排 放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品 質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。（第4項） 前2項污染物排放量規模、二、三級防制區污染物容許增量 限值、空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術，由中央 主管機關定之。」、「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條 規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善



，報中央主管機關核備之。」、「（第1項）公私場所具有 經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前 ，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或 中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並 依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源 設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直 轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他 機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第 3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核 發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵 行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」、「（第1項 ）販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者， 應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經 審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應 作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。（第2項）前項 易致空氣污染之物質，由中央主管機關會商有關機關公告之 。（第3項）第1項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核 發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法 ，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「（第1項）依 第24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期