更正土地登記
臺北高等行政法院(行政),訴字,98年度,2455號
TPBA,98,訴,2455,20110127,2

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2455號
100年1月20日辯論終結
原 告　陽光士林開發股份有限公司
代　表　人　陳慧穎
訴訟代理人　林信宏 律師
　林政憲 律師
上 一 人
複 代理 人　黃昱聰 律師
被 告　臺北市政府地政處
代　表　人　黃榮峰（處長）住同上
訴訟代理人　廖俊隆
　施鴻冠
　方偉凱
參 加 人 財政部國有財產局
代 表 人 張佩智（局長）住同上
訴訟代理人　陳文龍
複 代理人　張文傑
上列當事人間更正土地登記事件，原告不服臺北市政府中華民國
98年10月19日府訴字第09870127400 號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
壹、程序事項
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告 同意或行政法院認為適當者，不在此限。又訴之變更或追加 ，係因訴訟標的之請求變更，但其請求之基礎不變者，行政 法院應予准許，行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第2款 定有明文。
二、原告訴之聲明原僅請求「撤銷訴願決定及原處分」，嗣追加 請求「被告應作成准予臺北市○○區○○段○○段669 地號 地籍圖之界址，更正為67年10月11日地籍調查表所載界址之 行政處分」，本院認為適當，准其追加。
貳、事實概要：
一、依民國（下同）67年、68年間地籍圖重測資料記載，重測前 臺北市○○區○○○段福德洋小段123-1 、123-2 、124 、 124-1 、125-67、125-68、125-69、125-70、132 、133-2 、133-3 、136 地號等土地，前經當時土地所有權人士林紙



業股份有限公司（下稱士林紙業公司）申請合併為同段同小 段124 地號辦理重測，重測後改編為臺北市○○區○○段○ ○段669 地號，並同時依都市○○○○○○○○段同小段66 7 及668 地號土地。另地籍圖重測時福德洋段福德洋小段12 4 地號與東側鄰地133-4 地號（重測後改編○○○區○○段 ○ ○段52地號）土地間界址，雖經重測時同段同小段124 地 號土地所有權人士林紙業公司到場指認以「圍牆外緣」（圍 牆屬士林紙業公司所有）為界，惟福德洋段福德洋小段133- 4 地號土地於重測當時係屬已建立標示部但產權未定之未登 記土地，原士林紙業公司指認以「圍牆外緣」為界，顯有佔 用福德洋段福德洋小段133-4 地號土地之情形，前被告所屬 測量大隊（94年9 月6 日改制為臺北市政府地政處土地開發 總隊）爰依內政部65年1 月8 日臺內地字第657840號函釋意 旨，參照舊地籍圖辦理重測，重測成果經臺北市政府以68年 6 月27日府地一字第24617 號公告30日，被告並以68年6 月 28 日 北市地一字第20566 號函，將重測土地標示變更結果 通知土地所有權人，公告期滿無異議確定後，移請臺北市士 林地政事務所辦理土地標示變更登記完竣在案。二、嗣臺北市士林地政事務所受理原告申請臺北市○○區○○段 ○ ○段669 地號土地鑑界，發現669 地號土地與相鄰52地號 土地間地籍線與地籍調查表記載似有不符，乃以98年2 月13 日北市士地二字第09830168400 號函請被告所屬土地開發總 隊（下稱開發總隊）查明。經開發總隊查調相關圖籍資料及 派員與臺北市士林地政事務所人員現場會勘檢測結果，系爭 669 地號土地與相鄰52地號土地間界址係依內政部65年1 月 8 日臺內地字第657840號函釋意旨，按未登記土地相關規定 辦理地籍圖重測，且經開發總隊套合重測前後地籍圖結果， 坵形並無不符，遂以98年4 月20日北市地發四字第09830638 000 號函復臺北市士林地政事務所，請該所依地籍圖重測公 告確定之地籍線辦理後續複丈作業，同函並副知原告在案。三、嗣原告以臺北市○○區○○段○ ○段52地號土地，重測前即 67年4 月15日已登記○○○區○○○段○○○○段133-4 地 號，而地籍圖重測地籍調查士林紙業公司現場指界時間為67 年10月6 日，亦即重測地籍調查時，該毗鄰土地已非屬未登 記土地，不得逕參照舊地籍圖移繪辦理地籍圖重測，乃以98 年4 月23日陽光（98）秘字第008 號函請土地開發總隊儘速 依地籍調查表記載原告指界之界址位置更正地籍線。經被告 以98年5 月1 日北市地發字第09830679300 號函復原告略以 ，67年間該處為加強地籍管理，就臺北市編為建築用地範圍 內之未登記土地全面清理測量，由地政事務所先行建立土地



登記簿之標示部為臺北市○○區○○○段福德洋小段133-4 地號土地，係為產權未定土地，故依未登記土地相關規定辦 理地籍圖重測並無不符。原告復以98年5 月15日陽光（98） 秘字第010 號函向被告申復，經被告再以98年5 月26日北市 地發字第09831397900 號函復原告，地籍圖重測作業於法並 無不合；原告旋又以98年6 月10日陽光（98）秘字第013 號 函，再向被告申請依地籍圖重測地籍調查表記載之界址更正 地籍線，被告乃以98年6 月19日北市地發字第09831668400 號開會通知單，通知原告於98年6 月30日召開「有關本市○ ○區○○段○ ○段669 地號土地與鄰地界址疑義案說明會」 ；嗣以98年7 月6 日北市地發字第09830984000 號函〈下稱 原處分〉復原告否准所請。原告不服，提起訴願，經遭駁回 ，遂向本院提起行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、系爭土地於98年複丈時，客觀上確有諸項錯誤情事，且為被 告機關複丈時所明知，依地籍測量實施規則第232 條第1 項 之規定，被告即應依法辦理更正，詎被告置法律適用及土地 登記之正確性於不顧，率予駁回原告地籍更正之聲請，系爭 駁回處分確有應依法辦理更正而未予更正之違法，應予撤銷 ：
（一）按「土地因自然增加、浮覆、坍沒、分割、合併、鑑界或 變更者，得申請土地複丈」、「複丈發現錯誤者，除有下 列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直 轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯 誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。」地籍實施規則第 204 條第1款 、第232 條第1 項分別定有明文。從而，申 請土地鑑界時，如發現因技術引起之測量錯誤或抄錄錯誤 ，地政機關得逕行辦理更正；如為其他錯誤，應報請主管 機關核准後，辦理更正。
（二）復按司法院釋字第374 號解釋之意旨，地籍圖之登載，僅 具行政管理之效力，不影響私權之變動，是其登載之更正 ，無須透過民事訴訟程序為之：
司法院釋字第374 號解釋文（附件4）揭 示「依土地法第 46條之1 至第46條之3 規定所為地籍圖重測，純為地政機 關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地 所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確 反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。」從而，地政 機關所為之地籍測量行為，不發生創設或變更人民私權之 效力；又若地政機關之地籍測量有發生錯誤，其更正登記 ，亦因其不發生創設或變更私權效力，故地政機關可逕行



更正，無須透過民事訴訟程序為之，自屬當然。（三）經查，原告前於98年1 月9 日以鑑界為由，申請複丈，並 發現有68年重測後之地籍圖具有諸多重大明顯錯誤之情事 ，是原告依法請求被告辦理更正，自當適法有據： １、該68年重測後之地籍圖（下稱系爭地籍圖）確有未按原 告指界及地籍調查表所載之界址實施測量之抄錄錯誤情 事：首先，按「所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之 疏忽所引起，並有資料可資核對」地籍測量實施規則第 232 條第2 項定有明文。復按，「重新實施地籍測量時 ，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立 界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得 依順序：鄰地界址、現使用人之指界、參照舊地籍圖、 地方習慣施測」、「戶地測量應按地籍調查表所載之界 址，逐宗施測。」土地法第46條之2 、地籍測量實施規 則第191 條（修法前第206 條）第1 項分別定有明文。 職是，實施地籍重測時，地政機關應依土地有權人指界 及地籍調查表施測，除土地所有人不到場指界外，地政 機關倘逕行參照舊地籍圖施測，即有測量程序之違反， 其因此所產生之地籍圖，自有重大明顯之瑕疵。經查， 系爭土地於68年間辦理重測時，原告已到場指界，並填 載地籍調查表（原證1）， 此為被告所不爭執，是按前 揭土地法第46條之2 及地籍測量實施規則第191 條第1 項之規定，被告應依原告指界及地籍調查表所載之界址 實施測量。詎被告之人員竟明顯違反前揭規定，而逕參 照、抄錄舊地籍圖，且顯有抄錄對象錯誤情事。從而， 被告於98年1 月9 日原告聲請複丈時發現該錯誤後，自 應依地籍測量實施規則第232 條第2 項後段之規定，逕 行辦理更正。
２、系爭地籍圖未按原告指界及地籍調查表所載之界址施測 及登載，致該該地籍圖與地籍調查表嚴重不一致，除屬 抄錄錯誤外，亦屬測量錯誤：首先，按「所稱原測量錯 誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整 理原圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽。」 地籍測量實施規則第232 條第2 項前段定有明文。查， 前揭地籍測量實施規則第191 條第1 項規定既明定，戶 地測量應按地籍調查表所載認定之界址，逐宗施測，是 地政機關於實施地籍測量或製作地籍圖時，應依法僅得 採用地籍調查表作為施測或製作地籍圖之原圖，始為適 法。詎被告機關於製作系爭地籍圖，所採用之原圖竟捨 法令所規範之地籍調查表，違反程序之正當性而逕採位



居法定第4 順位舊地籍圖，此亦為被告所自認且不爭執 ，是被告於製作該系爭地籍圖顯有使用、整理原圖錯誤 之情形，依前揭地籍測量實施規則第232 條之規定，除 構成抄錄對象錯誤之錯誤外，亦構成整理原圖錯誤之測 量錯誤情形，被告機關應辦理更正甚明。
３、姑不論系爭地籍圖已確有前述抄錄錯誤、測量錯誤情事 ，若地籍圖登記與地籍調查表確認之私權利範圍不一致 ，而構成地籍測量實施規則第232 條之「其他錯誤」者 ，被告依法亦應報經主管機關臺北市政府核准後辦理更 正登記：1 、按，土地所有權人因設立界標或到場指界 發生界址爭議時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關 予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內 ，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果 辦理之，為土地法第46條之2 第2 項準用第59條第2 項 所規定。依前開法文之反面解釋，如土地所有權人因設 立界標或到場指界未與鄰地發生界址爭議者，地政機關 應逕依指界範圍實施地籍重測甚明。2 、經查，系爭土 地於68年間辦理重測時，原告已到場指界，並填載地籍 調查表（原證1）； 且鄰地所有人─中華民國並未由其 財產管理機關即國有財產局對原告設立界標或指界之界 址有所爭議，此並為被告所不爭執，是無論依土地法第 46條之2 第1 項、第2 項或地籍測量實施規則第191 條 等規定，被告均應逕依地籍調查表所載原告指界之界址 實施地籍重測。詎被告未依原告指界之界址實施重測， 而逕違法以抄錄舊地籍圖方式為之，致系爭地籍圖形式 上與原告、中華民國均不爭執之地籍調查表所載界址殊 異，發生錯誤並損害原告之固有權益。3 、職是，系爭 地籍圖既與原告及鄰地之指界範圍不符而有錯誤情事， 被告亦應報經臺北市政府核准後，辦理更正，始為適法 。詎被告非但違法拒不辦理地籍圖更正，且經原告申請 後，更否准原告更正地籍圖之申請，故原告自得起訴請 求撤銷被告之否准更正地籍圖申請之違法行政處分，至 屬有據。
４、該68年地籍圖重測處分，更經原證2 內政部國土測繪中 心復函確認，重測所參照之舊地籍圖已有「圖紙伸縮」 及「卷附證物之『套合膠片圖』與『舊地籍圖影本』無 法直接套合」等問題，適足證明複丈當時另存有『套圖 技術錯誤』、『重測套繪準據不明』等錯誤，更應依法 辦理地籍更正：首先，按「系爭土地重測成果，因舊地 籍圖折縐破損，致重測時參照舊地籍圖套圖產生技術錯



誤，則被上訴人依據省政府地政處土地測量局85年10月 28 日 函所附更正成果，辦理更正登記，並無違誤，訴 願決定予以維持，亦無不合。」有最高行政法院97年度 判字第1007號判決 (附件11) 可資參照。其次，內政部 國土測繪中心99年6 月2 日測籍字第0990005501號函復 鈞院 (原證2)略謂：「二、又貴院所附二圖，其成圖方 式及精度皆不同，且膠片圖 (按：即套合膠片)與 影印 圖 (按：即舊地籍圖)已 有圖紙伸縮等問題，無法直接 套合是否相符。」可知68年重測套合之舊地籍圖已確有 折皺伸縮之問題，依上揭最高行政法院判決見解，被告 於68年所為之地籍重測處分，即確已存在『套圖技術錯 誤』。另查，鈞院卷附證物之『套合膠片圖』與『舊地 籍圖影本』業經前揭內政部復函確認二圖無法直接套合 ，倘被告重測時係參照舊地籍圖施測、套繪，則重測後 之地籍膠片圖應可直接與舊地籍圖影本套合一致，不應 發生無法套合之情事，由是可稽68年所為之原測量處分 亦存有重測套繪準據不明之錯誤。綜上，被告98年2 月 4 日複丈時既已發現此二項明顯錯誤，即應就此錯誤按 原告之申請依法辦理更正。
二、被告所為駁回原告更正申請之處分，乃係全以68年之地籍圖 重測處分作為其規制性基礎依據，然查該68年地籍圖重測處 分之作成乃因應適用而未適用土地法及地籍測量實施規則之 相關規定，且所適用之內政部65年1 月8 日臺內地字第6578 40號函釋 (下稱內政部65年函釋)更 確有違反法律保留原則 之事實，致68年之重測處分顯有重大違法，基於前行政處分 對於後處分之形式羈束力，已致使本案駁回更正申請之後處 分亦明顯違法，應予撤銷：
（一）被告於68年所為之地籍圖重測，質屬行政處分，當無疑義 ：
按「土地所有權人對於重新實施地籍測量之結果認有錯誤 有所不服，如已於公告期間內聲請複丈，在複丈結果通知 前，重測結果之公告即無確定可言。此之聲請複丈，係地 籍資料確定前之重新檢測，以確定正確之重測地籍…聲請 複丈經複丈結果無誤或更正，其無誤或更正之表示，供地 政機關據以辦理重測結果登記，有其法律上之效果，亦屬 行政處分。土地所有權人對於複丈結果如猶不服，係賡續 其對於重測結果公告之不服，自得於收受複丈結果之處分 書後，以重測結果公告及複丈結果之處分為對象，依法提 起訴願及行政訴訟。」有最高行政法院92年度裁字第1392 號裁定可資參照（附件13）。




（二）作為本案訴訟標的之原處分與68年地籍圖重測處分間乃具 有『判斷同質性』特徵，鈞院得一併審查其合法性： １、按「在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分是 以某一個前行政處分作為基礎，即使該前行政處分已因 法定訴願（或訴願先行程序）不變期間之經過而告確定 ，因此發生形式上之羈束力，但是法院仍可審查該前行 政處分之合法性。因為只要行政處分未經法院審查作成 實體判決，該處分即無『既判力』可言，其處分確定所 生之『形式羈束力』，只對行政機關及處分相對人產生 『有限制的』羈束作用，但行政法院原則上仍不受拘束 ，而可對其合法性進行全面審查。當然以上的審理原則 可能在某些情況下應受到限制，正如同參加人在本案言 詞辯論時所提出之說明，在前階段處分為不同機關作成 者，而且作成之法律基礎與具體事實與後階段之處分內 容缺乏『判斷同質性』特徵者（例如自耕能力證明書之 發給與土地登記之許可；當然『判斷同質性』本身仍是 一個可伸縮的不確定概念，但法院仍然可以在個案中予 以控制），基於司法不告不理原則與訴訟效率的考量， 法院不宜審查前階段處分之合法性。但本案之情形與此 不同，不僅前後處分之作成機關均屬同一機關，且適用 之法律均屬廢棄物清理法，且前一處分所認定之作為義 務正是後一裁罰處分之違章基礎，二者間具有『判斷同 質性』，法院自得一併審查。」有鈞院93年度簡字第10 57號判決 (附件6)可資參照。
２、本案訴訟標的之原處分與68年地籍圖重測處分之作成機 關均為被告機關，其適用之法律均為土地法第46條之2 及地籍測量實施規則第191 條第1 項 (行為時舊法第20 6 條)， 且68年地籍圖重測處分正是本案訴訟標的之原 處分之規制性判斷基礎，雖具形式羈束力，惟因上開二 處分間實具有「判斷同質性」，鈞院自得一併審查，合 先敘明。
（三）68年之地籍圖重測處分規避當時土地法第46條之2 及地籍 測量實施規則第206 條第1 項 (現行第191 條)逕 以未經 法律授權之內政部65年函釋，為其處分之法源依據，已重 大明顯違反「法律優越原則」、「依法行政原則」及「信 賴保護原則」：
１、68年地籍圖重測處分未優先適用土地法、地籍測量實施 規則等上位規範進行施測，違反法律優越原則：首先， 按土地法第46條之2 與地籍測量實施規則（乃係由土地 法第47條授權內政部所發布之法規 (授權)命 令）均屬



法律層次之法源依據，其法源位階效力均優越於行政機 關所發布之行政規則。其次，查該68年地籍圖重測處分 做成前，原告既已依被告通知之期日到場指界，並有原 證1 地籍調查表可稽，被告即應依地籍測量實施規則第 191 條 (當時舊法第206 條)適 用該地籍調查表所載認 定之「唭哩岸石」圍牆為界址，依法逐宗進行施測。詎 料，被告並未優先依上開諸項上位規範施測，逕以未經 法律授權訂定之內政部65年函釋，作為其重測處分之法 源依據，由是68年之地籍圖重測處分業已違法甚明。 ２、被告於68年間實施地籍重測，未按土地法、地籍測量實 施規則等上位規範，依原告之指界及地籍調查表之記載 製作地籍圖，亦顯違反依法行政原則：按「行政行為應 受法律及一般法律原則之拘束。」為行政程序法第4 條 所規定。經查，系爭土地於68年間辦理重測時，原告已 到場指界，並填載地籍調查表，且原告與鄰地所有人間 對於界址亦無爭執，業如前述，是按前揭土地法第46條 之2 及地籍測量實施規則第191 條第1 項之規定，被告 應依原告指界及地籍調查表所載之界址實施測量。詎被 告之人員違法未依原告指界之界址測量，逕以抄錄舊地 籍圖方式重測，明顯違反前揭土地法及地籍測量實施規 則之規定，即有違背依法行政之原則甚明。
３、被告製作68年地籍圖重測處分時，捨棄原告已信賴之被 告簽認地籍調查表，亦有違反信賴保護原則：按「行政 行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合 理之信賴。」為行政程序法第8 條所規定。次按，「按 行政程序法第八條規定，行政行為應保護人民正當合理 之信賴。人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者， 須行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行 為存在，以為信賴之基礎；而人民因信賴，展開具體之 信賴行為，如運用財產或為其他處理，而產生法律上之 變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或 利益將因之受有損害。」為最高行政法院92年判字第 494 號判決要旨（附件1）所 揭示。職是，苟行政機關 為一事實行為，人民因信賴而展開具體之信賴行為，行 政機關嗣後自不得再為異於人民已信賴事實之行政行為 ，否則該行政行為即有違反信賴保護原則。經查，為利 於被告製作系爭地籍圖，原告已依法到場指界，並設立 界標；被告亦以原告之指界及界標，製作地籍調查表， 並分別記載「擬依照調查結果測量」、「依照調查結果 測量」等語，已明確向人民 (及原告)表 示系爭地籍圖



將依地籍調查表重測製作之，是原告已對該地籍調查表 發生信賴，並有完整利用系爭土地之信賴事實，該信賴 應受法律保護甚明。詎，被告嗣後竟明顯違反地籍調查 表之依據而製作地籍圖，擅自參考舊地籍圖而製件，其 嗣後製作地籍圖之行政行為，即有違反信賴保護原則。 ４、系爭地籍圖之製作，雖係按該內政部函釋辦理，惟，該 函釋不僅已有明顯牴觸上位規範而有違憲之無效疑慮外 ，本案亦自始無該函釋適用之餘地：按，內政部65年1 月8 日臺內地字第657840號函之主旨為「地籍圖重測中 土地所有權人對土地界址無法指認時，應如何處理案， 請依會商決議辦理之」，可知該函釋僅適用於「土地所 有權人對土地界址無法指認」之情形。復按「凡不屬於 私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為 國有財產」、「非公用財產以財政部國有財產局為管理 機關，承財政部之命，直接管理之。」、「尚未完成登 記應屬國有之土地，得由財政部國有財產局或其所屬分 支機構囑託該管直轄市、縣地政機關辦理國有登記」、 「本法第二條第二項所稱凡不屬於私有或地方所有之財 產，係指未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方 所有之財產。」國有財產法第2 條第2 項、第12條、第 19條、同法施行細則第3 條分別定有明文。經查，系爭 土地之鄰地於68年重測時，所有權確屬中華民國，並有 財產管理機關- 財政部國有財產局為其出面指界，至於 被告辯稱68年當時國有財產局尚未為中華民國辦畢所有 權總登記云云，實與國有財產局於68年重測時怠於為中 華民國出面指界間，係屬二事，不容囫圇而論。因此， 本案系爭土地之鄰地於68年重測時，雖屬未登記之土地 ，惟仍屬國有之土地，所有權歸屬於中華民國，並有國 有財產局得為實際指界，即與內政部65年函釋之適用前 提不符。該函釋於本案既無適用餘地，足稽被告援引該 函釋辯稱未違反依法行政、信賴保護原則云云顯屬無據 。
（四）該「內政部65年函釋」未經法律授權恣意變更土地法第46 條之2 第1 項之法定施測順序，逕自創設逾越裁量範圍之 適用，不僅牴觸上位規範而屬無效，更容有違憲疑慮： １、逕以職權命令變更法定施測程序，不僅牴觸上位規範而 無效，亦容有違憲疑慮：按「命令與憲法或法律牴觸者 無效。」憲法第172 條定有明文。復按「營業稅法第2 條第1 款、第2 款規定，銷售貨物或勞務之營業人、進 口貨物之收貨人或持有人為營業稅之納稅義務人，依同



法第35條之規定，負申報繳納之義務。同法施行細則第 47條關於海關、法院及其他機關拍賣沒收、沒入或抵押 之貨物時，由拍定人申報繳納營業稅之規定，暨財政部 發布之『法院、海關及其他機關拍賣或變賣貨物課徵營 業稅作業要點』第2 項有關不動產之拍賣、變賣由拍定 或成交之買受人繳納營業稅之規定，違反上開法律，變 更申報繳納之主體，有違憲法第19條及第23條保障人民 權利之意旨，應自本解釋公布之日起至遲於屆滿1 年時 失期效力。」有司法院釋字第367 號解釋（附件7）可 資參照。考其理由書可知，乃因上開施行細則、作業要 點逕自違法變更法律之明文規定，無端對於人民自由權 利增加法律所無之限制，致該等下位規範生有違憲之疑 慮。查，地籍測量實施規則第191 條第1 項既已明定地 籍測量「應」按地籍調查表逐宗施測，且土地法第46條 之2 亦就土地重新施測之順序明定為，土地所有權人遵 期到場所為之指界、鄰地界址、現使用人之指界、參照 舊地籍圖、地方習慣。然該內政部65年函釋竟未待法律 授權即逕自違法變更前揭法定重測順序並對於原告、鄰 地所有人中華民國之財產或其他固有權益增加法律所無 之限制及不確定風險，依憲法第172 條及前揭釋字之旨 ，該行政規則 (即函釋)非 僅已牴觸上位規範而無效亦 顯已違反法定程序之正當性，甚至容有違憲之重大疑慮 。
２、職權命令未待立法授權即逕就法規 (授權)命 令自行創 設逾越裁量範圍之適用，顯違法律保留原則，是該內政 部65年函釋自屬重大違法：
（1）按「何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規 定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法 益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如 剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑 法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自 由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授 權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具 體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性 次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範， 雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許 。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較 限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者 ，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當 然。」有司法院釋字第443 號解釋理由書第一段 （



附件8）闡明之「層級化法律保留」理論可資參照。 （2）倘按鈞院99年度訴字第2455號99年5 月11日裁定之諭 示見解（參第4 頁第5 行以下），亦未排除地籍圖測 繪處分對於人民權利或法律上利益之實質影響，從而 ，依上開層級化法律保留理論，規制地籍圖重測測繪 之依據，至少應為相對法律保留層次之授權命令，是 內政部逕以65年函釋作為地籍重測處分之依據，即已 明顯違反法律保留原則。
（3）土地法第46條之2 及地籍測量實施規則第191 條第 1 項於68年地籍重測當時既未特別排除「土地與未定登 記土地相毗鄰」此一情形之適用可能。亦即，此種特 殊情形本即存在於原法規之適用範圍，若欲為此種特 殊適用情形創設逾越裁量範圍之適用，自應透過法律 或授權命令予以變動、修正，始符合法律保留原則； 從而，內政部僅以其65年函釋即逕自變動、修正前揭 土地法及地籍測量實施規則所明定之施測順序及施測 方法，亦屬重大違反法律保留原則，此由地籍測量實 施規則於89年12月6 日新增第194 條之1 ，特別將內 政部65年函釋之內容予以明文可知，該函釋職權命令 所涉及之實質內容實屬法律保留範圍之事項。在新修 正法令未附有溯及既往條款之情形下，因牴觸上位法 規範而無效、甚至有違憲疑慮之內政部65年函釋實無 由因新法令之修正而取得其合法性，被告以此為抗辯 ，不僅法邏輯上係重大違誤，亦屬倒果為因之論述， 顯無足採。
（五）綜上所述，68年地籍圖重測處分確有重大違法，基於其對 於後處分之形式上羈束力，其違法性連帶影響本案駁回處 分亦屬違法，是原告訴請撤銷本案駁回處分，自屬有據： １、按「土地徵收任務之完成必須包含徵收補償作業，而徵 收補償金額之決定，又與前階段之『地價區劃』有其關 連性。…又本案區段徵收之原徵收處分，其分為一、二 區段徵收，本身即屬違法，並因此影響到本案原處分之 合法性」有鈞院91年度訴字第4035號判決（附件9 ）可 茲參照。
２、查68年地籍圖重測處分不僅規避效力、位階均屬優先之 土地法)及 地籍測量實施規則，且所適用之內政部65年 函釋更確有違反法律保留原則、牴觸上位規範、變更法 定施測順序之違法、無效、甚至違憲疑慮等情事，足證 被告於68年所為之重測處分顯有重大違法已如前述，基 於前行政處分對於後處分之形式羈束力，已致使以68年



重測處分為基礎之本案駁回更正申請處分之合法性失所 依據、明顯違法（附件10）。從而，本案駁回處分應予 撤銷，自屬當然。
四、況按68年之地籍圖重測程序既有前諸明顯重大違法等瑕疵， 依該瑕疵程序所為之地籍圖重測處分亦應自始無效，依舉輕 明重之法理，被告更應依法辦理更正或重測，益徵系爭駁回 處分乃屬違法，應予撤銷：
（一）行政程序法第111 條第7 款明定，行政處分有重大明顯之 瑕疵者，無效。綜前所述，68年地籍圖重測處分之程序既 已重大明顯違反行政法原理原則及上位規範，是該地籍圖 重測處分亦屬無效。
（二）查地籍圖如僅單純發生法定錯誤情事，登記機關即應逕行 更正，或報經主管機關核准後更正。是倘發生地籍圖重測 處分有無效之重大瑕疵，依舉輕明重之法理，登記機關更 應辦理更正或重測，乃屬當然事之理。
五、本案之違法駁回處分經撤銷後，按法律不溯及既往原則，被 告作成准予更正地籍之處分，僅能以68年重測當時之土地法 第46條之2 所定之順序及地籍測量實施規則第206 條第1 項 為依據，將68年重測之地籍圖界址，更正為67年系爭土地地 籍調查表所載界址：
（一）按地籍重測公告確定後，僅發生地政機關應據以辦理土地 標示變更登記之效力，並無禁止更正錯誤之效力，如發現 錯誤，即應進行更正，合先敘明：
１、被告雖辯稱地籍重測公告期滿無異議，即發生確定力， 土地所有權人或關係人不得以任何理由申請複丈更正云 云。
２、惟查土地法第46條之3 規定：「重新實施地籍測量之結 果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認為前項 測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指 界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費 ，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間 未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關 應即據以辦理土地標示變更登記。」由是可知，公告期 間期滿後，僅發生地政機關應辦理土地標示變更登記之 效力，並無禁止更正錯誤之情形甚明。
３、且按「政府機關依據土地法實施地籍圖重測，將其結果 公告，核其性質並非授益處分，主管機關於事後發現錯 誤，依法有權予以更正，即無違反信賴保護原則之可言 」為最高行政法院79年判字第1311號判決（附件5）所 揭示。又土地法第46條之1 至第46條之3執行要點第 20



點亦規定：「土地標示變更登記完竣後，發現原測量錯 誤者，依地籍測量實施規則第232 條辦理測量成果更正 後，再辦理土地標示更正登記，並通知土地所有權人及 他項權利人。土地所有權人及他項權利人如有異議，應 向司法機關訴請裁判。」，亦足證地籍重測公告期滿， 地政機關辦理土地標示變更登記完竣後，如發現原測量 錯誤時，仍應依地籍測量實施規則第232 條辦理更正， 被告辯稱土地重測公告期滿後，即發生確定力，地政機 關或人民均不得更正云云，顯與上開最高行政法院判決 所揭明之法律意旨及執行要點之規定不符。
（二）且按「法律不溯及既往原則，係法律主治（rule of law ）的本質意涵，乃指人民按行為時法律所創設之秩序規範 決定其舉措，因為在法治國家，不能期待人民於現在行為 時遵守未來制訂之法令，此為法治國家基本原則之一。依 此原則，法律僅能於制訂後向未來生效，不得溯及既往對 已完結之事實發生規範效力，原則上亦不容許國家經由立 法對於既已完結之事實，重新給予法律評價。人民行為時 所信賴之法秩序，如事後因立法者之政策考量予以調整， 原則上不得追溯變動先前法秩序下所保障之權益，否則即 與「信賴保護原則」法治國之另一原則相牴觸。故法律不