高雄高等行政法院判決
99年度訴字第602號
民國100年3月15日辯論終結
原 告 太昊殿
代 表 人 盧清隆
輔 佐 人 宋建璋
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬縣長
訴訟代理人 廖國展
上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國99年
9月29日台內訴字第0990176362號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告於雲林縣斗六市○○○段○○○○段1008-2地號土地 上興建寺廟，經被告核發91雲營建字第579號建造執照及92 雲營使字第101號使用執照，並於民國92年3月21日以92府民 禮字第9201000338號函准予辦理寺廟登記，同時據以核發臺 灣省雲林縣寺廟登記表及寺廟登記證（92年5月1日雲寺登字 第397號）。92年12月間被告依寺廟登記規則規定舉辦寺廟 總登記，重新核發原告92年12月31日雲寺登字第043號寺廟 登記表及登記證在案。惟因原告於其申請建造執照所附之土 地使用權同意書發生私權爭執，訴外人張燕說提起確認土地 使用權同意書無效之訴，並經法院判決原告所提訴外人張燕 說91年6月3日土地使用權同意書之印文非真正確定，被告乃 分別以98年1月21日府建管字第0970125486號函撤銷該府核 發之92雲營使字第101號使用執照，及以98年12月9日府建管 字第0980304479號函撤銷91雲營建字第579號建造執照（均 另分別提起行政爭訟）。嗣再以99年7月6日府民禮字第0999 101845號函撤銷原告寺廟登記，並請於文到15日內繳回寺廟 登記證。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件 行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按「符合下列要件之寺廟，得依本須知辦理寺廟登記：經建 築主管機關核准寺廟建造，取得建物用途為寺廟之建造執照 ，並於建造完成後，取得建物使用執照．．．。」為辦理寺 廟登記須知第2點第1款所明定，意即，本案如業取得建造執
照及使用執照，得辦理寺廟登記。從而，建造執照及使用執 照如均被撤銷確定，始存有撤銷寺廟登記問題。本案被告以 98年1月21日府建管字第09700125486號函撤銷建物使用執照 ，惟該撤銷處分並非確定處分，尚於行政爭訟中，被告即撤 銷寺廟登記，顯屬有違。
㈡、本件被告處分書係由太昊殿收受，原告管理人抑或代表人並 未收受該處分書，且處分書未有任何事實、理由及其法令依 據說明，即處分書內容不符行政程序法第96條第1款後段、 第2款規定，於訴願決定前亦未補正之，依行政程序法第114 條第2項前段規定，該處分亦應撤銷之：
1、按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文 ，該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。次按，行政 處分應記載理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基 本要求，是以同法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書 面為之者，應記載下列事項︰一、．．．二、主旨、事實、 理由及其法令依據。三、．．．。」又處分理由之記載，必 須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包 括以下項目：㈠法令之引述與必要之解釋。㈡對案件事實之 認定。㈢案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。㈣法律效果 斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處 分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不 得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已 盡處分理由說明之法律義務．．．。（鈞院92年度訴字第11 57號判決參照）。復按「行政程序法第96條第1項第2款及第 114條第1項規定所稱理由，係指行政機關獲致結論之原因而 言。而行政處分是否合於前開法定之程式記明理由，應依既 存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於上開法定程式 記明理由，僅得依行政程序法第114條第1項、第2項規定， 於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前補正，如未依規定 程序補正理由者，即屬有瑕疵之行政處分，而應予撤銷．． ．。」（臺中高等行政法院96年度訴字第351號裁判參按） 。
2、被告擅自認定撤銷建造執照案業已確定，又處分書係依法務 部95年5月9日法律字第0950014679號函釋：「．．．該寺廟 登記亦係違法行政處分，主管機關得本於職權依法衡酌是否 撤銷該違法行政處分。」意旨為之，則處分書內容不符行政 程序法第96條第2款規定。蓋以，所謂「『得』本於職權『 依法』衡酌是否撤銷該違法行政處分。」非曰「應」撤銷， 被告處分書並未見所依之法係指何法，是其所為處分顯違反 行政行為應明確之原則。
㈢、被告援引法務部95年5月9日法律字第0950014679號函撤銷本 件寺廟登記，然被告曾向內政部申請釋示：撤銷原核發○○ ○寺廟建物使用執照及塗銷建物所有權登記後，究係撤銷或 廢止該殿寺廟登記乙案中，業由內政部函請法務部釋示後對 上揭函，法務部已新增：「．．．三、次按行政程序法第11 7條規定：『違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分 機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之 。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有 重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之 情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤 銷所欲維護之公益者。』故違法行政處分是否依職權撤銷， 原則上委諸行政機關裁量，但有該條但書之情形者，則不得 撤銷；又此項撤銷權之行使，應遵守同法第121條第1項之期 間規定，併予敘明。」（法務部99年1月8日法律字第098003 6785號函參照），被告濫權，依行政訴訟法第4條第2項規定 ，顯屬違法。
㈣、行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為 ，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗 法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」故 行政機關依職權認定事實、作成處分，並不受司法判決所認 定事實之拘束（臺北市政府法規委員會94年8月19日北市法 二字第09431488800號函參按），被告僅憑最高法院判決確 認張燕說一人之土地使用權同意書無效，並非如上所說其他 7人簽章無效，且無效原因只為原告時代久遠，舉證困難造 成民事敗訴，並不代表張淵男無拿去予張燕說簽章之行為， 被告無視臺北市政府法規委員會前揭函釋意旨，有怠於執行 調查事實職務，影響原告權利。
㈤、再依內政部如下函釋，本案寺廟為公益團體，並供公眾使用 之建築物，是被告為謀人民之公益，對於特定事件在法律所 賦與之職權範圍以內自可為一定之撤銷處置，反之，如主張 不是，自應舉證非對原告公益且無重大危害：
1、按「關於南投縣草屯鎮雷藏寺為籌建該寺及圖書館等公益事 業，申請變更編定山坡地範圍土地，擬免受『山坡地開發建 築管理辦法』第3條規定開發面積不得少於10公頃限制乙案 ，如該寺確係依規定登記之財團法人，其興辦之公益事業。 似可同意援例報院核定．．．。」內政部營建署78年4月8日 營署密建字第006015號函釋有案。
2、次按「依建築法第5條規定：本法所稱供公眾使用之建築物 ，為供公眾工作、營業、居住、遊覽娛樂及其他供公眾使用 之建築物，本案供公眾使用之建築物之『教會』，其範圍除
會堂建築物外，自應包括其附屬之宿舍、辦公廳等，至新建 之辦公廳舍如非整體計劃時，其附建防空避難設備標準應按 其新建部分依建築技術規則規定予以核計。」（內政部67年 8月14日台內營字第800157號函參照） 3、原告已向被告核備之管理委員會組織章程第23條第4款規定: 「管理委員會設置下列各組分別辦理本殿事項：．．．四、 事業組：掌理慈善救濟及其他公益事業，暨有關本殿營繕工 程等事項．．．。」臺灣省亦訂有獎勵寺廟興辦公益慈善及 社會教化事業實施要點（79年11月15修正），供實施公益之 獎勵。原告所有寺廟花費上億元興建，數十萬信徒遍佈全國 ，在台北市○○道場，每周舉辦宣教活動，並按季佈施貧困 及鋪路等，已成為全國信徒信仰中心，尤其，無論是否為信 徒均表歡迎，目標講求自然心慈悲大法，勸人為善，已為民 眾信仰使用所不可缺少之精神糧食及場所，所安定社會浮動 人心，是無形中在為國家社會奠定一股安定力量及堅強礎石 ，因無形宗教力量能深植人心，化莠為良，斷非如一座橋樑 ，僅供行人通行便利，力量有限（形）可比。
4、綜上所述，被告撤銷原告寺廟登記處分，應有行政程序法第 117條第1款但書適用之情形。
㈥、依內政部84年2月28日（84）台內營字第8476007號函釋意旨 ，原告出具土地權利證明文件具有瑕疵且經司法判決確定， 被告並非徒據原告提供不正確資料而已，應再衡酌受益人有 無信賴保護之必要理由，否則，原告即不得謂無信賴保護原 則之適用：
按「．．．起造人申請建造執照或雜項執照時，應備申請書 、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」建築法第30條 定有明文。至「土地權利證明文件」自應以合法之土地權利 證明文件為準限。準此，主管建築機關於審查核發建造執照 時，合法之土地權利證明文件自為其准駁之依據之一。本案 既已核發建造執照，是已為許可之處分，惟出具該土地權利 證明文件之土地所有權人，嗣後經司法判決確定其與第三者 間就該土地尚有基地租賃關係存在，是其未經土地承租人同 意，就上開土地已無使用之權，爰其就上開土地所出具之土 地使用同意書，即難謂係合法之土地權利證明文件。是原處 分所據既非合法之土地權利證明文件，該處分即已失所附麗 ，其與建築法第30條之規定即難謂合，似應認係有瑕疪而得 撤銷之行政處分，其得否依本部66年3月21日台內營字第722 778號函旨予以自動撤銷或更正，依前揭判例意旨，似應衡 酌受益人有無信賴保護之必要，再行核處（內政部84年2月2 8日（84）台內營字第8476007號函參照）。
㈦、被告撤銷原告寺廟建物使用執照，然依建築法第35條：「． ．．縣．．．主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照 案件，認為不合本法規定．．．者，應將其不合條款之處， 詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其 改正。」規定，僅須補正即可，亦即被告應依法通知原告補 正，而非逕行撤銷原告寺廟登記。再按最高行政法院92年度 判字第467號判決意旨：「基於行政機關於有多種同樣能達 成目的之方法時，自應選擇對損害最少者，且其採取之方法 所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，方符比例 原則（行政程序法第7條參照）。」從而，被告本件處分， 有違反比例原則中之必要性原則。
㈧、被告所管寺廟登記，僅須建造執照生效中，即不得撤銷寺廟 登記，再基於行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理 由，不得為差別待遇。」規定，則被告撤銷原告寺廟登記有 違平等原則，原告實受有差別待遇等情，並聲明求為判決撤 銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、本件太昊殿興建寺廟新建工程，經被告核發91雲營建字第57 9號建照執照、92雲營使字第101號使用執照在案，惟其申請 建造執照所附之土地使用權同意書，有關訴外人張燕說部分 經法院判決確認土地使用同意書無效，被告依行政程序法規 定於98年1月21日府建管字第0970125486號函撤銷被告核發 之92雲營使字第101號使用執照撤銷該執照。㈡、依內政部99年1月13日台內民字第0990010799號函釋：「按 建物所有權第1次登記完畢後，經主管機關查明該建物不應 發給原據以登記之使用執照，而撤銷該使用執照者，其原先 所為所有權第1次登記所憑之使用執照事由，已失所附麗， 登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，而塗銷其所有權第 一次登記（最高行政法院97年判字第1086號判決意旨參照） 。換言之，先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之 一部分時，如先前之行政處分經撤銷後，後行政處分亦屬『 自始違法』之行政處分而得撤銷。本件房屋使用執照及建築 改良物登記之行政處分，為寺廟登記行政處分構成要件事實 之一部分，先前行政處分嗣經撤銷，即屬自始有所不實，依 前開說明，則該寺廟登記亦係違法行政處分，主管機關得本 於職權依法衡酌是否撤銷該違法行政處分（法務部95年5月9 日法律字第0950014679號函參照）」意旨，被告撤銷原告寺 廟登記，並無不合。
㈢、綜上所述，原告建物之建造執照及使用執照均經被告撤銷， 則被告於99年7月6日府民禮字第0999101845號函撤銷原告寺
廟登記，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原 告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有雲林縣寺廟登記表、被告98年 1月21日府建管字第0970125486號函、99年7月6日府民禮字 第0999101845號函、臺灣雲林地方法院95年度訴字第590號 、臺灣高等法院臺南分院96年度上字第162號民事判決、最 高法院97年度台上字第1991號民事裁定等附於原處分卷及訴 願卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。兩造所爭執 者厥為被告撤銷本件原告寺廟登記，是否適法？經查：㈠、按「凡為僧道住持或居住之一切公建、募建或私家獨建之壇 廟寺院庵觀，除依關於戶口調查及不動產登記之法令辦理外 ，並應依本規則登記之。」「寺廟登記之舉辦，分總登記及 變動登記二種，總登記每十年舉行一次，變動登記每年舉行 一次，新成立之寺廟，應於成立時聲請登記，其登記手續與 總登記同。」寺廟登記規則第1條、第2條定有明文。次按「 為規範寺廟登記之申請程序及應備表件，特訂定本須知。」 「符合下列要件之寺廟，得依本須知辦理寺廟登記：㈠經建 築主管機關核准寺廟建造，取得建物用途為寺廟之建造執照 ，並於建造完成後，取得建物使用執照。」「辦理寺廟登記 應檢具下列文件：㈠登記申請書。．．．㈣房屋使用執照、 建築改良物登記（簿）謄本、土地登記（簿）謄本。．．． 」內政部94年2月3日台內民字第0940068261號令頒之辦理寺 廟登記須知第1點、第2點第1款、第3點亦有規定。㈡、本件原告於前揭土地上興建寺廟，經被告核發建造執照及使 用執照，並於92年3月21日准辦理寺廟登記在案，惟因原告 於其申請建造執照所附之土地使用權同意書發生私權爭執， 經訴外人張燕說提起確認土地使用權同意書無效之訴，並經 臺灣雲林地方法院95年度訴字第590號、臺灣高等法院臺南 分院96年度上字第162號民事判決原告所提訴外人張燕說91 年6月3日土地使用權同意書之印文非真正，原告不服，提起 上訴，亦經最高法院97年度台上字第1991號民事裁定駁回上 訴確定在案，被告乃分別撤銷使用執照及建造執照。嗣再以 99年7月6日府民禮字第0999101845號函撤銷原告寺廟登記等 情，為兩造所不爭，且原告有關建造執照之行政爭訟，亦經 本院99年度訴字第426號判決駁回原告之訴，原告不服，提 起上訴，亦經最高行政法院100年度裁字號號462號裁定駁回 上訴確在案，有上開裁判書在卷可稽，則被告據以撤銷其寺 廟登記，洵屬有據。
㈢、次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民 正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後
，原處分機關得依權職為全部或一部之撤銷；其上級機關， 亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷．．．二、 受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予 利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益 者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護 ：．．．二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述， 致使行政機關依該資料或陳述而作行政處分者。」行政程序 法第8條、第117條第2款、第119條第2款亦有明文。經查， 原告於申辦建造執照時檢附不實之土地使用權同意書，致被 告依此不實之資料審核而核發建造執照及使用執照，嗣該土 地使用權同意書經判決確認其印文非屬真正，被告乃據以將 建造執照及使用執照撤銷，進而撤銷寺廟登記，業如前述， 則原告對於其能掌握之重要事項提供不正確資料，揆諸前開 法律規定，其信賴即不值得保護。
㈣、第以，依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書 面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為 此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行 政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判 斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救 濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是 否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因 事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全 部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號 判決參照）。本件被告以99年7月6日府民禮字第0999101845 號函撤銷原告寺廟登記，業於主旨、說明欄載明其意旨及其 相關事實、依據，並無使人無法或難以瞭解判定之情事，且 該處分書依原告地址送達，有「太昊殿」印文及張澤方簽名 ，原告乃據以提起訴願、行政訴訟，是原告主張被告處分書 未依規定記載且未合法送達云云，並不可採。至其餘原告主 張被告撤銷本件寺廟登記，違反比例原則、平等原則乙節， 均係其主觀之法律見解，未能積極舉證以實其說，亦不可採 。
㈤、綜上所述，原告主張既不可採，則被告撤銷原告寺廟登記， 並無違法；訴願決定予以維持，核無不合；原告起訴意旨求 為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確， 兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一 論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢
法官 戴 見 草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日
書記官 江 如 青