臺灣高等法院民事判決 99年度重上國字第3號
上 訴 人 財團法人私立中華基金會
法定代理人 林命嘉
訴訟代理人 蔡進良律師
江榮祥律師
被 上訴人 臺北市體育處
法定代理人 孫清泉
訴訟代理人 李家慶律師
黃欣欣律師
黃雍晶律師
上列當事人間國家賠償事件，上訴人對於中華民國99年3月15日
臺灣臺北地方法院98年度重國字第2號第一審判決提起上訴，本
院於100年3月8日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：伊原名財團法人私立中華體育文化活動中心基 金會，係以公益為目的而成立財團法人，坐落在臺北市○○ 區○○段1小段460地號等土地上之中華體育館為伊所有，於 民國(下同)77年底焚燬，主管機關即被上訴人前身臺北市政 府教育局（下稱教育局）在79年間令伊於原址重建，否則將 撤銷設立登記，伊乃將所有位在臺北市○○區○○段1 小段 460、461、462、484地號共4 筆土地規劃建築基地，惟因重 建資金尋覓不易，遂於84年底籌議以所有土地向銀行抵押借 款，教育局雖同意以中華體育館建物及所坐落土地向銀行貸 款，惟以85年3月12日北市教五字第02100號函（下稱85年3 月12日函）表明，如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分抵 押物時，僅得具有拍賣之債權處分，及為維持興辦之公益事 業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業 用途為附帶條件。嗣承包建館工程之訴外人達欣工程股份有 限公司（下稱達欣公司）因請求伊給付工程款無著，向原審 法院聲請拍賣土地，原審法院乃就462之2、462之3、462之4 、462之5、462之6地號共5 筆土地（下稱系爭土地）進行拍 賣，詎教育局以88年4月8日府教（七）字第8802099700號函 （下稱88年4月8日函），通知原審法院民事執行處以抵押品 經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途作為拍 賣限制條件，經原審法院於歷次拍賣公告上之使用情形欄附 記：臺北市政府教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得 變更原興辦之公益事業用途等語，致於95年3 月20日拍定前
10次流標，拍賣價格逐次減低20%而大幅滑落，於95年3月20 日第11次拍賣時之最低價額已降至新臺幣（下同）256,000, 000元，並於95年4月12日為訴外人袁劼、陳柏檜以遠低於市 價之每坪約36萬元，總價288,888,888元拍定。 88年4月8日 函請法院公告拍定人不得變更原興辦公益事業用途，不允許 系爭土地依原適用土地使用分區管制規劃非公益性建案之立 場，導致投標人承買意願低落，使法院10次拍賣皆告流標並 一再減價，伊因此受有土地價值減價1,476,259,112 元之財 產上損害，經伊於97年4月9日寄發請求書請求被上訴人賠償 ，被上訴人於同年月10日收受送達後，已於同年5 月21日發 函向伊表示拒絕賠償等情，爰依國家賠償法第2條第2項規定 ，求為命被上訴人給付1億元(原判決誤載為1,476,259,112 元)並加計法定遲延利息之判決。
二、被上訴人則以：上訴人向伊提起本件國家賠償訴訟為當事人 不適格。又，88年4月8日函文僅重行敘明85年3 月12日函意 旨，不另生任何法律效果，且該函係對原審法院民事執行處 為之，並非直接發函予參與拍賣之投標人或其他第三人，屬 政府各機關間內部行為，並未對外發生法律效果，顯與行使 公權力之要件不符。88年4月8日函文內容與系爭土地拍賣結 果間亦無因果關係。上訴人用以主張拍定價格低於市場行情 之鑑價報告不具參考價值，無從證明依鑑價報告比例計算之 土地價格與拍定價格間之差額即為所受之損害。再者，縱認 上訴人得向伊請求賠償，上訴人遲至97年4月9日始向伊請求 賠償，亦罹於2年請求權時效而消滅等語，資為抗辯。三、原審判決駁回上訴人之請求，上訴人不服，提起上訴，並聲 明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人1 億元，及自 97年4 月11日起至清償日止按年息5%計算之利息。被上訴人 答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執之事項：
㈠上訴人 (原名財團法人私立中華體育文化活動中心基金會) 係以公益為目的而成立之法人，其主管機關原為教育局，該 局之業務嗣於93年間由被上訴人承受。
㈡上訴人所有中華體育館於77年底焚燬，教育局於79年間數度 致函上訴人，要求上訴人儘速籌足財源重建並規劃施工，逾 期未能籌措經費，將依民法相關規定解散上訴人並改組之。 ㈢教育局於85年3月12日以北市教五字第02100號函向上訴人表 示：「貴基金會向銀行貸款重建中華體育館，本局基於鼓勵 民間興辦公益事業，並促使貴基金會儘速籌足重建經費，本 局原則同意貴基金會以土地及建物向銀行貸款。惟銀行應依 工程進度核實撥貸，並經由本局及本府工務局審核確認後始
得撥貸。又貴基金會如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分 抵押物時，僅得具有『拍賣』之債權處分。且為維持興辦之 公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公 益事業用途」等語。
㈣臺北市政府於88年4月8日以府教㈦字第8802099700號函致原 審法院民事執行處，請該處於執行上訴人所有之不動產拍賣 時，將教育局85年3月12日北市教五字第02100號函同意上訴 人以土地及建物向銀行貸款之附帶條件列入拍賣公告。 ㈤上訴人之債權人即訴外人達欣公司於92年7月1日以中華民國 仲裁協會88年仲聲忠字第122 號仲裁判斷書及原審法院92年 度仲執字第10號裁定為執行名義，向原審法院聲請強制執行 上訴人所有坐落臺北市○○區○○段1小段第460、461、462 之3地號土地（案列92年度執字第22478號），原審法院民事 執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載：「460、4 61、462之3土地係屬第三種商業區及第三種住宅區，臺北市 政府教育局曾來函表示拍定人不得變更原興辦之公益事業用 途，惟該函是否具有法定拘束力，請投標人自行查明」等語 。原審法院民事執行處於93年8月9日發函予達欣公司及併案 債權人，表示該強制執行程序因經特別變賣程序後再減價拍 賣，仍無人應買，債權人亦未聲明承受，依強制執行法第95 條第2項規定，視為撤回終結等語，並於同年10月1日發給達 欣公司北院錦92執酉字第22478號債權憑證。 ㈥達欣公司於93年10月18日以北院錦92執酉字第22478 號債權 憑證為執行名義，向原審法院聲請強制執行上訴人所有坐落 於臺北市○○區○○段1小段第462之2、462之3、462之4、4 62之5、462之6地號土地（案列93年度執字第37761號），原 審法院民事執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載 ：「臺北市政府教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得 變更原興辦之公益事業用途，該函是否具有法定拘束力，投 標人應自行查明」等語。嗣原審法院民事執行處於94年7 月 26日發函予達欣公司及參與分配債權人，表示該強制執行程 序因經兩次減價拍賣無人應買，債權人亦未聲明承受，於94 年4月18日起進行特別變賣程序，已於94年7月18日滿三個月 ，債權人未於屆滿前聲請減價拍賣，依法視為撤回執行等語 ，並於同日將前開債權憑證寄還達欣公司。
㈦達欣公司於94年11月17日以北院錦92執酉字第22478 號債權 憑證為執行名義，向原審法院聲請強制執行上訴人所有坐落 臺北市○○區○○段1 小段第460、461、462、462之1、462 之2、462之3、462之4、462之5、462之6、462之7、462之8 、462之9、462之10、462之11、483、484地號土地（案列94
年度執字第45922號 ），原審法院執行處於歷次拍賣公告標 的物使用情形欄均記載前述等文字，嗣462之2、462之3、46 2之4、462之5、462之6地號土地於95年4月12日第3次拍賣時 以288,888,888元拍定。
㈧上訴人於97年4月9日寄發請求書向被上訴人請求國家賠償， 被上訴人於同年5月21日以北市體處綜字第09730371800號函 表示拒絕賠償。
五、上訴人提起本件國家賠償訴訟，當事人適格： ㈠按當事人適格為訴權存在之要件，屬法院應依職權調查之事 項，「當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自 己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判 決之資格而言。故在給付之訴，若原告主張其為訴訟標的法 律關係之權利主體，他造為訴訟標的法律關係之義務主體， 其當事人即為適格。至原告是否確為權利人，被告是否確為 義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟實 體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺」、所謂「當 事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格，得受本案之 判決而言。此種資格，稱為訴訟實施權或訴訟行為權。判斷 當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依當事人與特定訴訟 標的之法律關係定之。一般而言，訴訟標的之主體通常為適 格之當事人。雖非訴訟標的之主體，但就該訴訟標的之權利 或法律關係有管理或處分權者，亦為適格之當事人。又在給 付之訴，只須原告主張對被告有給付請求權者，其為原告之 當事人適格即無欠缺（最高法院93年台上字第382號、 96年 台上字第1780號判決參照）。
㈡「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為 賠償義務機關」、「前二項賠償義務機關經裁撤或改組者， 以承受其業務之機關為賠償義務機關」國家賠償法第9條第1 項、第3項分別定有明文。 台北市政府88年4月8日函文說明 第一項：「依教育部訂定之『文教財團法人監督準責』第三 條之規定……據此，本府教育局為『財團法人臺北市私立中 華體育文化活動中心基金會』之主管機關」等語（見原審卷 ㈠第27頁），已明確表明台北市教育局為上訴人之主管機關 ，負有監督之責，與主管業務有關之業務，自當由教育局辦 理。且該函文意旨係函請原審法院民事執行處於執行上訴人 所有之不動產拍賣時，將教育局85年3 月12日北市教五字第 02100 號函同意上訴人以土地及建物向銀行貸款之附帶條件 列入拍賣公告，則由教育局所屬公務員為確保系爭85年3 月 12日函文有效執行之行政目的，函請原審法院民事執行處公 告該函內容，亦屬主管機關之職掌，而教育局所屬體育業務
，依93年8月5日發布之「台北市體育處組織規程」，已移轉 於新成立之機關─台北市體育處（見原審卷㈡第157頁 ）， 是依國家賠償法第9條第3項規定，被上訴人既承受原教育局 之業務，且以自己名義拒絕上訴人請求之國家賠償，有臺北 市體育處97年5月21日北市體處綜字第09730371800號函在卷 可按（見原審卷㈠第71-74頁 ），則上訴人以被上訴人為賠 償義務機關提起訴訟，其當事人適格，故被上訴人抗辯上訴 人提起本件國家賠償訴訟，當事人不適格，即有誤會。六、教育局88年4月8日函文非行使公權力之行為： ㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵 害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」，國家賠償 法第2條第2項定有明文。「所謂行使公權力係指公務員居於 國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用 命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給 付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益 ，以達成國家任務之行為」（最高法院93年台上字第255 號 、92年度台上字第740號判決參照）； 又，行政機關行使公 權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單 方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有 後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第 423 號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否 為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不 拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法 聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就 特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已 對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分（最 高行政法院87年判字第521號判決參照）。 所謂「公法上的 事實行為」係指不發生法律效果而發生事實上效果之行為， 既仍屬國家公權力行為之一種，則若涉不法侵害人民自由或 權利，國家亦應負損害賠償責任。惟行政機關相互間意見之 交換，不具行使統治權作用之性質，亦未對外發生法律上或 事實上之效果者，則非涉及「國家行使公權力」之事實行為 ，當不在國家賠償法規範之範圍。
㈡教育局88年4月8日函並非送達於上訴人之公文書，自非就特 定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為 ，自不屬於行政處分；兩造亦不爭執（見原審卷㈡第166-6 頁、192頁）。 故須審查該發函之行為是否係本於行使公權 力而具統治權作用之公法上事實行為。教育局為地方自治團 體所屬機關，原審法院民事執行處為中央司法機關所屬單位 （法院組織法第16條參照），兩者不具上下隸屬或監督關係
，該函主旨載明：「請貴處（即民事執行處）於執行『財團 法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會』所有之不動 產拍賣時，惠將本府前於同意該基金會以土地及建物向銀行 貸款之附帶條件列入拍賣公告，請查照」等語（見原審卷㈠ 第26頁），而原審法院民事執行處亦僅於歷次拍賣公告上記 載：「臺北市教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變 更原興辦之公益事業用。該函是否具有法定拘束力，投標人 應自行查明」等文字（見原審卷㈠第29-61頁）， 教育局之 目的係希望原審法院民事執行處拍賣標的物時將上開函文意 旨載明於公告上，其並無拘束力、干預力，此自原審法院民 事執行處於公告上標記：「該函是否具有法定拘束力，投標 人應自行查明」等語至明，該函行文對象係無隸屬或監督關 係之原審法院民事執行處，並非直接行文予參與拍賣之投標 人或其他第三人，發函行為僅係不同機關間內部之意見交換 ，顯與行使統治權作用之行為無關，而非國家行使公權力之 行為。又發函之目的，僅在於重行敘明並提醒85年3 月12日 之函文內容，原審法院民事執行處亦未認定其有何法律效力 ，有臺灣臺北地方法院99年12月13日北院木99執科己字第8 號函在卷可按（見本院卷第123-124頁 ），不生任何法律效 果，亦未改變拍賣標的既存之事實上狀態，亦與行使公權力 「運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及 提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員 之利益，以達成國家任務之行為」之要件不符，故教育局88 年4月8日之發函行為，非行使公權力，不符合國家賠償法第 2條第2項要件，故上訴人抗辯88年4月8日函之目的、內容及 效果均涉及土地使用管制及用途管制，屬公權力行為，又經 由國家機關(執行法院)對外表示於歷次拍賣公告，已發生事 實上影響拍賣之拍定及價格之結果，此即產生外部事實上干 預之效果，並非僅生機關內部之效果云云，自無足取。七、88年4月8日函文並無「不法侵害」上訴人之權利： ㈠按行政上之損害賠償與損失補償不同，前者係以不法行為為 前提，為公法上之侵權行為；後者係對適法之行為而生之補 償，以彌補相對人之損失（最高行政法院92年判字第1709號 判決參照），故國家賠償法第2條第2項所謂不法行為，係公 法上之侵權行為。又「受設立許可法人，其業務屬於主管機 關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件 與其他法律之規定」、「因情事變更，致財團之目的不能達 到時，主管機關得斟酌捐助之意思，變更其目的及其必要之 組織，或解散之」（民法第32條、第65條參照）。 ㈡上訴人為體育財團法人，教育局為主管機關，對上訴人執行
業務行為是否符合設立目的，有檢查或監督權限，此觀體育 財團法人設立許可及監督準則（87年8月18日公布、91年4月 16日廢止）第23條規定：「主管機關對於管理、運作方式不 符合設立目的之體育財團法人，應予糾正並限期改善；逾期 不改善者，主管機關更得撤銷其許可」即明。興建中華體育 館既為上訴人設立之主要目的之一，該館遭燒毀後，其存續 即難期符合原設立目的，教育局基於法定主管機關之地位， 給予上訴人重建改善之機會，並提醒逾期未能籌足重建經費 ，可能導致教育局命其解散或撤銷設立許可之結果，則教育 局依上開法律規定，發文限期命上訴人改正，自無任何不法 可言，此觀諸卷附教育局79年2月2日北市教五字第3012號函 、79年5月10日北市教五字第21078號及同年6月2日北市教五 字第25012號函文內容即明（見原審卷㈠第20-22頁），且教 育局本於前揭法規上主管機關地位，為協助並監督上訴人實 現基金會創辦目的，並考量籌措資金之困難，同意以其不動 產向銀行辦理抵押貸款，但為公益上之考量，該同意並附有 條件，上訴人及銀行皆同意教育局所附條件之情形下簽署貸 款契約，取得資金，若上訴人不同意教育局所附加限制，當 時即可另覓其他籌資或捐贈管道甚或解散。綜上，教育局依 法定主管機關之職責，基於監督公益維持之目的而附條件許 可辦理抵押貸款，係給予維持存續目的之選擇，並非違法迫 使其行無義務之事。
㈢88年4月8日函要求原審法民事執行處公告「抵押品經拍賣後 ，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」等語，為提醒 、重申系爭85年3 月12日函之內容，其本身並無法律上或事 實上之效力，並無法改變系爭土地既有之狀態，而不具法效 性及事實上之效力，已如前述。上訴人既為提倡國民體育為 宗旨之財團法人，其活動自難與一般商業行為等視，教育局 基於主管機關之職責，提醒原審法院民事執行處曾有系爭85 年3 月12日函內容，且欲投標者自行斟酌法院公告並自行查 明88年4月8日函文效力，本於市場機制及契約自由原則，自 己決定投標與否，故該函指稱新得標人不得變更原興辦之公 益事業用途，難謂與都市計畫法第34條：「不得有礙居住之 寧靜、安全及衛生」之規定有違，亦難謂有何違法限制人民 財產權之處；再「使用違反土地使用管制法令，應指土地使 用有無違反法令所定土地使用區劃分之管制規定而言，至其 使用目的是否違反法令之管制規定，係屬事實認定問題」（ 最高行政法院90年判字第760號判決參照）， 系爭土地之使 用分區編定為「住三區」用地，係土地使用分區之規範，而 教育局88年4月8日函係基於監督公益維持之目的而附條件許
可，兩者主管機關及職掌並無衝突，教育局88年4月8日函與 是否有限制人民利用系爭土地之用途無關，故上訴人抗辯教 育局所為系爭88年4月8日函對人民依法取得之土地所有權構 成限制，係不法侵害其財產權或對於上訴人財產權，即所有 權交換價值之「侵害」云云，自不可採。
㈣88年4月8日函文與上訴人有無受損害間無因果關係： ①按「損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實， 並二者之間，有相當因果關係為成立要件」、「苟有此行為 ，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係 。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然 結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係可言」（最高 法院48年台上字第481號判例、 92年台上字第2369號判決參 照）。
②上開函文並非直接發函予參與拍賣之投標人或其他第三人， 而拍賣公告之擬定為原審法院民事執行處職權，故該函並不 必然生「法院嗣後於拍賣公告上註記」之結果，且相關拍賣 公告上亦已載明：「臺北市教育局曾來函表示本拍賣標的， 拍定人不得變更原興辦之公益事業用途。該函是否具有法定 拘束力，投標人應自行查明」等語，亦即將來系爭土地於拍 定後之利用方式是否受到限制，應由投標人自行向相關主管 機關查明，本非該函或公告內之記載所得限制，則欲參與投 標者既不受該函之拘束，尚須自行查明系爭土地之使用限制 ，可能影響投標意願及拍賣價值者，並非系爭88年4月8日函 ，依上開判例所示，系爭土地多次拍賣流標及最終拍定價格 即與88年4月8日之發函行為間無相當因果關係。 ③按，拍賣之不動產無人應買或應買人所出之最高價未達拍賣 最低價額，而到場之債權人於拍賣期日終結前聲明願承受者 ，執行法院應依該次拍賣所定之最低價額，將不動產交債權 人承受，並發給權利移轉證書。其無人承受或依法不得承受 者，由執行法院定期再行拍賣。依前項規定再行拍賣時，執 行法院應酌減拍賣最低價額；酌減數額不得逾百分之二十； 再行拍賣期日，無人應買或應買人所出之最高價，未達於減 定之拍賣最低價額者，準用前條之規定；如再行拍賣，其酌 減數額，不得逾減定之拍賣最低價額百分之二十（強制執行 法第91、92條參照）。系爭土地經拍賣後無人應買，原審法 院民事執行處，依上開規定予以減價拍賣，並無不當，上訴 人復未能舉證證明拍賣期日「無人應買或應買人所出之最高 價，未達於減價之最低價額」，係因被上訴人88年4月8日之 函文所致，其僅以一般人民詢問「承買之拍定人是否可依拍 賣標的土地原適用之土地使用分區管制規則，允許用途規劃
為非公益性之疑義」（見原審卷㈠第56頁臺北市體育處94年 10月20日北市體處綜字第09430905700號函文）， 即抗辯「 無人應買或應買人所出之最高價，未達於減價之最低價額」 ，係被上訴人88年4月8日發函所致，亦無足取。 ㈤況，袁劼、陳柏檜2 人於得標後，以大佳國際開發股份有限 公司名義聲請建築執照，主管機關亦以88年4月8日函文之意 旨，未核准建造執照，有臺北市政府都市發展局99年10月1 日北市都授建字第09979424800號函在卷可按（見本院卷第1 20-122頁）。足見，被上訴人迄今仍維持系爭土地之「新得 標人不得變更原興辦之公益事業用途」，故上訴人抗辯「特 定」得標人當初係以人頭投標，幕後尚有包括公務員在內之 各方人馬插股，篤信拍定後即以「限制公告於法無據」，或 參與捷運局聯合開發解套，屆時順利取得建照後興建均分暴 利云云，並未舉證以實其說，同無足取。
八、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上 訴人給付1 億元本息，為無理由，不予准許。原審為上訴人 敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，尚無不合，上訴人提 起上訴，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁 回其上訴。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張與舉證，經審酌核與判決 結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項 、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 22 日
民事第十五庭
審判長法 官 林恩山
法 官 陳雅玲
法 官 黃國忠
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466 條之1第1項但書或第2 項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 3 月 23 日
書記官 陳明俐
附註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。