臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第二六七八號
原 告 真相傳播股份有限公司
代 表 人 甲○
訴訟代理人 丙○○
乙○○
被 告 行政院新聞局
代 表 人 蘇正平（局長）住同右
訴訟代理人 丁○○
右當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國九十年二月十三日台八
十九訴字第三七一九八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告係衛星廣播電視事業，其所經營之「真相政經新聞網」頻道，於民國八十九 年六月二十二日播送「股往金來」節目，被告以其節目內容涉及廣告化，違反衛 星廣播電視法第十九條第一項規定，且被告前業因其違反同法條之規定，並經八 十九年三月十五日（八九）怡廣四字第○三九三一號、八十九年四月十八日（八 九）怡廣四字第○五八四五號及八十九年五月二日（八九）怡廣四字第○六五六 五號各函核處罰鍰，並限期改正在案，一年內經被告處罰鍰三次，復再次違規， 乃依衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款規定，以八十九年六月三十日（八 九）琴廣四字第０九八０六號函處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並令立即 改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉請求被告賠償原告如因公益而駁回原告之訴之損失十萬元。 ㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：系爭節目內容是否涉及廣告化？被告可否依衛星廣播電視法第十九 條第一項對原告處以罰鍰？
甲、原告主張之理由：
（一）據大法官會議釋字第三六四號解釋：「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法 第十一條所保障言論自由之範圍」。因此就節目內容之表達而言，應屬憲法言 論、創作自由保障之範圍。
（二）依立法院公報第八十八卷第六期院會紀錄第一一三八、一一三九頁內容觀之， 立法者明顯是在憲法保障言論自由權利，與公眾收視權益之間（就節目內容品 質做最大之要求，對言論自由權利做最小侵害限制），所衡量制定出衛星廣播 電視法第十八條之條文（現為第十七條），除該條文之外，衛星廣播電視法未
再有明文就「節目內容」四字為規範。故立法意旨，明顯將衛星廣播電視法第 十九條第一項規定之「節目」意涵，排除在「節目內容」之概念中，否則逕將 該條文內容納入同法第十七條或於該條項逕用「節目內容」四字即可，何需另 獨立為文規範之？或徒留「節目」兩字引爭議？（三）再從衛星廣播電視法第十九條第一項規定之構成要件觀之，「節目應維持完整 性，並與廣告區分。」，其中「完整性」究係指節目播放呈現過程之完整性？ 或指節目內容之完整性？完整性之內涵、意義為何？法條未明確釐定與授權釐 定。同理，節目與廣告區分，此「區分」究係指播放過程之區分？或指內容之 區分？其區分之界線、標準、範圍、程度為何？法條亦均未明確釐定與授權釐 定。被告如何能據衛星廣播電視法第十九條第一項之構成要件認定、處罰原告 ？在該法條中之「完整性」、「區分」，未明確釐定前，皆為不確定法律概念 ，欠缺法律明確之統一性。
（四）大法官會議釋字第四三二號解釋：「．．．，法律雖以抽象概念表示，不論其 為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求，非僅 指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範 生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念 或概括條款而為相應之規定。．．．，苟其意義非難以理解，且為受規範者所 得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」依上述解 釋認為，不確定法律概念或概括條款必須經過下列三要件確認：（一）其意義 非難以理解，（二）為受規範者所得預見，（三）可經由司法審查加以確認。 才不違背法律明確性原則。由此觀諸衛星廣播電視法第十九條第一項條文中「 完整性」和「區分」之概念，雖其意義非難以理解，但在實際適用上卻難以確 知其真確之界線與範圍。被告未查上情，竟逕將該條文解釋為：「禁止節目內 容廣告化之禁制規定」，其中「節目內容」之認定，是否已逾行政裁量權，過 度擴張解釋？「廣告化」之認定，是否亦逾行政裁量權，連「行政造法」程度 ？實有待商榷。蓋：行政院台八十九訴字第三七一九八號決定書理由欄，「． ．．系爭節目依其內容及表現形式觀之，顯為推廣商品、觀念、服務或形象之 商業廣告，安排於節目中播出，且與廣告時段之廣告相互搭配，以達宣傳之目 的」，其中可否將條文之「節目」解釋為係指「節目內容」？除已有前述之否 定外，縱含指「節目內容」，則總長之節目內容時間中（指已扣除法定六分之 一廣告時間之純節目內容時間），安排多少商業廣告時間於節目內容中播出， 會構成該整體節目（內容）廣告化？是即使僅出現三至五秒之宣傳行為時間， 該整個二十五分鐘節目內容即全被認定為廣告化？如是，則比例原則何在？如 否，則標準何在？標準認定之法源依據又何在？受規範者無法確切預見標準之 所在，司法機關是否得依個案逐步加以釐清確認？亦誠令人懷疑。縱司法機關 得依個案逐步加以釐清確認，於司法機關尚未依個案釐清確認前，行政機關據 「節目廣告化」之見解為行政處分時，則必須於「明顯而重大」之違反範圍， 才能予以認定處罰，爰因此際行政裁量權限縮至最小所致。然本件行政處分並 未依「明顯而重大」之要件予以認定，僅以一句上述事實，明顯廣告化或顯違 ．．．之規定帶過，其構成要件涵攝理由，欠缺「重大」要件，過於簡略粗糙
，同樣構成「要件欠缺」之違法。
（五）大法官會議釋字第三一三號解釋：「對於人民違反行政法上義務之行為科處罰 鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律 就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然 後據以發佈命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」準此， 凡與限制人民自由權利有關事項，應以法律或法律授權命令加以規範，才與法 律保留原則相符。衛星廣播電視法第十八條第一項前段規定：「主管機關應訂 定節目分級處理辦法。」第二十條第二項規定：「廣告製播標準由主管機關定 之。」其中節目分級與廣告製播皆有法律授權主管機關以命令定之，惟獨節目 與廣告之區分未授權。然依大法官會議解釋憲法之保障程度觀之，不及憲法保 障程度之節目分級與廣告製播，皆立法授權行政機關規範，依舉輕以明重法理 ，同法第十九條第一項更應立法自行明確規範或授權行政機關明確規範之。然 觀諸衛星廣播電視法第十九條第一項規定，以抽象、不確定法律概念作為限制 人民權利依據，而未授權行政機關以行政命令補充之，除違反憲法第二十三條 法律限制人民權利應明確性之意旨外，被告據此科處原告罰鍰，更有違反憲法 第十五條人民之財產權，應予保障之意旨。
（六）衛星廣播電視法第十九條第一項之規定，如為立法者嚴重之疏漏，在無法透過 司法解釋予以填補時，只有修法一途。如為立法者有意省略，則行政機關應予 遵守。不得利用行政解釋權予以擴張、扭曲或偷渡（如：衛星廣播電視廣告製 播標準第五條規定：「播送廣告時應以字幕、圖卡、旁白、音樂或其他適當方 式與節目明顯區分；節目內容及表現不得涉及廣告化。」該製播標準之法源係 依據衛星廣播電視法第二十條第二項：「廣告製播標準由主管機關定之。」惟 依大法官會議釋字第三九○號解釋中闡述：「．．．；若法律授權以命令為補 充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。．． ．，涉及人民權利之限制，欠缺法律授權之依據，與前述意旨不符，．．．失 其效力。」第二十條第二項之立法目的，係就「廣告」作規範與授權，行政機 關於此授權範圍內應僅得就「廣告」事項為規定，怎可逾越授權範圍而規定『 節目內容與表現』。又衛星廣播電視法亦未有條文授權於「電視節目製播規範 」中制定限制節目內容之規定，故不得於此規範中訂定衛星廣播電視法第十九 條第一項之處罰構成要件。否則只會違背法律保留原則而傷害法之尊嚴，造成 據此所作成之行政處分，因逾越權限（授權）而歸於無效。且就大法官會議釋 字第三六四號解釋以觀，為調整收視戶權益與媒體編輯自由保障所可能產生之 衝突，應有明確標準以落實，但衛星廣播電視法第十九條第一項之規範標準卻 屬模糊。
（七）綜上所論，原告係就：１、衛星廣播電視法第十九條第一項「節目」二字是否 含「節目內容」之規範？２、如含「節目內容」之規範，則節目與廣告「區分 」標準何在？３、「節目廣告化」如是「區分」標準，有無比例原則適用？如 何適用？該標準有無法源依據？提出質疑。被告如對上述疑點與前述論據難以 苟同，須提出合理合法論點，原告方能心悅誠服。（八）被告一直以衛星廣播電視法第十九條第一項作為公眾收視權益之認定與處罰限
制標準，但同法第十七條其立法目的已明確表示對憲法言論自由範圍作限制， 確保節目內容之品質，以期維持公眾收視權益，今被告再以同法第十九條亦有 同樣之立法目的，似無理由。倘本院認原告主張有理由，但基於公益考量，而 依行政訴訟法第一百九十八條規定駁回原告之訴時，請依原告訴之聲明，於判 決內命被告賠償原告因此所受之損害。
乙、被告主張之理由：
（一）原告「真相政經新聞網」於八十九年六月二十二日播送之「股往金來」節目， 係由主講人正大投顧副總陳永桂君介紹股市行情，除於節目中以定點式字幕打 出「封裝測試果然大漲」外，並宣播「陳永桂老師特惠專案，自即日開始到六 月二十六日為止，為了回饋投資朋友，陳永桂老師將舉辦三天的特惠活動，詳 情請洽正大投顧」、「對會員的承諾，建議進場操作的每一檔股票，都會在傳 真稿追蹤，並且建議該如何操作，直到獲利落袋或退場觀望為止，帶進務必一 定負責帶出」、「在晚盤的語音當中，會追蹤曾經帶你進場的標的，直到獲利 落袋為止，而且介紹給投資朋友在第二天所要操作的股票，不會超過二檔，而 且會在晚盤的語音當中特別強調。」等圖卡；又述及參加會員，除享有特惠， 還保留一檔低價股票並在該技術分析圖打出「會員獨享」字幕外，復提及「今 晚八點錄製0204晚盤錄音，提供一檔黑馬股；若需要我為你服務，你可打到正 大投顧並口述電話0000-0000等情節，（參原處分卷-衛星廣播電視節目廣告監 看意見表），明顯節目廣告化，違反衛星廣播電視法第十九條第一項規定。另 原告因違反衛星廣播電視法之規定，為被告機關於一年內分別以八十九年三月 十五日（八九）怡廣四字第○三九三一號、八十九年四月十八日（八九）怡廣 四字第○五八四五號及八十九年五月二日（八九）怡廣四字第○六五六五號等 函核處罰鍰並請改正在案（參原處分卷）。本件原告再次違規，被告依衛星廣 播電視法第三十七條第一項第一款規定處以罰鍰，並請立即改正（參原處分卷 ）。是原告違規事實，洵堪認定。
（二）依衛星廣播電視廣告製播標準第二條規定，本標準所稱衛星廣播電視廣告，係 指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視，其內容為推廣 商品、觀念、服務或形象者。本件系爭節目依其內容及表現形式觀之，顯為推 廣商品、觀念、服務或形象之商業廣告，安排於節目中播出，且與廣告時段之 廣告（陳永桂君於廣告中述及「如果投資朋友有誠意加入我的會員，我就會提 供優惠給投資朋友，想加入會員的投資朋友，請洽詢正大投顧，我的電話0000 -0000」 與節目中口述之電話相同）相互搭配，以達宣傳之目的，核其行為違 反衛星廣播電視法第十九條第一項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分 。」
（三）原告指稱其質疑「電視節目製播規範」其訂定之目的等語一節。查該規範係為 提昇電視節目製作品質，供業者製播節目之參考。被告非以其違反該規範而予 以處分。另按衛星廣播電視法對於節目內容之管理，係為維持社會秩序、保障 兒童及少年利益之必要，核與憲法第二十三條之意旨相符，自無悖憲法第十一 條規定及大法官會議釋字第四三二、三一三、三六四號解釋意旨。原告不知言 論自由權仍應建立於法治基石上，始符合大法官會議釋字第三六四號解釋之意
旨，竟以此執為免責之理由，實不足採。原告任令該違法節目於其頻道中播出 ，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上之責任，被 告依法核處，誠無不當。
理 由
一、原告「真相政經新聞網」於八十九年六月二十二日播送之「股往金來」節目，係 由主講人正大投顧副總陳永桂君介紹股市行情，除於節目中以定點式字幕打出「 封裝測試果然大漲」外，並宣播「陳永桂老師特惠專案，自即日開始到六月二十 六日為止，為了回饋投資朋友，陳永桂老師將舉辦三天的特惠活動，詳情請洽正 大投顧」、「對會員的承諾，建議進場操作的每一檔股票，都會在傳真稿追蹤， 並且建議該如何操作，直到獲利落袋或退場觀望為止，帶進務必一定負責帶出」 、「在晚盤的語音當中，會追蹤曾經帶你進場的標的，直到獲利落袋為止，而且 介紹給投資朋友在第二天所要操作的股票，不會超過二檔，而且會在晚盤的語音 當中特別強調。」等圖卡；又述及「你們來參加會員，除享有特惠，我們還特別 保留一檔低價股票」，並在該技術分析圖打出「會員獨享」字幕外，復提及「今 晚八點錄製0204晚盤錄音，提供一檔黑馬股；若需要我為你服務，你可打到正大 投顧並口述電話0000-0000 等事實，有衛星廣播電視節目廣告監看意見表在原處 分卷可稽，並經被告提出側錄帶為證，且為原告所不爭執，堪認為真實。本件兩 造之爭點係上述節目內容是否涉及廣告化而有違衛星廣播電視法第十九條第一項 之規定？茲分述之：
二、按「節目應維持完整性，並與廣告區分。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播 電視事業有下列情形之一者，予以警告︰‧‧‧三、違反．．．第十九條．．． 規定者。」「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處 新台幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按 次連續處罰︰一、一年內經處罰鍰二次，再有前二條各款情形之一者。」為衛星 廣播電視法第十九條第一項、第三十五條第三款、第三十七條第一項第一款所明 定。
三、依上開被告側錄之衛星廣播電視節目廣告監看意見表所示之節目流程觀察，明顯 可見原告上述「股往金來」係於節目進行中而非屬廣告時段，主講人以提供特惠 、獨享等服務方式，對加入所屬會員之股市投資人，為自己及特定投資顧問公司 為宣傳廣告，且依上述播送之節目與廣告內容交互以觀，其廣告與節目已難以區 分，足以讓觀眾在主觀上缺乏接收廣告訊息認知之情況下，接納廣告訊息。從而 原告製播之前開節目未能與廣告明顯區分，有違衛星廣播電視法第十九條第一項 節目應維持完整性，並與廣告區分之規定，至為明確。四、查原告為合法登記之衛星廣播電視節目供應事業，其所製作之節目或廣告之管理 ，自應注意有無違反前開衛星廣播電視法及相關法令之規定。系爭節目既已違反 衛星廣播電視法第十九條第一項規定，依法即不得播送，原告任令該違規節目於 有線電視節目播送系統頻道中播出，自應負法律上之責任。又法律既已明定節目 應維持完整性，並與廣告區分，顯已明白表示節目進行中之時段，內容不應具有 任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現， 並非不明確。原告播送之節目於節目進行時段中為廣告之行為，已如前述，被告
依上述事實認定原告播送之節目廣告化，並無不合，且無認定「要件欠缺」違法 之處。被告依前述法條規定核處原告罰鍰，並令立即改正，係符合衛星廣播電視 法第十九條第一項、第三十五條第三款、第三十七條第一項第一款規定，亦無違 反法律保留原則。從而原處分以原告「真相政經新聞網」頻道，因違反衛星廣播 電視法第十九條第一項之規定，經被告分別以八十九年三月十五日（八九）怡廣 四字第○三九三一號、八十九年四月十八日（八九）怡廣四字第○五八四五號及 八十九年五月二日（八九）怡廣四字第○六五六五號各函核處罰鍰，並限期改正 在案，一年內經被告處罰鍰三次，復再次違規，被告乃依衛星廣播電視法第三十 七條第一項第一款處以三十萬元罰鍰，並令其立即改正，訴願決定予以維持，並 無不合，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。又被告係以原告違反 衛星廣播電視法第十九條第一項「節目應維持完整性，並與廣告區分。」規定， 依同法第三十五條第三款、第三十七條第一項第一款規定處罰，並非依衛星廣播 電視廣告製播標準處罰原告，不生違反法律保留原則之問題。至媒體編輯自由與 收視戶之權益衝突部分，衛星廣播電視法第十九條第一項「節目應維持完整性， 並與廣告區分。」已顧及媒體編輯自由與收視戶之權益，並就二者之衝突為明確 之法律規定，並無模糊之處，均併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決 如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉 法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 十 日 書記官 賴思華
, 台灣公司情報網