臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第三二二二號
原 告 甲○○
訴訟代理人 曾冠棋 律師
被 告 經濟部
代 表 人 林信義部長）
訴訟代理人 張迺良 律師
乙○○ 律師
被 告 臺灣糖業股份有限公司
代 表 人 錢秉才
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因地上權登記事件，原告求為確認經濟部中華民國四十四年七月間將花蓮
縣吉安鄉○○段三六七地號土地逕列為臺灣糖業股份有限公司資產之行政處分為無效
。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、原告曾於民國（下同）四十八年間，以行使地上權之意思在花蓮縣吉安鄉○○ 段三六七號土地上興建房屋。其於八十九年四月二十九日依土地法規定向花蓮 地政事務所申請登記為地上權人，然因未檢附四鄰證明，經該所駁回在案。 Ｂ、本案另一被告即系爭土地之登記名義人臺灣糖業股份有限公司（以下簡稱臺糖 公司）則於八十九年六月三十日對原告提起返還所有物訴訟，而經臺灣花蓮地 方法院以八十九年十二月二十七日八十九年訴字第二○九號民事判決判決原告 敗訴，經原告提起上訴，該案目前在臺灣高等法院花蓮分院審理中。 Ｃ、原告基於以下之理由，認為台糖公司能在私法上取得上開土地之所有權，乃是 透過被告作成行政處分，將該土地逕行列為台糖公司之資產所致。 １、上開土地於四十五年八月二十二日登記為被告臺糖公司名下，其登記原因為 分割轉載（換言之，台糖公司並非透過私法上之移轉行為而取得系爭土地所 有權）。
２、而在上開登記之前，上開土地原屬日本鹽水港株式會社所有。 ３、因此上開土地顯然是政府接受台灣日據時代之敵偽財產後，由被告經濟部以 行政處分之方式將之逕列為臺糖公司資產，讓臺糖公司取得該筆土地所有權 。
Ｄ、但是被告經濟部所為上開行政處分違法而屬無效之行政處分，因為： １、被告經濟部在沒有法令依據之情況下，是不得以將已成為國有財產之系爭土 地逕列為被告臺糖公司之資產，而脫免國有財產法令及國會之監督。 ２、又被告經濟部八十九年十二月五日經（八九）國營字第○三三五五三一號函 雖謂「奉令」將系爭土地作價投資登記為臺糖公司所有，但並未提出任何證
據文件以實其說，是以其所謂奉令之命令是否存在、命令是否合法？均非無 疑。
Ｅ、而以上行政處分是否無效足以影響上開土地之所有權人身份之認定。換言之， 如果行政處分無效，台糖公司即無法透過無效之行政處分取得上開土地所有權 ，該土地所有權仍屬國家所有。又若該土地仍屬國家所有，則台糖公司無權以 土地所有權人之身份依私法上法律關係，提起民事訴訟，請求原告拆屋還地， 因此上開行政處分是否無效，對原告而言，具有訴之利益。 Ｆ、原告因此先依行政訴訟法第六條第二項之規定，向經濟部請求確認上開行政處 分無效，但遭被告經濟部以八十九年十二月五日經（八九）國營字第０三三五 五六一號函，拒絕了原告之請求，為此原告提起本件行政訴訟，請求確認上開 移列土地之行政處分無效。
二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：
求為判決確認被告經濟部將花蓮縣吉安鄉○○段三六七號土地逕列為被告台糖 公司資產之行政處分無效。
Ｂ、被告經濟部聲明：
求為判決駁回原告之訴。
Ｃ、被告臺糖公司聲明（被告臺糖公司未於言詞辯論期日到場，依其準備程序及書 狀之記載，聲明如下）：
求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、原告曾於四十八年間，以行使地上權之意思在花蓮縣吉安鄉○○段三六七號 土地上興建房屋，有戶籍謄本影本暨房屋稅稅籍證明、臺灣電力公司函可資 佐證。原告於八十九年四月二十九日依土地法規定向花蓮地政事務所申請登 記為地上權人，然因未檢附四鄰證明，經該所駁回在案。惟民法並未規定因 時效取得地上權者，必以附四鄰證明為要件，故原告雖因未附四鄰證明而遭 駁回，但上不能使原告地上權登記請求權而受影響。又系爭土地於八十九年 六月三十日由登記名義人臺糖公司對原告提起返還所有物訴訟，業經臺灣花 蓮地方法院以八十九年十二月二十七日八十九年訴字第二○九號民事判決判 決原告敗訴。
２、原告在調閱系爭土地之舊有謄本發現系爭土地原屬日本鹽水港株式會社所有 ，竟於四十五年八月二十二日登記為臺糖公司名下，其登記原因為分割轉載 ，惟該筆土地非但在四十五年八月二十二日未曾辦理分割，且「分割」亦非 法律上得以取得他人不動產之合法原因，嗣在訴訟中臺糖公司提出經濟部於 四十四年七月所開立之證明書記載「查鹽水港製糖株式會社所有全部財產（ 包括土地房屋）光復後確經依法接管清算列為臺灣糖業股份有限公司資產而 為該公司所有特為證明」，惟經濟部依法應無得將國有財產逕列臺糖公司資 產之權限，該項行政處分顯屬無效。
３、按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政處分有下列各款情
形之一者，無效︰七其他具有重大明顯之瑕疵者」、「行政處分之無效，行 政機關得依職權確認之」、「行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請 求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效」、「確認行政處 分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決 之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行 政處分為違法之訴訟，亦同」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分 機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提 起之」行政程序法第四條、第一百十一條第七款、第一百十三條、行政訴訟 法第六條分別定有明文。又「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論， 行政訴訟法第一條第二項定有明文。基於相同原因事實作成之行政處分，若 有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益，即有權力濫用之違法 」最高行政法院著有八十一年判字一○○六號判例。系爭土地原屬日本鹽水 港株式會社所有，非戰敗國日本所有，被告經濟部能否概括接收已非無可議 ，且即便經濟部之概括接收合法有據，則又何得以將已成為國有財產之系爭 土地逕列為臺糖公司之資產而脫免國有財產法令及國會之監督？且被告八十 九年十二月五日經（八九）國營字第○三三五五三一號函雖謂「奉令」將系 爭土地作價投資登記為臺糖公司所有，但並未提出任何證據文件以實其說， 是以其所謂奉令之命令是否存在、命令是否合法？均非無疑。 ４、另按「占有人於標的物上所行使之權利，推定為適法。若他人就該標的物上 之權利有所爭執，自須提出取得權原之證據，否則，仍應保護占有人之利益 」、「自己建築之房屋，與依法律行為而取得者有別，縱使不經登記，亦不 在民法第七百五十八條所謂非經登記不生效力之列」，最高法院著有十七年 上字四一九號與四十一年上字一○三九號判例，故縱如被告所言原告對系爭 土地之地上權法律關係已明確不存在，則因原告仍為系爭土地之現在占有人 ，且為土地上房屋之合法所有人，被告機關違法行政處分，自足以使原告依 法原已享有之權益受影響，原告自得提起行政訴訟。 ５、又「土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，係為保護因信賴登記取得土地 權利之第三人而設，故登記原因無效或得撤銷時，在第三人未取得土地權利 前，真正權利人對於登記名義人自仍得主張之」、「土地法第四十三條所謂 依本法所為之登記有絕對之效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕 對真實之公信力」、「土地法第四十三條規定之絕對效力，係為保護善意第 三者因信賴登記而設」最高法院著有四十年台上一八九二號、五十年台上九 二九號、六三年台上一八九五號判例。前揭經濟部函援引土地法第四十三條 以為抗辯，然參前揭判例意旨，土地法第四十三規定之絕對效力，係為保護 善意第三者因信賴登記而設」，原告訴請確認行政處分無效事件，無論在行 政程序與行政救濟程序均與第三人之信賴保護無涉，故被告上開見解殊無可 採。
６、被告以接收「日產」國有財產竟決定登記為法人組織之臺糖公司所有，依行 政程序法第九十二條規定，自屬行政處分且已對外發生法律效果，對一切人 均生排他性之物權法律效果），且將國有土地決定登記機關之行為，自屬公
法上之具體行為，被告辯稱非屬行政處分，顯不可採。又糖業接管委員會將 接收之財產作價投資為臺糖公司所有，移轉登記時，臺糖公司已經設立，且 顯然是基於上命下從之特別權力關係所為之決定，臺糖公司並無拒絕之可能 ，臺灣花蓮地方法院以八十九年十二月二十七日八十九年訴字第二○九號民 事判決理由亦明指此點。且如不認為此種處分國有財產之方式為行政處分， 則將來政府皆可以土地決定作價投資於某一公司，國會將永無監督之可能。 ７、即便被告將國有土地作價臺糖公司所有，確如其所稱非屬行政處分，亦難謂 非公法上之爭議事件（因被告係以國家機關之地位「作價」投資臺糖公司） ，原告自得提起本件行政訴訟。
Ｂ、被告經濟部主張之理由：
１、按依行政訴訟法第一條所保障人民之權益係指依法原已享有之權益而言。故 如行政機關所處分者不屬於其原已享有之權益範圍即毋庸為行政救濟之請求 ，從而行政機關之處分是否違法自亦無允以訴訟主張之餘地。 ２、本件原告對於系爭土地不過限於是否擁有地上權之爭議而已，並非享有所有 權，此地上權有無並不因土地之移轉接管而當然影響其存在，則該土地究應 由被告經濟部接管抑或可投資登記予臺糖公司所有，是屬國家機關與公營事 業機關間接收權限之爭議，自非原告僅憑地上權關係所可出而過問，是則不 論本件移轉接管在法律上有無問題亦不容原告自擬於所有人之地位而越分主 張如期訴之聲明所載。此項法律見解，亦有最高行政法院四一年度判字第九 號判例可稽。
３、次按，確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者， 不得提起之，行政訴訟法第六條著有明文。故本件原告符合法提起本件訴訟 之前提應為系爭土地列為台糖公司資產之行為確屬行政處分且原告對之有即 受確認判決之法律上利益。惟查，原告提起本件訴訟，均未符合上開兩前提 要件，其訴自屬不合法而應予以駁回。謹析述如后： ａ、查台灣光復後，於三十四年十月二十五日成立台灣省行政長官公署，同時 組織台灣糖業監理委員會。三十五年四月糖業監理委員會奉令改組為糖業 接管委員會，並於三十五年四月十五日開始接收製糖株式會社及其所屬各 製糖所之財產，旋奉令於同年五月一日創立台灣糖業公司並辦理清算、國 庫作價投資轉帳手績，將上開製糖株式會社土地與房屋作價投資登記為台 糖公司所有。準此而言，台灣省光復後，在台灣之日人公私有財產，均由 中央政府接收取得所有權，係基於國際公法之法則，而非依政府之行政處 分始取得所有權。故此接管行為既非行政處分，即無允原告對之提起行政 訴訟之餘地。
ｂ、依訴願法第三條及行政程序法第九十二條可知，行政機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為 方稱為「行政處分」。而查，糖業接管委員會將接管之財產作價投資為台 糖公司所有，並取得其股權，此係國家機關內部意思之私經濟行為決定， 核與公權力之行使無涉亦未對外發生任何法律效果，自非屬行政處分。且 查，決定作價投資台糖公司者，並非被告經濟部，則原告遽列經濟部為被
告，並對「非行政處分之行為」提起行政訴訟，顯屬不合法。 ｃ、至於被告經濟部於系爭土地已決定作價投資予台糖公司後，始就該事件之 真相及處理經過出具證明書者，此亦僅屬觀念通知之性質（未產生任何法 律效果），依最高行政法院四十四年判字十八號判例「‧‧‧至行政官署 所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效 果，自非行政處分」之意旨，並非行政處分，原告亦無對之提起行政訴訟 之可能。
ｄ、所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原告 在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除 去之者而言。最高法院四十二年台上字第一○三一號判例意旨參照。而查 ，原告對系爭土地是否有因時效取得地上權，端視原告是否合乎時效取得 之要件及是否依土地登記規則第一一四條完成相關程序而定，與土地所有 權誰屬無涉。
ｅ、至於原告雖主張系爭土地若屬國有財產，其即得依國有財產法相關規定而 有承租進而受讓土地之權利，若為臺糖公司所有，其即不得享有該權利， 其權益當然有因該移轉接管而當然受影響云云，惟原告所述，均屬混淆視 聽之言，洵不可採。蓋依「台灣糖業公司被占用土地處理要點」第四條規 定及「台灣糖業公司土地買賣交換要點」第三條規定系爭土地亦可以承租 進而受讓之方式處理，故原告之子林傳宗亦曾於八十九年二月十一日向台 糖公司花蓮糖廠書立出租申請書及切結書，並經台糖公司花蓮糖廠於八十 九年二月十一日函文同意出租並檢附土地租賃契約書在案，惟原告接獲土 地租賃契約書後，復反悔不肯簽訂，則原告既自願放棄承租權，其對土地 所有權人而言，即屬無權占有，此法律適用不因土地所有權屬國有抑或台 糖公司所有而有差異。在在足證，原告提起本件確認訴訟，根本無即受確 認判決之法律上利益。
Ｂ、被告台糖公司主張之理由（被告臺糖公司未於言詞辯論期日到場，依其準備程 序及書狀之記載，陳述如下）：
本件其非作成行政處分之行政機關，原告無權對其提起本件行政訴訟。 理 由
壹、被告臺糖公司部分：
一、程序方面：
本件被告臺糖公司受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事 訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事 訴訟法第三百八十五條、第三百八十六條之規定，由原告聲請而為一造辯論判 決。
二、實體方面：
Ａ、又按提起「確認行政處分無效」之訴訟，應以作成行政處分之行政機關為被 告，亦屬法理上之當然解釋。因此若提起確認行政處分無效之訴訟，卻以非 作成行政處分之私人為被告，顯屬當事人不適格，而且無從補正。 Ｂ、本件原告起訴請求確認被告經濟部於四十五年前後所作成、規制內容為「將
座落花蓮縣吉安鄉○○段三六七號土地直接列為被告公司資產」行政處分無 效。但其在起訴時卻一併將臺糖公司列為共同被告，而依上開法理，身為私 法人之臺糖公司不得列為確認行政處分無效之訴之被告，是以原告對之提起 本件行政訴訟，顯屬被告當事人不適格，其起訴顯無理由。 Ｃ、而原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得逕以判決 駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文（該條項規定「得不經言 詞辯論為之，本院經言詞辯論為之，於法亦無不合），爰就原告此部分起訴 予以判決駁回。
貳、被告經濟部部分：
一、兩造爭點之整理：
Ａ、原告基於以下之理由，認為台糖公司能在私法上取得系爭土地之所有權，乃 是透過被告作成行政處分，將該土地逕行列為台糖公司之資產所致。 １、系爭土地於四十五年八月二十二日登記為被告臺糖公司名下，其登記原因 為分割轉載（換言之，台糖公司並非透過私法上之移轉行為而取得系爭土 地所有權）。
２、而在上開登記之前，系爭土地原屬日本鹽水港株式會社所有。 ３、因此系爭土地顯然是政府接受台灣日據時代之敵偽財產後，由被告經濟部 以行政處分之方式將之逕列為臺糖公司資產，讓臺糖取得上開土地之所有 權。
４、被告以接收「日產」國有財產竟決定登記為法人組織之臺糖公司所有，屬 於行政處分且已對外發生法律效果。又糖業接管委員會將接收之財產作價 投資為臺糖公司所有，移轉登記時，臺糖公司已經設立，且顯然是基於上 命下從之特別權力關係所為之決定，臺糖公司並無拒絕之可能。且如不認 為此種處分國有財產之方式為行政處分，則將來政府皆可以土地決定作價 投資於某一公司，國會將永無監督之可能。
５、被告經濟部八十九年十二月五日經（八九）國營字第○三三五五三一號函 亦謂「奉令」將系爭土地作價投資登記為臺糖公司所有。 Ｂ、原告認為該移轉土地所有權之行政處分係屬無效之行政處分： １、被告經濟部依法應無得將國有財產逕列臺糖公司資產之權限，該項行政處 分顯屬無效。
２、系爭土地原屬日本鹽水港株式會社所有，非戰敗國日本所有，被告經濟部 能否概括接收已非無可議，且即便經濟部之概括接收合法有據，被告將已 成為國有財產之系爭土地逕列為臺糖公司之資產而脫免國有財產法令及國 會之監督，該處分之合法性即屬可疑。
３、被告經濟部所援引之土地法第四十三規定，係為保護善意第三者因信賴登 記而設，原告訴請確認行政處分無效事件，無論在行政程序與行政救濟程 序均與第三人之信賴保護無涉。
Ｃ、原告之訴具有「即受確認判決之法律上利益」： 縱如被告所言原告對系爭土地之地上權法律關係已明確不存在，則因原告仍 為系爭土地之現在占有人，且為土地上房屋之合法所有人，被告違法行政處
分，足使原告依法享有之權益受影響而得提起行政訴訟。 Ｄ、被告對於原告主張之看法：
１、臺糖公司並非依行政處分取得系爭土地：
ａ、台灣光復後成立台灣糖業監理委員會，嗣改組為糖業接管委員會，並開 始接收製糖株式會社及其所屬各製糖所之財產，而將上開製糖株式會社 土地與房屋作價投資登記為台糖公司所有。因此在台灣之日人公私有財 產，均由中央政府接收取得所有權，此係基於國際公法之法則，而非依 政府之行政處分始取得所有權。故此接管行為既非行政處分，即無允原 告對之提起行政訴訟之餘地。
ｂ、糖業接管委員會將接管之財產作價投資為台糖公司所有，係國家機關之 私經濟行為決定，核與公權力之行使無涉亦未對外發生任何法律效果， 自非屬行政處分。
２、原告之訴欠缺「即受確認判決之法律上利益」： ａ、所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原 告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判 決除去之者而言。原告對系爭土地是否有因時效取得地上權，與土地所 有權誰屬無涉。
ｂ、原告之子林傳宗曾與臺糖公司花蓮糖廠書訂立系爭土地之租賃契約，惟 原告接獲土地租賃契約書後，復反悔不肯簽訂，對土地所有權人而言， 即屬無權占有，此不因土地所有權屬國有抑或台糖公司而有差異。原告 提起本件確認訴訟，根本無即受確認判決之法律上利益。 三、臺糖公司取得系爭土地所有權之依據，本院之判斷： Ａ、此項爭議，涉及行政法院對於本件爭議是否具有審判權限（行政訴訟法第二 條參照），故應先予審酌。原告認為被告經濟部以「上命下從」式的公權力 行為使臺糖公司取得系爭土地，該行為自屬行政處分，被告則認為此係國家 將接管之財產作價投資為臺糖公司所有，屬私法行為，與公權力之行使無涉 亦未對外發生任何公法上之法律效果，非屬行政處分。 Ｂ、就臺糖公司取得系爭土地之權源，究竟係基於法律行為或者是事實行為、又 係公法行為或私法行為、以及係屬原始取得抑或繼受取得，本院必須承認， 由於時間相隔久遠（近五十五年），加上光復初期行政機關就財產變動之程 序規範，以及公文檔案收藏、管理的相關規範皆付之闕如，在今日已無法蒐 集充足之資料供司法機關判斷，臺糖公司取得系爭土地行為的法律性質為何 。
Ｃ、職此，在調查證據發生事實上的困難時，法院僅得按照兩造所提示、有限的 證據判斷該取得土地行為的法律性質。
Ｄ、本院認為臺糖公司取得系爭土地係依據經濟部所為之行政處分，得此結論的 理由如下：
１、首先，從行政法學的理論演進（在此特別是指「國庫理論」），以及行政 審判實務見解來觀察，當國家或其所屬公權力機關為行為主體，而該行為 究竟應屬公法或私法之性質不明，且欠缺其他資料可供判斷時，學說及實
務看法皆傾向於解釋為公法行為。
２、其次，依照合理的推論，在臺灣光復初期的法治環境下，即使是本質上應 該或現實上可以使用私法手段完成之行政事項，行政機關在缺乏基本法制 背景認知之情況下，亦不免不自覺地、慣性地採用公法上之高權作為來遂 行其行政任務。
３、又參照被告提出之「臺灣光復後在臺糖業敵偽資產接管經過節略」，其中 第六點記載：「接管土地房屋迄未辦理登記：關于在台各生產事業機關土 地權屬問題前經行政院於民國四十三年三月二七日以台（40）內字第一五 三一號訓令經濟部略以第一七七次決議通過處理原則四項。其中第一項規 定『各公營公司管有土地依照現行法令准由公司辦理土地所有權登記』‧ ‧‧惟臺灣省政府對於登記程序先前主張應先辦理公地囑託登記，再以公 司名義辦移轉登記，並課徵契稅。經層請行政院核示奉院令台（41）內字 第六三九號指示（分行省府）略以本公司取得前日人會社土地係屬繼受性 質，並無移轉行為。准由本公司以公司名義直接辦理所有權登記不應繳納 契稅。‧‧‧」。依此部分記載所示之兩則行政院的指示，足知： ａ、上開文字記載，在法律概念上相互矛盾，因為既然稱之為「繼受」性質 云云，似乎謂臺糖公司是以私法之手段從國家手中取得上開土地（因為 凡談及「繼受」二字，依法律專業人士相約成俗之瞭解，均指以私法物 權行為之方式來移轉物權）。但文中又謂「准由本公司以公司名義直接 辦理所有權登記，不應繳納契稅」云云，換言之，臺糖公司取得土地所 有權之方式，並非由政府以私法上所有權人之身份，先登記為所有權人 ，再透過民法物權編所定之物權行為（依民法第七百五十八條之規定， 物權移轉行為，非經登記不生效力，此等登記乃是一種形成性之登記， 權利因登記而成本），移轉予臺糖公司。反而是由政府要求地政機關直 接將土地登記在臺糖公司名下，非常近似於民法第七百五十九條之確認 性登記（登記之作用只不過是在宣示一個已經存在的物權）。 ｂ、以上看似矛盾之文字敍述，如果從實際上之土地登記作業實務來觀察（ 見原告提出之系爭土地登記資料），顯然臺糖公司是在辦理第一次登記 時即逕行取得登記名義人之地位，並無前手可言（也不須繳納契稅）， 則從此一角度言之，將臺糖公司取得系爭土地所有權之原因解為被告所 作成之公法上行政處分，顯然比較切合當時之時空背景。 ４、綜合上述三點，應得推論系爭取得土地行為屬於公法性質，加上經濟部該 行為係直接對外（臺糖公司）發生法律效果（使臺糖公司取得系爭土地） ，故應認為該行為構成行政處分。
四、原告之訴是否具備「即受確認判決之法律上利益」，本院之判斷： Ａ、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有 即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條著有明文 。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因 行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項 危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上
字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。 Ｂ、本院認為原告請求確認臺糖公司取得系爭土地之行政處分為無效行政處分具 有「即受確認判決之法律上利益」，理由如下： １、原告與臺糖公司之間目前對原告在系爭土地上所建房屋是否屬於無權占有 ，尚有訴訟爭執且仍繫屬於民事法院，而未告確定。 ２、倘若臺糖公司取得系爭土地之處分經行政法院確認為無效，依據行政程序 法第一百十條第三項「無效之行政處分自始不生效力」，則臺糖公司即無 法依據自始無效的行政處分取得系爭土地所有權。 ３、依此推論，臺糖公司既未擁有系爭土地之所有權，則縱然土地登記簿上所 登記之所有人為臺糖公司，其對原告依所有權回復請求權、請求拆屋還地 之訴訟即非有理由，換言之，原告對於臺糖公司即非無權占有（至於是否 因此對該土地之前手中華民國係無權占有，按民事給付訴訟標的之相對性 ，此係屬另一問題），而原告之前因為行政處分是否生效不明確，以致法 律上地位受侵害之危險即得以除去。是故，原告訴請確認臺糖公司取得系 爭土地之行政處分為無效行政處分具有「即受確認判決之法律上利益」。 五、但本院不認為臺糖公司取得系爭土地之行政處分為無效之行政處分，其理由如 下：
Ａ、按無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重 瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法 例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃 兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。 Ｂ、是以依據行政程序法第一百十一條之規定，行政處分無效之原因，除該條第 一款至第六款之例示規定外，尚有該條第七款「其他具有重大明顯之瑕疵者 」之概括規定，用以補充前六款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定，而 該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」謂行政處分內容有一望而知，顯屬具有重 大瑕疵者。
Ｃ、原告指稱被告經濟部使臺糖公司取得系爭土地之行政處分係屬無效，主要理 由為被告經濟部依法應無得將國有財產逕列臺糖公司資產之權限，被告八十 九年十二月五日經（八九）國營字第○三三五五三一號函所稱「奉令」將系 爭土地作價投資登記為臺糖公司所有，但並未提出任何證據文件，所謂奉令 之命令是否存在、命令是否合法，均屬可疑；又被告將已成為國有財產之系 爭土地逕列為臺糖公司之資產而脫免國有財產法令及國會之監督，該處分之 合法性即屬可疑。
Ｄ、本院認為，按照前述有關行政處分無效的要件，原告之主張或許為該處分之 違法事由，如於訴願或訴訟程序中，得由處分之相對人或利害關係人執以主 張撤銷該處分，惟原告指稱諸此瑕疵皆需蒐羅更多證據、處分當時適用之法 令以調查其是否屬於違法、甚至構成無效，況且經濟部將國有土地以行政處 分授與私人，此行政行為並非須經法律規定或授權始得為之，亦即並非法律 保留事項，故縱使無法律規定，經濟部亦非不得為之，而原告本身亦無法提 出證據證明被告經濟部無處分系爭土地之權限，就此部分之主張顯有憑空臆
測之嫌。因此原告所指之事由，皆尚不足以令本院認定該處分之內容具有一 望而知，顯屬重大之瑕疵，而不足以構成無效之行政處分。 五、綜上所述，本院採信原告之看法，認為經濟部使臺糖公司取得系爭土地之行為 係行政處分，且原告具有訴請確認該處分為無效行政處分之利益，惟原告指稱 該處分之瑕疵皆尚待調查，而不足以構成該處分之無效事由，職是之故原告訴 請確認該處分無效係屬無理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十一 年 一 月 四 日 臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟 法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 七 日 書記官 林麗美
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