臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一三二八號
原 告 統一大飯店股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 蔡朝安律師
複 代理 人 朱瑞陽律師
被 告 經濟部
代 表 人 林信義部長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
右當事人間因工商登記事件，原告不服行政院中華民國八十九年七月二十日台八十九
訴字第二一八七三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告因未於停業期限屆滿後十五日內申報復業，經目的事業主管機關交通部觀 光局依觀光旅館業管理規則第二十七條第三項規定，以八十八年一月二十七日觀 業八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標 識。嗣交通部觀光局以八十八年四月七日觀業八十八字第○七○九○號函知被告 機關，以該局撤銷原告觀光旅館業營業執照之處分，未經提起訴願而告確定。被 告機關乃依公司法第十七條第二項規定，以八十八年四月二十日經（八八）商字 第八八二○八一三二號函（下稱系爭行政處分）撤銷原告公司登記。原告不服， 以因原址改建事宜，刻正召開股東大會修訂章程變更所營事業云云，請求撤銷經 濟部經（八八）商字第八八二○八一三二號函。被告機關以八十八年七月二日經 （八八）商字第八八二一一二四一號函復，略以原告原登記所營事業為「經營國 際觀光旅館─附設中餐廳、西餐廳、鐵板燒餐廳、咖啡廳、酒吧、理髮美容室、 洗衣部、商店、夜總會（跳舞），與音樂、歌唱、舞蹈、什耍及其他娛業表演節 目」，該項業務既經交通部撤銷，該部自應依公司法第十七條第二項規定撤銷其 公司登記。又原告既經該部以經（八八）商字第八八二○八一三二號函撤銷公司 登記，嗣後不得申請變更所營事業繼續營業。原告不服，提起訴願、再訴願，遞 遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈再訴願、訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
原告公司經目的事業主管機關交通部觀光局撤銷其業務之許可後，被告機關經交 通部觀光局之通知，撤銷其公司登記，於法是否不合。 ㈠原告主張之理由：
⒈行政機關所為之行政處分，若係本於另一機關之行政處分為者，則前一行政處 分倘自始為無效者，後一行政機關所為之行政處分當然亦為自始不生效力之無 效行政處分。
⑴按觀光旅館業管理規則係為中央法規標準法第三條所稱之命令，本於法律優 越暨法律保留原則，命令不得與法律相牴觸，且命令如有牴觸法律者，該命 令無效，此有憲法第一百七十二條暨中央法規標準法第十一條之明文規定可 稽，合先敘明。
⑵查觀光旅館業管理規則之法源係發展觀光條例，而觀光旅館業既係特許事業 ，非經目的事業主管機關許可者，不得為之；特許之取得既屬不易，依法理 ，欲剝奪特許權者自應有更嚴格之規定，方符事理之平。立法者為示其不輕 易剝奪業者特許權利，於發展觀光條例特就違反者先予以警告，後再依情事 之輕重，分層予以不同之處罰，而非全然不予區分，遽以撤銷營業執照，此 有該條例第三十九條明文可稽。從而，依據該條例所訂定之觀光旅館業管理 規則，自不得逾越前揭規定，而逕為較不利於取得特許業者之規定。 ⑶觀光旅館業管理規則第二十七條第三項規定：「觀光旅館業停業期滿未依規 定申報復業或無正當理由自行停業六個月以上者，原受理之觀光主管機關， 得報請交通部撤銷其觀光旅館業營業執照。」，此規定並未如發展觀光條例 之前揭，以違反情節區分處罰之輕重，即逕為撤銷營業執照之處分，顯有子 法超越母法之情形，違反法律優越暨法律保留原則，依法當然自始不生效。 ⑷再查，觀光旅館業管理規則第二十七條第三項對於違反該規定之法律效果係 規定為「得」而非「應」撤銷，顯見該條規定仍賦予行政機關對是否撤銷觀 光旅館業營業執照享有裁量之權。姑不論管理規則業因逾越母法而無效，觀 光局原仍得依據發展觀光條例之規定，就違反者先予以警告，後再依據情節 之輕重而為不同之處罰，而非可未予警告即不區分情節輕重而任以最嚴厲之 處分─撤銷特許。原告取得特許不易，只因近年業界競爭激烈，為追求永續 經營，原告經股東會決議暫時停業一年，以為經營管理方針之再擬定，以期 重新出發，逾期未為復業申請是有所過失，然原告並無其他類如違反發展條 例第三十條或二十七條之等涉及侵害公共利益之重大違法情事，卻遭與該二 者相同之嚴厲處罰，實有未服。
⑸原告業已於日前向觀光局具函說明前情併函請該局速援引訴願法第十七條第 二項規定，依職權撤銷該顯屬違法之行政處分在案，因該案之後續處理係本 案之重要關鍵，故祈請鈞院俟該案之處理結果，再就本案為實質之審查，以 避免裁判矛盾，並節訟累。
⑹觀光旅館業管理規則業已逾越法規在先，觀光局援引該規則時，又未依違反 情節為適法之裁量，未辨過失未申請復業之不具違法惡性，即逕為撤銷原告 之特許，又有裁量之怠惰在後。其所為之撤銷特許之行政處分，係屬無效之 行政處分。觀光局撤銷原告登記之基礎既為違法而不發生效力，則經濟部撤
銷公司登記之行政處分，當然亦為自始不發生效力之無效行政處分。 ⒉被告機關撤銷原告公司登記之行政處分違反信賴保護原則： ⑴原告之信賴應受保護：
①行政程序法第一百一十七條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後 ，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但 有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、 受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行 政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」；另按同法第一 百一十條第一項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係 人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送 達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」。
②查原告於八十八年三月二十四日向被告機關申請停業許可並經被告機關於 八十八年四月十二日以經（○八八）商字第○八八一一二○二五號函，准 予原告自八十八年三月十八日起至八十九年三月十七日止停業，該准予停 業之授益行政處分（下稱授益行政處分），原告於八十八年四月份收受時 即已生效，原告並據該授益之行政處分向稽徵處申請停業並經獲准；旋並 召集股東會，擬循申請變更公司名稱及變更所營事業方式，重新整飭，改 善經營方針及結構。詎被告機關繼前揭准予原告停業之核准後，另於八十 八年五月四日將系爭（八八）商字第八八二○八一三二號函撤銷原告公司 登記之負擔行政處分送達於原告，此有被告機關所發經（八八）商字第八 八二○九○九三號函可稽，原告收受系爭行政處分後立即於同年五月間函 文請求被告機關撤銷系爭行政處分，並非如被告機關於鈞院九十年三月二 十二日開庭紀錄所載：「．．．我們曾函詢原告，原告答覆無異議，因此 程序確定，我們才註銷原告之公司登記。」，此有原告於八十八年五月二 十四日致經濟部函可稽，故被告機關之主張實有可議之處。該系爭行政處 分既存於原告申請停業登記後，原告於申請停業登記時並無法事先預料被 告機關為撤銷公司登記之行政處分，即原告並無行政程序法第一百一十九 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐 欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供 不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處 分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」之情形存在，原 告就該授益行政處分之信賴即應受保護，至為顯然。 ⑵系爭行政處分有違法治國之「信賴保護原則」及「必要性原則」： ①依法行政固為行政機關應予遵循之準繩，惟有瑕疵之行政處分非必均得無 限制予以撤銷；如受行政處分之相對人業已對該行政處分之存續生有信賴 ，而行政機關事後之矯正復非促進公益所絕對必要，則行政機關即不得任 意予以撤銷，以保障人民對於行政行為之信賴（吳庚所著行政法之理論與 實用參照）。於本案之情形，被告機關業於八十八年四月十二日准予原告 停業之授益行政處分，已構成國家意思有效表示之「法的外觀」，亦形成 原告信賴之基礎，致因信賴而從事具體之簽約、工程建築等信賴行為。故
為保障人民因信賴所生之既得權利，被告機關實不得反於原告之正當信賴 ，撤銷原告之公司登記。
②依法治國比例原則之「必要性原則」觀之；行政行為原即不得逾越法律目 的之必要範圍，如行政機關為達其行政作用之目的而有數種得選擇之有效 手段時，本於必要原則之要求，行政機關應採取侵害最少之手段為之。準 此以解，公司法第十七條有關撤銷公司登記之規範，無非係以防杜虛設行 號，避免資源閒置為其意旨，本案之情形與上開情節全然不同，原告申請 停業僅係權宜措施，其目的在接續公司轉型之準備，以待後續規劃之復業 ，究其實質，適為規範目的所期待，被告機關原得本其職權裁量之作用， 准予變更營業事項之申請，僅就觀光旅館特許業務登記「部分」之為撤銷 ，藉使公司得以合法存續，即可達公司法賦予其監督權限之法律目的。然 被告機關僅執持形式法律推論，竟怠於行使其積極之行政作用，已悖公司 法期於主管機關之任務，亦違反法治國比例原則中之「必要性原則」。 ⒊就應否撤銷原告之公司登記，被告機關有裁量權： ⑴公司法第十七條第二項規定：「．．．業務之許可，經目的事業主管機關撤 銷後，應由各該目的事業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記或 部分登記事項」合先敘明。
⑵依前開條文並未要求被告機關於接獲目的事業主管機關撤銷許可之通知後， 「即為」撤銷公司登記或部分登記，亦即被告機關仍得本於職權，依照個別 具體情事，為適當之裁量及處理。在本案之情形，原告固遭交通部觀光局撤 銷觀光飯店之許可執照，惟並非基於不法冒濫之原因，僅係原告不擬續行觀 光旅館業務而擬從事他項業務之緣故。原告業已為其擬變更業務之決意，投 注諸多之金錢及勞費，足徵其擬從事他項業務之意圖，值其準備行為未緒階 段（拆建工程未完中），被告機關所作出准予停業之處分，許其在期間續行 拆建計劃並辦理變更營業項目之申請，自不應認為違法。 ⑶誠如前述，被告機關原即無須於接獲目的事業主管機關通知後，立為撤銷公 司登記之處分；況以所揭法文既係規定為「撤銷公司登記或部分登記事項」 ，則被告機關原非不得本於裁量權之作用，許可原告完成變更營業登記後， 再為撤銷原屬目的事業主管機關撤銷許可業務之「部分」，自不待言。 ⒋綜上所述，被告機關系爭行政處分違反信賴原則及比例原則，為違法之行政處 分，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
按「公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許 可證件後，方得申請公司登記。」「前項業務之許可，經目的事業主管機關撤銷 後，應由各該目的事業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記或部分登 記事項。」為公司法第十七條所明定。原告因未於停業期限屆滿後十五日內申報 復業，經其目的事業主管機關交通部觀光局依觀光旅館業管理規則第二十七條第 三項規定，以八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光 旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識，業經確定，被告依公司法第十七條第 二項規定撤銷原告公司登記，於法並無不合。再者，公司既經撤銷公司登記，則
不發生變更所營事業繼續營業問題。至交通部觀光局八十八年一月二十七日觀業 八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光旅館業營業執照之處分有無違法或不當， 核屬另案範疇，尚非被告所應審究，請判決如被告答辯之聲明等語。 理 由
一、本件原告因未於停業期限屆滿後十五日內申報復業，經目的事業主管機關交通部 觀光局依觀光旅館業管理規則第二十七條第三項規定，撤銷其觀光旅館業營業執 照及國際觀光旅館專用標識，因原告未提起抗告而確定，乃通知被告機關依公司 法第十七條第二項規定，撤銷原告公司登記。原告不服被告機關撤銷其公司登記 之處分，以公司法第十七條第二項並未規定中央主管機關經濟部於接獲目的事業 主管機關撤銷許可之通知後，應即為撤銷公司登記或部分登記，仍得本於職權， 依個別具體情事，為適當之裁量及處理。其遭交通部觀光局撤銷觀光飯店之許可 執照，並非基於不法冒濫之原因，僅係不擬續行觀光旅館業務而擬從事他項業務 ，被告機關非不得本於裁量權之作用，許可其完成變更登記後，再撤銷其原屬目 的事業主管機關撤銷許可業務之部分云云。
二、按「公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許 可證件後，方得申請公司登記。前項業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後， 應由各該目的事業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記或部分登記事 項。」公司法第十七條定有明文。本件原告因未於停業期限屆滿後十五日內申報 復業，經其目的事業主管機關交通部觀光局依觀光旅館業管理規則第二十七條第 三項規定，以八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光 旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識，業經確定等情，為原告所不爭，從而 ，被告機關撤銷原告公司登記，核與首開條文之規定並無不合，訴願決定予以維 持，亦稱妥適。至交通部觀光局八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四 三號函撤銷其觀光旅館業營業執照之處分有無違法或不當，核屬另案範疇，尚非 本件訴訟所得審究，併予指駁。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回 。又原告請求本件在其另案訴請確認交通部觀光局撤銷其觀光旅館業營業執照及 國際觀光旅館專用標識之行政處分無效一案判決確定前，停止審判一節，因公司 法第十七條規定公司業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後，應由各該目的事 業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記，本件原告之觀光旅館業營業 執照及國際觀光旅館專用標識，業經交通部觀光局撤銷確定，已如前述，依法被 告即必須撤銷其公司登記，倘日後交通部觀光局之前開行政處分被判決撤銷或確 認無效，原告仍可請求被告回復其公司登記，因之，並無停止審判之必要，合併 敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 九 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉 法 官 林金本
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 一 月 九 日 書記官 簡信滇
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