臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2157號
100年2 月24日辯論終結
原 告 王拜曾
被 告 國防部
代 表 人 高華柱（部長）
訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師
黃朗倩 律師
上列當事人間眷舍事件，原告不服行政院中華民國99年8 月25日
院臺訴字第0990102029號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告經前陸軍供應部民國（下同）52年12月30日（52）捷技 字第5809號令核撥前陸軍總司令部管理之南機場遺址9 號基 地土地興建眷舍使用，原告為申請建築執照，復經前陸軍第 一營產管理所於54年6 月10日核發（53）宮察署字第4796號 及（54）縱進署字第2870號土地使用權證明書（下稱系爭土 地使用權證明書），同意原告於臺北崁頂段土地（即臺北市 ○○區○○路○ 段○○○ 巷14號建物坐落土地，下稱系爭 土地），面積119.01平方公尺（36坪），興建眷舍，並列入 營管。其後原告再申購臺北市莒光新城（下稱莒光新城）眷 舍，經被告以68年9 月15日（68）勁紹字第13248 號令，准 予原告價購該重建眷舍，並享有專用補助國宅貸款。嗣被告 陸軍司令部辦理系爭土地原眷戶補建列管作業，知悉原告68 年間再申購莒光新城眷舍，重複享有配舍權益，乃依「國軍 軍眷業務處理作業要點」（下稱作業要點）第拾壹、二、㈠ 規定，以99年3 月3 日國政眷服字第0990002883號書函（下 稱原處分），註銷系爭土地使用權證明書，並收回國有土地 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴 訟。
二、原告主張略以：
原告於68年間經被告以68年9 月15日（68）勁紹字第12248 號令，准予原告價購莒光新城眷舍，原告當時官拜上校，依 當時有效之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱軍眷業務 處理辦法）第135 條、第136 條規定，應獲分配25建坪以上
之甲種眷舍，然原告實際所獲分配之眷舍為中校以下人員之 乙種眷舍（未滿25建坪），較原告原先撥地自建之眷舍可使 用面積119.01平方公尺（36坪）小超過3 分之1 以上，以原 告當時一家5 口，根本不敷使用，是自獲分配以來從未入住 ，仍居住於自費興建之臺北市○○路○段○○○巷14號房屋 ，被告未依當時有效之軍眷業務處理辦法規定，分配25坪建 坪以上之甲種眷舍予原告，其配售即已違法在先，而原告因 所獲配售房屋不敷使用，74年間經被告以74年11月28日（74 ）積秒字第5457號函，准原告將配售之莒光新城房屋轉售予 訴外人黃立綱（原證5 ）。被告未依軍眷業務處理辦法規定 配售25建坪以上之甲種眷舍予原告，致原告配售後之眷舍使 用面積小於原撥地自建之房舍，其處分本屬違法，應予撤銷 ，現被告反以違法之配售命令為前提，認原告違反一戶一舍 原則，進而註銷系爭土地使用權證明書，有違事理之平。為 此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分均 撤銷。
三、被告則以：
㈠原告自費興建之眷舍，依照51年12月31日國防部（51）公 憲字第0397號令修正公布之「國軍在台軍眷業務處理辦法 」（下稱「51年軍眷業務處理辦法」）第102 條規定，撥 地自費興建住宅，仍應列入營產管理，自屬於眷舍之一種 。況當時陸軍第一營產管理核發系爭土地使用權證明書時 ，其上明確載有所借用之土地「興建眷舍列入營管」等語 （被證1 ）；而莒光新城為保證責任中華民國國軍軍眷住 宅公用合作社（下稱眷宅社）負責興建之重建眷宅，承購 者均須經奉核同意。原告明知系爭土地乃提供其自行興建 眷舍之用，且莒光新城為眷宅社負責重建之軍眷住宅，原 告稱系爭建物非眷舍，或其非重複配舍云云，自不可採信 。
㈡又依51年軍眷業務處理辦法第85條規定，以及67年9 月9 日金詮字第3016號令修正公布之軍眷業務處理辦法（下稱 67年軍眷業務處理辦法）第137 條、第142 條、第154 條 第2 項規定，凡符合一定資格之有眷無舍官兵，可以申請 撥地自費興建眷舍，或請求輔導購宅之方式，以解決其居 住之問題，惟兩者不能並存，僅能擇一。因此，由前開第 154 條第2 項規定解釋，已獲配舍者，不論配住眷舍或撥 營公地自費興建眷舍等，亦不得申請輔導購買眷舍。換言 之，國家當時為照顧有眷無舍之在職軍官，給予住的安置 ，提供包括撥地自費興建、輔導貸款購舍等多重選擇，然 秉持「一戶一舍」或「一戶一次」的原則，在國家資源有
限下，基於平等原則、資源有效運用及公益性等考量，選 擇輔導購宅或申配眷戶，無二者兼備之可能，如許一戶兩 舍，實有違平等原則，亦悖於國家照顧有眷無舍官兵之意 旨。因此，被告為因應行政程序法公佈施行，廢除軍眷業 務處理辦法，於92年修訂公布實行作業要點，仍秉持歷次 修法所堅持「一戶一舍」或「一戶一次」的輔導購宅原則 ，原告違反相關規定，已享有兩次輔導購宅之權益，亦未 交回系爭土地，被告依據作業要點第拾壹、二、㈠之規定 ，註銷系爭土地使用權同意書，並無任何違誤。 ㈢另被告68年9 月15日勁劭字第12248 號令，核定莒光新城 全部承購人名冊時，明確表示：「依照『國軍在臺軍眷業 務處理辦法』第139 條規定：『國軍現役有眷無舍官兵得 申請輔導貸款購（建）宅，但一人以輔導一次一戶為限。 奉准列冊後，不再享有配舍及輔導購宅權益，亦不得報請 棄權、轉讓……』」（被證2 ），是原告於68年間獲配「 莒光新城」重建眷舍時，即表示其就原核准撥地自建之土 地部分，已無繼續使用之必要，依據原告申請撥地自建時 51年軍眷業務處理辦法第102 條規定，原告在無使用系爭 土地需求時，即應將土地返還與眷舍管理機關接管。是以 ，被告註銷系爭土地使用權同意書，於法有據。 ㈣原告主張莒光新城屬配售國宅不敷使用，74年間經被告同 意轉售予黃立綱，姑不論其轉售配售莒光新城眷宅之原因 為何，均不能免其應依51年軍眷業務處理辦法第102 條規 定繳還土地之義務，且原告獲配之莒光新城眷宅，嗣後轉 售需經被告同意，可知莒光新城係屬眷舍，自無許原告於 同時間擁有兩眷宅之理。況依照原告所舉74年11月28日（ 74）積秒字第5457號函亦明白指出「……嗣後原承購人不 得再向軍方要求配舍或輔導購宅。」（原證5 ），基於「 一人一戶、一人一次」原則，原告獲得配售莒光新城，已 應繳還系爭土地，爾後原告又認為無使用莒光新城眷宅必 要，經被告同意轉售予他人，再三顯示原告確已受國家照 顧，自不得主張繼續占用系爭土地，並享有原眷戶權益。 本件原告業已將後配之莒光新城眷舍於74年間轉讓，已無 收回可能，自僅收回其前獲同意興建住宅之土地，且由於 遷建新蓋之眷（國）宅，其興建完成後之所有權均歸屬於 受核配人，興建完成並移轉所有權之後，即表示國家所給 予之住宅輔導措施，業經受核配人享有，且該享有之輔導 措施，並不因受核配人嗣後轉讓而消滅或不存在，而使其 得以繼續享有住宅輔導措施之可能，因此，受核配人不僅 嗣後不能再享受權益，其前所受配之其他眷舍或土地，亦
應繳回。
㈤綜上，原告獲配莒光新城眷宅，於興建完成後登記為原告 之所有，原告本應繳回系爭土地，其繳回土地之義務，與 其是否自費興建系爭房屋並登記為其所有，並無干係。而 依照51年軍眷業務處理辦法第102 條第2 項規定，原告於 申購莒光新城時，即應表示原告已無需再使用系爭土地， 自有繳還土地之義務，更遑論系爭土地使用同意書中，亦 載明土地之使用係「興建眷舍列入營管」。再者，由眷宅 社興建之新式眷舍，受核配人必須先加入為社員，繳交入 社股金，並依規定選定所需住宅，故原告於接受輔導購宅 並受通知有申購莒光新城眷宅之資格，嗣後當然對於興建 後之格局、面積、大小等資訊，均已先詳為評估，始加入 眷宅社為社員而購置，所稱不敷使用云云，不足採信。從 而，被告因查明原告先獲准自費於公地上興建眷舍，嗣後 未繳還系爭土地，卻又承購莒光新城重建眷宅，顯屬同時 獲配兼有兩單位列管之眷舍，被告依法註銷系爭土地使用 權證明書並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁 回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠查本件原告於52年間經前陸軍供應部核撥前陸軍總司令部 管理之南機場遺址9 號基地土地，並經前陸軍第一營產管 理所核發系爭土地使用權證明書，同意其在系爭土地自費 興建房舍並列入營管，嗣原告於68年間再申購莒光新城眷 舍，經被告令准，並享有專用補助國宅貸款，其後復於74 年間經被告同意，將莒光新城眷舍轉售訴外人黃立綱等情 ，為兩造所不爭執，並有前陸軍供應署52年12月30日（52 ）捷技字第5809號令、系爭土地使用權證明書、被告核准 原告價購莒光新城眷舍之68年9 月15日（68）勁紹字第13 248 號令、被告同意原告轉售莒光新城眷舍之74年11月28 日（74）積秒字第5457號函等件影本各在卷可稽，為可確 認之事實。
㈡按51年12月31日修正公布之軍眷業務處理辦法第85條規定 ：「眷舍分配以一戶一舍為限，其眷屬擔任公職已配有眷 舍或當事人服務地區調動，未申請調換原配之眷舍者，不 再重配，亦不得兼配，各軍種調任友軍服務人員之眷舍調 配，仍由原軍種分配。……」、第102 條規定：「（第1 項）凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內 自費建築之房舍，一率視為營產列管……。（第2 項）前 項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各 眷舍管理單位接管。」；又67年9 月9 日修正公布之軍眷
業務處理辦法第137 條規定：「眷舍分配，以一戶一舍為 原則，當事人職務調動，或其眷屬擔任公教職已配有眷舍 者，不得重配或兼配。」、第142 條規定：「具有左列情 形之一者，不得申請輔導貸款購（建）宅：一、已配舍者 。……」、第154 條第2 項規定：「前項自願申請劃撥公 營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」 嗣因行政程序法於90年1 月1 日公布實施，被告為延續各 項軍眷權益與公產管理工作，乃依該法第159 條規定訂頒 「國軍軍眷業務處理作業要點」（下稱作業要點），並以 91年12月30日國防部鐸錮字第0910001734號令廢止軍眷業 務處理辦法。又93年5 月14日修正公布之作業要點陸、二 規定：「眷舍分配、權益交換、轉讓，以一戶一舍為限… …」、拾壹、二、㈠規定：「配兩眷舍者，收回其後配之 眷舍，如係改建之眷（國）宅，則收回先配之眷舍，或後 建之眷（國）宅。」揆諸上述規定可知，無論係先前之國 軍業務處理辦法（現已廢止），抑或嗣後訂頒之作業要點 ，關於眷舍之分配，均以一戶一舍為原則，其規範意旨係 為避免眷戶重複享有配舍或輔導貸款之利益，乃為達公平 分配及資源有效運用目的所必要。
㈢次按，司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「何種事項 應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度 有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕 重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體 自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之 ；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定 ，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權 應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技 術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範， 雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又 關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民 權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或 法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」依該解釋理 由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應 屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何 種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基 於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況， 財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律 或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體 性考量之自由形成空間。是有關國軍官兵得向主管機關申 配眷舍或申請價購眷、國宅或辦理優惠貸款，乃國家為照
顧軍眷生活，使官兵無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣， 於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利措施， 在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其 權責，就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以 期有限之資源發揮最大之效益，是軍眷業務處理辦法有關 眷舍分配，以一戶一舍為原則之規定，於原眷戶軍眷眷舍 之受配即應適用（最高行政法院99年度判字第332 號判決 意旨參照）。
㈣本件原告於52年間獲前陸軍供應部核撥前陸軍總司令部管 理之南機場遺址9 號基地土地，並經前陸軍第一營產管理 所核發系爭土地使用權證明書，在系爭土地上自費興建房 舍，使用至今，依當時有效之軍眷業務處理辦法（51年12 月31修正公布）第102 條第1 項規定，該自費在營公地建 築之房舍，視為營產管理，自屬眷舍。原告獲配上開眷舍 後，再於68年間申購莒光新城眷舍，經被告令准並享有專 用補助國宅貸款，即屬重複受配軍眷眷舍，與當時有效之 軍眷業務處理辦法（67年9 月9 日修正公布）第137 條揭 示之「一戶一舍」配舍原則有違，且原告已配舍再申請輔 導貸款購買莒光新城眷舍，亦違反同辦法第142 條規定， 顯屬違法。至原告事後於74年間將莒光新城眷舍轉售他人 之事實，並不影響上開原告重複獲配眷舍之認定。 ㈤原告有重複獲配眷舍之情形，固經認定如前，惟被告註銷 系爭土地使用權證明書，收回國有土地，係屬撤銷權之行 使，已據被告訴訟代理人當庭陳明在卷（本院卷第58頁） ，是本件乃係被告撤銷原核發予原告之系爭土地使用權證 明書之違法行政處分，應屬至明。然揆諸行政程序法第 117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原 處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦 得為之。……」、第121 條第1 項規定：「第117 條之撤 銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」，足知，違法行政處分於法定救濟期間經過 後，被告雖得依職權予以撤銷，但基於維護法律秩序之安 定性，其行使此項撤銷權限，有時間上的限制，亦即應自 「知有撤銷原因時起2 年內為之」。經查，本件被告訴訟 代理人於本院言詞辯論時，自陳被告於93年進行眷籍調查 時就已經發現原告有重複配舍之情，並敘明「（既然93年 就已發現，那為什麼到99年3 月3 日才發註銷收回的函？ ）被告經過釐清，應該是資料移轉的問題，當初在做眷籍 調查及建立的時候，負責的人員有變更過，有些資料並沒 有做完整的移轉」等語在卷（見本院卷第58頁），準此，
被告既於93年即已知悉原告有重複配舍之違法情事，而有 撤銷原因，竟遲至99年3 月3 日始以此為由，依作業要點 拾壹、二、㈠規定，註銷原核發予原告之系爭使用權證明 書，收回國有土地，顯已逾行政程序法第121 條第1 項所 定之2 年期間，其撤銷權之行使，難謂合法。至被告所提 答辯二狀雖載以：「……被告總政治作戰局93年間對於台 北市9 號基地上之眷戶，進行眷籍審查，發現原告疑有重 複配舍情事，於93年7 月8 日……請陸軍司令部協助釐清 ，……其清查結果並未回報，迄至……再由陸軍總司令部 以98年12月29日……呈予被告，被告再依該回報……做出 原處分……」，惟此與被告訴訟代理人當庭陳明被告係於 93年進行眷籍調查時即知原告有重複配舍情事，已有未符 ；況依上開書狀所陳，被告所屬總政治作戰局既於93年間 即發現原告疑有重複配舍情事，並函請陸軍司令部協助釐 清，卻放任陸軍司令部遲至98年12月29日始回報查證結果 ，其間被告無任何作為，復未就所知疑義積極查明、依法 處理，迨其發現「原告疑有重複配舍情事」5 年餘之後， 始主張其係依98年12月29日陸軍司令部呈報結果，於99年 3 月3 日做出原處分云云，亦難認與行政程序法第8 條規 定「行政行為，應以誠實信用方式為之」相符，是被告上 開書狀所載，尚不足採據為本件有利於被告之認定。五、綜上所述，原告雖曾有違法重複配舍情事，惟於處分時已無 違反一戶一舍之事實狀態存在，且被告93年即已知悉，遲至 99 年3月3 月始以原告重複享有配舍權益為由，依作業要點 拾壹、二、㈠規定，於99年3 月3 日以原處分註銷系爭使用 權證明書，顯已逾行政程序法第121 條第1 項所定2 年期間 ，其撤銷權之行使，於法未合，訴願決定予以維持，亦屬有 違，原告訴請撤銷，所執理由雖非可採，但原處分及訴願決 定既有前述之違誤，應認原告之訴為有理由，應予准許。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 10 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 黃清光
法 官 李維心
法 官 程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 3 月 10 日 書記官 張 正 清