臺北高等行政法院判決
99年度簡字第611號
原 告 太平洋房屋仲介股份有限公司
代 表 人 章民強（董事長）
被 告 臺北市政府地政處
代 表 人 陳錫禎（處長）
訴訟代理人 林漢隆
彭俊凱
薛儀君
上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服臺北市政府
中華民國99年7 月8 日府訴字第09970071300 號訴願決定，提起
行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件係因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰 處分而涉訟之事件，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規 定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定， 不經言詞辯論，逕行裁判。
㈡、本件行政訴訟起訴後，被告原代表人由黃榮峰變更為陳錫禎 ，有臺北市政府民國99年12月25日府人二字第09931052200 號令影本在卷可憑，茲據繼任者於100 年1 月17日具狀聲明 承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
臺北市政府環境保護局（以下簡稱環保局）大安區清潔隊執 勤人員於99年3 月20日上午11時18分，查獲訴外人巫盛源駕 駛車號JT8-129 機車，於臺北市○○區○○○路○ 段○○巷47 號前將商業性售屋廣告物任意放置於地面，污染環境，乃拍 照採證，並依廢棄物清理法第27條第11款規定，掣發99年3 月20日北市環安罰字第X616917 號舉發通知書告發，交由巫 盛源簽名收受。嗣環保局查得巫盛源乃係原告所屬經紀營業 員，且該商業性售屋廣告未註明經紀業名稱，認原告涉有違 反不動產經紀業管理條例規定之情事，乃以99年3 月26日北 市環三字第09931914100 號函移請被告處理。嗣被告以99年 3 月29日北市地權字第09930811200 號函檢附環保局舉發通 知書及照片影本，請原告於文到10日內提出說明，經原告以 99年4 月8 日太屋總法字第0990401 號函復表示，採證照片 並非連續顯示，無從證實該未標明經紀業名稱之廣告物係原
告營業員所設置；且環保局環境衛生巡查員蔡福銘舉發當時 並不具公務人員資格，無行使公權力之權限，其所為之舉發 並不合法等語。被告爰就上開疑義函請環保局表示意見，經 該局以99年4 月16日北市環三字第09932403000 號函復被告 表示，該局巡查員發現巫盛源違規放置廣告，即當場要求其 停車並依廢棄物清理法掣單告發，並經巫盛源現場簽收在案 ；且巡查員係該局專責執勤之人員，執行違規設置廣告稽查 工作並無疑義。被告乃核認原告所屬經紀營業員巫盛源設置 之售屋廣告未註明經紀業名稱，違反不動產經紀業管理條例 第21條第2 項規定，依同條例第29條第1 項第2 款規定，以 99年4 月20日北市地權字第09931091800 號函，處原告6 萬 元罰鍰，並限期30日內改正（下稱原處分）。原告不服，提 起訴願，復遭臺北市政府決定駁回，遂就罰鍰部分，續向本 院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、被告99年3 月29日北市地權字第09930811200 號函檢附環保 局舉發通知書及照片影本，請原告就違規情事提出說明，惟 該採證照片並非連續顯示，無從證實該未標明經紀業名稱之 廣告物係原告營業員所設置，被告率以此無法完全顯示詳細 情況之定格式照片為證，並以此為基礎處以原告罰鍰，舉證 責任自有未足，臺北市政府之訴願決定非但未匡正此項缺失 ，責令被告提出更堅實之證據，反而為原告不利之認定，其 認事自有違失之處。
㈡、系爭環保局舉發通知書為環保局衛生稽查員蔡福銘所簽發， 惟舉發當時該員並未具備公務員之資格，自無行使公權力之 權限，被告答辯及臺北市政府之訴願決定皆認為此舉發通知 書性質上為「觀念通知」而非「行政處分」，不論稽查員之 身分為何，不影響該舉發通知之作成。惟司法院釋字第423 號解釋認為，所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特 定具體之公法事件所為對外發生法律效果之單方行為，不因 其用語、形式以及是否有後續行為而有異；若行政機關以通 知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對 外發生效力者，視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願 及訴訟權利之意旨不符。是本件舉發通知書究為「行政處分 」亦或是「觀念通知」，應從實質判定而非僅從外觀文字形 式上論斷，該舉發通知書以原告經紀營業員違反廢棄物清理 法第27條第11款規定，惟同法第50條規定有第27條各款情形 之一者，處以1,200 元以上6,000 元以下之罰鍰，故廢棄物 清理法第27條第11款乃一具有處罰效果之法規，該舉發通知 書援引廢棄物清理法第27條之規定，實際上已對外發生效力
，受通知人可得預見將有受到行政處罰之可能，即因此影響 了人民的權利義務；且該舉發通知書另援引行政程序法第10 5 條第3 項規定，逾期未陳述視為放棄陳述意見之機會，而 綜觀該行政程序法第105 條之規定，乃規範「行政處分」之 相對人陳述意見之程序。該舉發通知書從援引之法條以觀， 除對外產生法律上效力影響人民權利義務外，亦適用行政程 序法行政處分做成之程序規定，雖以通知書名義對外發布， 仍應為一行政處分。
㈢、行政處分需經行政機關作成，該巡查員蔡福銘既不具有公務 員身分，其即不具有做成該行政處分（舉發通知書）之公權 力，該舉發通知既未經有權責之公務人員作成，雖以環保局 之名義對外發布，實質上乃無行使公權之人所製作，自屬具 有重大瑕疵而為一無效之行政處分。被告據此一重大瑕疵之 行政處分做成處原告6 萬元罰鍰之處分即無所附麗，亦為一 違法之行政處分，損害原告之權利甚鉅等情。並聲明求為判 決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。
四、被告則以：
㈠、被告曾於99年4 月13日函請環保局就原告所提疑問釋疑，經 該局99年4 月16日函復略以：「…99年3 月20日本局巡查員 蔡福銘及林子亭於執勤巡查違規小廣告，發現巫盛源違規放 置廣告，當場要求違規行為人停車，並依廢棄物清理法掣單 告發，且違規行為人並於現場簽單在案，應無違誤。…」本 案環保局巡查員「發現」違規行為人違規後，「當場要求」 違規行為人停車，並開立舉發通知書並由違規行為人現場簽 名在案，而巫君未依舉發通知書所載向環保局提出陳述書， 且車號JT8-129 機車為巫君所有，為原告99年4 月8 日函復 可知。況環保局所附採證照片，置放於車號JT8-129 機車上 之商業性售屋廣告物之形式及所載內容，與放置於違規地點 之商業性售屋廣告物形式及所載內容一致。綜合上述證據判 斷，該未標明經紀業名稱之售屋廣告物係原告所屬經紀營業 員巫君所設置已足堪認定，故原告主張以非連續顯示之照片 無從證實巫君為違規行為人及違規物非巫君所攜帶放置等節 ，顯係試圖強辯，實無理由，應不可採。
㈡、經環保局就99年4 月16日查復略以：「…該舉發通知書並無 記載裁處金額且亦無行政程序法第96條第2 項規定應記載之 事項，故該舉發通知書僅屬觀念通知，…，尚需本局衛生稽 查大隊依違規事實及採證資料裁處確定後，寄發正式處分書 之後端工作後，方屬行政處分，至此方對外發生效力，…」 故該通知書係以書面記載相關違規事實、法令依據及通知行 為人得於指定期限內陳述意見等事項，如行為人對此通知單
內容有異議可向環保局提出陳述，尚無具體之裁罰，應未直 接影響原告之權利義務，故屬觀念通知，並非行政處分，此 仍不違司法院釋字第423 號解釋意旨。原告主張該通知單為 行政處分，惟未對該行政處分先提起撤銷處分之行政救濟， 卻反主張被告之行政處分應無所附麗，顯不合常理。且該通 知單亦僅屬被告採具為違規行為之事證之一，其違規事實已 如前所述，故原告主張應不可採。
㈢、又環保局就99年4 月16日函復略以：「有關違規行為人巫盛 源質疑本局蔡福銘不具公務人員資格，無行使舉發公權力之 權限1 節，依本局函頒『臺北市政府環境保護局各外勤隊環 境衛生巡查員管理要點』第2 項規定渠等受本局及各外勤隊 隊長之指揮監督，負責執行轄區內清潔維護事項、髒亂地點 及各項廢棄物污染環境行為之查報、舉發等工作…渠等僅為 協助本局作前端之查報、舉發工作…故本局大安區清潔隊巡 查員蔡福銘之舉發應屬適格。另依公務員服務法第24條規定 ，公務員為於受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關 服務人員。故依據前述法令規定，巡查員蔡福銘係為本局專 責執勤之公務人員，於執行廢棄物（違規設置廣告）稽查工 作，並無疑義。」原告所屬經紀營業員巫君之違規行為，任 何人均得檢具相關證據，向被告舉發，是不論環保局環境衛 生巡查員蔡福銘舉發當時是否具備公務人員資格，原告據此 主張免責，應不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回 原告之訴。
五、本件爭點厥在：被告依不動產經紀業管理條例第29條第1 項 規定，裁處原告6 萬元罰鍰，是否適法有據？
㈠、按「為管理不動產經紀業（以下簡稱經紀業），建立不動產 交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展 ，特制定本條例。」、「經紀業之管理，依本條例之規定； 本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「本條例 所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府地 政處；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本條例用辭定義 如下：…四、經紀業：指依本條例規定經營仲介或代銷業務 之公司或商號。五、仲介業務：指從事不動產買賣、互易、 租賃之居間或代理業務。…七、經紀人員：指經紀人或經紀 營業員。經紀人之職務為執行仲介或代銷業務；經紀營業員 之職務為協助經紀人執行仲介或代銷業務。…」、「（第1 項）經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷 售。（第2 項）前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註 明經紀業名稱。」、「經紀業違反本條例者，依下列規定處 罰之：…二、違反…第21條第1 項、第2 項…規定者，處新
臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰。」不動產經紀業管理條例 第1 條、第2 條、第3 條、第4 條、第21條第1 項、第2 項 、第29條第1 項第2 款分別定有明文。
㈡、經查，原告為經紀業，訴外人巫盛源乃其所屬經紀營業員。 緣巫盛源於99年3 月20日上午11時18分，為臺北市政府環保 局大安區清潔隊巡查員蔡福銘及林子亭，查獲駕駛車號JT8- 129 機車，在臺北市○○區○○○路○ 段○○巷47號前，將未 註明經紀業名稱之商業性售屋廣告物，任意放置於地面，有 違廢棄物清理法第27條第11款之規定，乃掣發99年3 月20日 北市環安罰字第X616917 號舉發通知書告發，交由巫盛源簽 名收受等事實，有環保局99年3 月26日北市環三字第099319 14100 號函（第14頁）、環保局99年3 月20日北市環安罰字 第X616917 號舉發通知書（第15頁）、勞工保險局99年4 月 8 日保承資字第09910135740 號函暨檢送之勞工保險被保險 人投保資料表（第16頁）影本附原處分卷；採證照片（第7- 8 頁）影本附訴願卷可稽，並經證人蔡福銘及林子亭到庭結 證確實；又巫盛源係原告所屬經紀營業員，且為原告所不爭 ，自堪信為真實。則原告所屬經紀營業員巫盛源設置售屋廣 告，未註明經紀業名稱乙節，洵堪認定。核原告從事經紀業 ，對於不動產經紀業管理條例等相關法令規定，自應有相當 之了解及注意之義務，並於執行不動產經紀業務時，要求其 所屬人員予以遵守；其應注意能注意監督所屬人員設置廣告 應註明其公司名稱，竟疏未注意，致有上述違章情事，乃難 辭過失之責。從而，被告認原告違反不動產經紀業管理條例 第21條第2 項規定，依同條例第29條第1 項第2 款規定，以 99年4 月20日北市地權字第09931091800 號函，裁處原告法 定最低額度6 萬元罰鍰，並限期30日內改正，於法自無不合 。原告主張：上述採證照片並非連續顯示，無從證實該未標 明經紀業名稱之廣告物係原告營業員所設置，被告據以裁罰 ，未盡其舉證責任云云，乃其個人一己之主觀見解，要無可 採。
㈢、又原告主張：環保局舉發通知書為環保局衛生稽查員蔡福銘 所簽發，惟舉發當時該員並未具備公務員之資格，自無行使 公權力之權限，屬具有重大瑕疵之無效行政處分，被告據此 所為系爭處分亦係違法云云。惟舉發上述原告所屬經紀營業 員巫盛源於事實欄所述時地，設置未註明經紀業名稱之售屋 廣告，並不限以公務員始得為之，任何人就該違章事實均得 為檢舉。行為之違規事實，業如前述，就原告所屬經紀營業 員巫盛源之前揭違規行為，任何人均得檢具相關證據，向被 告舉發。而不論環保局環境衛生巡查員蔡福銘舉發當時是否
具備公務人員資格，既不影響系爭違章事實之認定，是原告 自無從執此為其有利之論據。況上開環保局舉發通知書並非 被告所為處分意思表示之書面，亦非作成系爭處分之前提要 件，僅係被告憑以認定原告所屬經紀人員違章之證據；而原 告所屬經紀營業員有上述違章事實，既經證人蔡福銘及林子 亭到庭證述屬實，足認被告所認定之系爭違章事實無誤，則 無論舉發通知書就所援引之廢棄物清理法第27條規定，是否 發生處分效力，亦不影響本院上開認定。故原告上開主張， 仍無可取。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告處原告法定最低額6 萬元罰鍰，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。 原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，爰不經言詞辯論，予 以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後， 核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之 。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段判決如主文。中 華 民 國 100 年 3 月 3 日 臺北高等行政法院第三庭
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日 書記官 黃玉鈴
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