臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第192號
101年2月29日辯論終結
原 告 游書荊
被 告 宜蘭縣冬山鄉公所
代 表 人 謝燦輝（鄉長）
訴訟代理人 邱秋娟
參 加 人 游祥雲
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民
國99年3 月19日府訴字第0980082758號訴願決定，提起行政訴訟
，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國98年1 月21日之收回耕地申請案，應作成准予坐落宜蘭縣冬山鄉○○段1152、1112-1、1059、1069、1070地號及同鄉○○段8地號之土地由原告收回自耕之處分。第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所有坐落宜蘭縣冬山鄉○○段1152、1112-1、1059、10 69、1070地號及仁山段8 地號等6 筆土地（下稱系爭耕地） ，與參加人訂有耕地三七五租約（租約字號：宜冬太字第44 號），最近一次租期自民國92年1 月1 日起至97年12月31日 止，原告於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，以擴大家 庭農場經營規模為由，申請依耕地三七五減租條例第19條第 2 項規定收回系爭耕地；參加人亦申請續訂租約。嗣經被告 審查結果，認參加人之支出大於收益，如原告收回耕地，將 致參加人失其家庭生活依據，核有同條例第19條第1 項第3 款之情形，遂以98年5 月13日冬鄉民字第0980008599號函（ 下稱原處分）准由參加人續訂租約6 年，而否准原告收回系 爭耕地之申請。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，向本院 提起行政訴訟，經本院99年11月25日以99年度訴字第1028號 判決原告勝訴，參加人不服，提起上訴，經最高行政法院10 0 年9 月29日以100 年度判字第1698號判決將原判決廢棄， 發回本院更為審理。
二、原告聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。被告應就原告 之申請作成准許自98年1 月1 日起收回系爭耕地自耕之行政 處分。並主張如下：
㈠有關耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 、3 款之審認標 準，於社會救助法第4 條、第5 條、第5 條之1 等均有明文
規定，「家庭人口之計算範圍」含配偶、一親等之直系血親 等；另「同一家庭」或「同一戶」之定義，依戶籍法第3 條 規定，係以實質上有共同生活或經營共同事業為要件。次查 ，參加人承租原告之系爭耕地0.8129公頃，與其所有之農地 ，合計約有0.95公頃。參加人高齡87歲，能否自任耕作及從 事農耕勞務，非無疑義，顯係租得耕地後，由其子媳等實際 從事農耕經營管理。且依內政部97年8 月8 日台內地字第09 70124366號函訂頒之「私有出租耕地97年度租約期滿工作手 冊」將戶長羅銀鳳排除於家庭外，免其列入家庭生活人口， 顯然違法無效，然依行政程序法第158 條規定意旨，僅上開 部分無效，而參加人96年全年家庭收入總額扣除全年家庭支 出總額部分，作為續租或收回自耕之依據，仍屬有效。故參 加人之直系子媳等既均為「經營農耕」生活之家庭成員，則 其兼業所得薪津及支出生活費用即應一併計列核算；況參加 人依法享有老農福利津貼每月6,000 元，全年應有72,000元 收入，然冬山鄉公所僅列66,000元；另如「休耕補助金」每 分地區有4,500 元之補助，全年應有42,750元之補助收入， 亦未計列，均有違誤。
㈡依民法第1114條第2 款規定，參加人之次子游慶源亡故後， 由次媳羅銀鳳繼為戶長，自應互負扶養義務，則羅銀鳳96年 全年綜合所得金額自應列入參加人全戶生活收益總額計算， 始為合法，被告援引內政部86年9 月5 日臺內地字第868793 8 號函示意旨，主張其所得不予併入參加人全戶收益總額計 算，違反法律規定，應屬無效不應適用。另與參加人同戶生 活之孫游誌閔所有坐落冬山鄉○○村○○路119 號住商用2 層式樓房乙幢，前曾出租並收有房租，每月租金應有6,000 元以上，全年應有72,000元之收益，亦應一併補列。且其家 庭生活人口中所附97年聖母醫院門診醫療明細表，均誤將健 保局支付之負擔額列計為患者之自付額，致參加人97年全年 收支明細表失真，此有聖母醫院正確單據可稽。縱參加人全 年收支明細表不予列計戶長羅銀鳳，則羅銀鳳之親生子女亦 不得列入，則參加人97年全年收入扣除支出，仍為正數（ 21,952元）。且依參加人96及97年度利息收入可推知，其存 款有數百萬之譜，家庭生活應非無所依據。綜上，併計之結 果，可預知參加人96年收入額必大於支出額，自無耕地三七 五減租第19條第1 項第3 款之情形，原告自得依耕地三七五 減租條例第19條第2 項收回自耕。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下： ㈠按內政部97年8 月8 日所訂「私有出租耕地97年底租約期滿 處理工作手冊」（下稱工作手冊）規定：「……六、辦理程
序及作業方法（三）審查(2) 審核標準A 、……同條項第3 款……係指租約期滿前一年（即96年）承租人本人及其配偶 與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申 請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配 偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言。」另該部73年 1 月27日臺(73 ) 內地字第203180號函：「……二、承租人 如在耕地自任耕作，僅將部份作業委託他人代耕，乃農業經 營之事實需要，應非法所禁止……」90年5 月9 日臺(90)內 地字第9064901 號函示「……且為便利基層執行審查認定， 『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。」及「 所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農 業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」 亦經司法院釋字第第580 號解釋在案。次按，行政程序法第 161 條規定，本次租約期滿處理工作為全國性的作業，為求 保障業佃雙方的權益，及維護依法行政、明確、公平原則， 乃由主管機關內政部訂定統一作業規範，以求全國作業一致 性，被告係依據主管機關所訂規範作業，縱該審核標準有牴 觸上位階法規之疑義，於未經相關單位宣告無效前，被告尚 不得拒絕適用，故被告並無違法之處。
㈡復按，行政院44年1 月6 日臺(44)內字第0087號令：「減租 條例第19條第1 項第1 款所規定之『出租人不能自任耕作者 』應指出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親均不能耕 作者而言」及上揭內政部函令及大法官解釋意旨，本次申請 收回案，出租人、承租人是否能自任耕作，均係由渠等自行 切結，依相同事件應採相同標準，不應由被告任意裁量，方 符公平原則，而參加人雖已87歲，惟身體仍硬朗，本次租約 期滿續訂申請及訪談等事項，均由參加人親自辦理，且農業 科技化趨勢，並不以人力親自實施耕作為限，實無法以年紀 來判斷其是否有耕作能力；而關於審核標準規定是否屬有工 作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3 條規定 （指16歲以上，未滿65歲……），故不列計參加人之基本工 資；而由參加人之戶籍謄本所載，原戶長游慶源係於94年2 月21日死亡，參加人則於91年1 月2 日即遷入現戶，其他孫 子女亦都久居此戶籍地，可見參加人原有與次子游慶源同戶 之事實，其間參加人並未作任何分戶的動作，亦難以認定其 是否為「假分戶」。
㈢關於原告質疑參加人之老農津貼每月6,000 元，何以訪談筆 錄只計66,000元一節，此係因老農津貼原為每月5,000 元， 立法院第6 屆第5 會期臨時會通過修正案，將發放金額修正 為每月6,000 元，修正條文將自96年7 月起生效，是以1 至
6 月為5,000 元，6 至12月為6,000 元，共計66,000元。另 依上引工作手冊審核標準A 之規定：同條項第3 款係指租約 期滿前1 年即96年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血 親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所 得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系 血親全年生活費用者而言，故參加人所承租之耕地，因配合 政府稻田轉作計畫請領之休耕補助，應視為該承租耕地之所 得，而未列入計算，但參加人之自有地收人已計入；另羅銀 鳳非參加人之直系血親，及參加人之長子游慶龍與參加人並 非同戶，依上引工作手冊規定，渠等收入亦不列入計算，被 告實以盡公平、客觀行政之作為。
㈣另原告所主張參加人之孫游誌閔所有不動產部分，經被告調 取其96年綜合所得資料，並無出租系爭不動產之租金所得。 而依上引工作手冊之規定，如果出租人或其直系血親把不動 產出租給他人或借給他人使用，而未收取租金者，固應設算 租金收入來計算他的收入，但原告並沒有舉證游誌閔在96年 度時就其上開不動產有出租或出借他人使用的情形，而依被 告查得上開資料，亦無其有系爭收入之情形，所以未予計算 ，況且，縱將原告主張應設算每個月租金6,000 元收入計入 ，參加人之全戶收入仍低於生活費支出，並不影響原核定結 果。
四、參加人主張如下：
參加人次媳羅銀鳳與參加人次子之婚姻關係已因配偶（即參 加人之子）死亡而消滅，其所得自不應計入參加人全戶收益 總額。
五、本院判斷如下：
㈠按「( 第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租 人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人 所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致 承租人失其家庭生活依據者。( 第2 項）出租人為擴大家庭 農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地 自耕，不受前項第2 款規定之限制。」「耕地租約於租期屆 滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租 者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條第1 項、第 2 項、第20條定有明文。職是，耕地租約期滿時，出租人為 擴大家庭農場經營規模，提升土地利用效率，乃為減租條例 第20條規定租約屆滿，承租人有續約意願持，出租人仍得收 回耕地之法定事由。
㈡本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，並有參加人 （即承租人）私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自
任耕作切結書、96年全年收支明細表、訪談筆錄、全戶戶籍 謄本、96年度綜合所得稅各類所得資料清單、原處分附原處 分卷暨原告之出租人自任耕作切結書、私有耕地租約期滿收 回耕地申請書、系爭耕地租約登記、土地登記謄本、電子地 圖( 航照圖) 、地籍圖等附本院前審卷（第172 頁至第189 頁）可稽，為可確認之事實。原告依耕地三七五減租條例第 19條第2 項規定申請收回系爭耕地，為被告所否准，是本案 所應審究者，乃原告之申請是否該當耕地三七五減租條例第 19條第2 項法定收回耕地之要件，且無同條第1 項第1 款、 第3 款之事由；亦即，系爭耕地是否與原告自耕地為鄰近地 段，收回可達擴大家庭農場經營規模之目的﹔且其並非不能 自任耕作，參加人亦不因原告之收回系爭耕地致失其家庭生 活依據。經查如下：
1.系爭耕地是否與自耕地為鄰近地段，收回可達擴大家庭農 場經營規模之目的？
⑴按耕地三七五減租條例第19條第2 項立法目的，在於該 條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維 持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長， 為放寬對於出租人財產權之限制，且為提高農地利用之 經濟效益，立法機關始為該項增訂，規定為擴大家庭農 場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地 自耕。職是，該條項所稱「鄰近地段」，當以出租人要 求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技 術，可為總體經營者而論。內政部以89年8 月3 日臺(8 9)內地字第8908828 號函略謂上開「鄰近地段」，應以 出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公 里者為限，衡此乃內政部本於職權為協助下級機關認定 事實所為之釋示，與現代農業技術援用於總體經營以提 高土地利用效率之判斷，亦無相悖，應可援用。 ⑵原告以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭 耕地，業已出具「出租人自任耕作切結書」及提出坐落 宜蘭鄉○○○○○段205-4 地號自耕地之土地登記簿謄 本為憑( 見本院前審卷第173 、181 頁），而原告之上 開自耕地與其申請收回之系爭耕地使用分區均為特定農 業區，使用地類別為農牧用地，合與農業發展條例第3 條第11款對於「耕地」之定義相當；且上開自耕地與系 爭仁山段8 號耕地為同一地段，與其餘太員段1152地號 等5 筆土地為鄰近地段，其距離經實地測量均在1 公里 範圍內，未超過15公里，亦有上開土地登記簿謄本、電 子地圖( 航照圖) 及地籍圖謄本在卷可佐( 見本院前審
卷第175-189 頁) ，可認系爭耕地與現有土地為鄰近地 段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的。 2.原告是否能自任耕作？
⑴耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款所謂出租人不 能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力 ，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者 ，依土地法第6 條後段之規定，亦難謂有該條項第1 款 之情事（最高法院51年台上字第2112號判例參照）；司 法院釋字第580 號解釋亦揭櫫：「減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕 農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文 第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出 租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業 科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。 」從而，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本 身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之 能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力 或委託代耕之能力而言。
⑵經核，原告業已出具「出租人自任耕作切結書」為其能 自任耕作之證明，且無任何其他反證足以推翻上開切節 書之內容，原告並非不能自任耕作，可堪認定。 3.參加人是否因原告之收回系爭耕地致失其家庭生活依據？ ⑴耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會 ，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經 濟發展之基礎而制定。其中上開條例第19條第2 項規定 ，係為配合國家整體農地改革措施於72年增訂，規定租 約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出 租耕地，使耕地之出租不致形同剝奪耕地出租人之土地 所有權。惟同條第1 項第3 款規定，如出租人收回耕地 ，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，用 以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存 權；但如出租人亦不能維持其一家生活，尚得依該條第 4 項規定，申請鄉( 鎮、市、區）公所耕地租佃委員會 調處之，以兼顧出租人與承租人之實際需要。因此，上 述耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款所稱「出租 人所有收益足以維持『一家』生活」；及第3 款所稱「 出租人因收回耕地，致承租人失其『家庭』生活依據」 之規定，應採相同之解釋，即出租人或承租人「一家之 所有收益是否足以維持其一家之家庭生活」而言，故上 述耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款、第3 款要
件之是否該當，均應以與出租人或承租人以「永久共同 生活」為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍，至於 上開親屬團體成員究竟係具有血緣、姻親關係之家屬， 抑或因永久共同生活而經法律擬制之家屬，則非所問， 方始符合前揭耕地三七五減租條例建立農村安全社會之 立法目的。蓋保障農民最低生活經濟條件，乃農村安全 社會之基本，但逾此基本生存權之保障者，原非得以限 制其他人之財產權行使之方式以成就之。尤其，民國四 十年公布施行耕地三七五減租條例藉由限制地租、嚴格 限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，以保 障承租人之生存權，建構耕地承租人與出租人之農業產 業關係，合理分配農業資源，有其時代意義，然現今社 會經濟條件已有重大變遷，承租人與出租人間關係有重 新衡平之必要﹔從而，在判斷承租人之生存條件，以決 定是否應限制出租人財產權行使時，有必要依承租人實 際生活狀況核實之為，承租人既與其他家屬構成以永久 共同生活為目標之團體，則不論其間關係為何，原則上 同居共財，應視為一經濟體，此經濟體並為農村社會安 全之基本單元，得以此基本單元之生活獲得保障判斷其 分子之基本生存保障，並得以此確認農村社會安全之實 現。而此，亦與民法第1122條、第1123條：「稱家者， 以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。」「家置家 長。同家之人，除家長外，均為家屬。雖非親屬，而以 永久共同生活為目的同居一家者，視為家屬。」戶籍法 第3 條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處 所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶 ，以家長或主管人為戶長；……」關於「家」「戶」之 規定，不謀而合。因此，於個案判斷上，承租人是否因 出租人收回系爭耕地致失其家庭生活依據，應以民法關 於「家」之規範，核實認定之。
⑵至於內政部97年8 月8 日所訂「私有出租耕地97年底租 約期滿處理工作手冊」，雖係私有出租耕地租約之主管 機關內政部，為利其下級行政機關執行耕地三七五減租 條例第19條之規定，所訂立作為認定事實準則之行政規 則，然工作手冊六㈢6.⑵規定：「上開條例第19條第1 項第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭 生活依據者』，係指租約期滿前1 年承租人本人及其配 偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出 租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人 本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言
。」將核算承租人是否因此失其家庭生活依據之範圍限 縮為「本人及其配偶與同一戶內之直系血親」此一團體 ，與前述適當引用為判斷標準之「家」之定義不符，自 非得援用。
⑶再觀諸上開工作手冊六㈢6.⑵Ｂ、Ｃ中關於承租人收益 、生活費支出標準之規定，收益部份以耕地租約期滿前 一年之綜合所得總額為準，並規定如無固定職業或無固 定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員最近 一次公布之基本工資為基本收入；關於生活費用支出部 分，則準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公 告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費為標準 ，尚屬合理，並得加計房租支出、醫藥生育費用、災害 損失及保險支出等費用，核其內容已慮及實際存在事實 之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適 用同一標準認定之，經核並未違反減租條例第19條之規 範意旨，應得作為認定事實之準據，合予敘明。 ⑷經查，參加人（即承租人）同戶有三名孫子女：游忻怡 （71年生）、游志晟（75年生）及未成年孫游誌閔（80 年生），於96年度除游志晟有工作能力及收入外，另游 忻怡、游誌閔分別因多重重度障礙及在學，而無工作能 力及收入，而渠等之父母為參加人之次子游慶源、次媳 羅銀鳳，游慶源已於94年2 月21日死亡，其二媳羅銀鳳 與參加人及上開三名子女設籍於同一戶（戶籍址：宜蘭 縣冬山鄉○○村○○路160 號），並於其夫游慶源死亡 後繼任為戶長，而參加人係於91年11月2 日遷入該戶與 其二子游慶源同住，嗣游慶源死亡後，仍以其為戶長羅 銀鳳之「翁」設籍於同一戶，與羅銀鳳及其所生上開3 名子女共同生活迄今等情，為兩造所不爭，並有上述戶 籍謄本可佐；復衡諸參加人之上開三名孫子女均為羅銀 鳳之親生子女，其中游忻怡有多重重度障礙、游誌閔為 未成年之在學學生，均有賴母親羅銀鳳之照顧扶育，況 以參加人之資力及其高齡86歲之體力，若非羅銀鳳同住 共同協力，如何能獨立照料上開三名孫子女，稽之本院 歷次開庭，參加人均由羅銀鳳擔任輔佐人以觀，參加人 與羅銀鳳及上開三名孫子女均係以永久共同生活為目的 而同居一家，確然無誤，揆諸前揭說明，參加人（即承 租人）是否因原告收回耕地，致其家庭生活失其依據， 而該當於上開耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款 之情形時，自應將羅銀鳳之收益及生活支出列入核算之 範圍。被告逕援引上開工作手冊規定，以羅銀鳳非參加
人之直系血親，將其剔除於參加人之家庭人口之外，僅 按參加人及其三名孫子女之收支情形（見原處分卷第3- 7 頁）核算，而認扣除出租人申請收回耕地部分之所得 額後，不足以支付承租人本人及其同一戶內之直系血親 全年之生活費用，顯違反上引民法「家」之規定，亦悖 於一般國民生活經驗法則，於法即有未洽。
⑸關於參加人之家庭收益及生活費用支出部分： 本件係98年度收回耕地申請案，是參加人是否因原告收 回耕地而失其家庭所據，以前一年度該家庭收益及生活 費用為基礎，應係較佳之判斷標準（前揭工作手冊以96 年度即前二年度之家庭收益及生活費用為準據，應係因 98年初即須審核相關資料，斯時關於97年度之所得資料 等，較不易取得完備，為因應行政作業時效所需，所為 之妥協方案）。經本院就原告申請系爭耕地前收回二年 度（即97年度、96年度）參加人之家庭收益及生活費用 ，分就羅銀鳳是否加入而為評比（評比結果詳見附表一 至五所示，所引用之證據資料亦詳見附表附註欄位）， 不論何年度，均可見羅銀鳳列入參加人家庭此一團體後 ，全年收支即呈正數，亦即，參加人不因原告之收回系 爭耕地致失其家庭生活依據，已堪認定。
六、綜上所述，原告於系爭耕地租約期滿時，非不能自任耕作， 其以擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰 近地段內之系爭耕地，既符合上引耕地三七五減租條例第19 條第2 項之規定；且承租人即參加人亦不因系爭耕地由出租 人收回，致失其家庭生活之依據，即無同條第1 項第1 款、 第3 款不能收回自耕之情形，被告以原處分准由參加人就系 爭耕地續訂租約6 年，而否准原告收回系爭耕地之申請，於 法自有疏誤，訴願決定，未予糾正，亦有未洽。原告起訴請 求撤銷，並請求判決如主文所示，為有理由，應予准許。七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 21 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 21 日 書記官 徐子嵐