最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第474號
上 訴 人（即如原判決附表所載林金國等95人之被選定人）
李萬河
林茂照
簡嘉憲
被 上訴 人 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚
上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國98年10月1日
臺北高等行政法院98年度訴字第964號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國93年3月15日以府城鄉字第0930051329號 公告實施「擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細 部計畫案」，並以93年10月22日府地區字第0930276636號公 告區段徵收方式，取得面積約為5.16公頃藝文展演用地。嗣 被上訴人為增加藝文展演用地開發彈性、促進民間參與開發 ，需修訂上開細部計畫「土地使用分區管制要點」部分條文 內容，乃依據都市計畫法第27條第1項第4款及促進民間參與 公共建設法（下稱促參法）第14條規定，辦理「變更南崁新 市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用 分區管制要點部分條文）案」，經被上訴人以97年4月14日 府城規字第09701101111號公告公開展覽自97年4月15日起公 告公開30日，並於97年4月30日舉辦說明會。嗣被上訴人將 全案提經桃園縣都市計畫委員會97年6月11日第15屆第15次 會議審議決議通過，被上訴人乃據以97年7月10日府城規字 第09702190341號函公告實施「變更南崁新市鎮都市計畫（ 多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部 分條文）案」。上訴人不服，提起訴願遭決定不受理，提起 行政訴訟亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人於系爭都市計畫變更曲解促參法 第15條，自認藝文展演用地是促參法規定之「公共建設所需 用地」。但被上訴人於93年9月23日擬具南崁新市鎮都市計 畫（多功能○○○區○○○區區段徵收計畫書，故意虛報藝 文展演用地是土地徵收條例第44條第1項第3款規定之「公共 設施用地」，報由內政部93年10月21日內授中辦地字第093 0726312號函核准區段徵收並無償取得。而該「公共設施用
地」係由上訴人等共同負擔。是以被上訴人各級經辦人員已 觸犯刑法第213條、貪污治罪條例第5條第1項第2款利用職務 上之機會詐取財物罪。被上訴人既已不法無償詐取公共設施 用地5.16公頃而侵害上訴人等之財產權益，被上訴人因無預 算可供實施公共設施實質建設事業（包括藝文展演中心之社 會教育機構事業或觀光旅館、餐廳、商場等觀光建設事業） ，原應依土地徵收條例第49條規定，將該無償取得之公共設 施用地撤銷徵收返還上訴人。然被上訴人竟將無償取得之公 共設施用地，轉換作為促參法第13條所規定之「公共建設所 需用地」，並依同法第3條第1項第6款及第42條規定辦理招 商。但因原定細部計畫土地使用分區管制要點規定，不利民 間企業參與投資公共建設，乃依促參法第14條、第27條規定 ，於97年4月14日府城規字第09701101111號公告「變更南崁 新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使 用分區管制要點部分條文）案」計畫書，上訴人依該公告規 定，提出陳情並請求：㈠應報內政部撤銷徵收，改依促參法 協議價購或徵收；㈡由被上訴人與被徵收地主重新協議依促 參法規定補償價差。㈢細部計畫所劃設綠地1.64公頃及道路 用地0.62公頃補辦都市計畫變更，報內政部都市計畫委員會 審議。經被上訴人以97年5月21日府地徵字第0970157355號 函復上訴人，略以：「……藝文展演用地於96年11月完成抵 價地點交辦理完竣，目前該筆土地權屬為公有，倘依促進民 間參與公共建設法提供興辦有關之公共設施，合於該法第15 條之規定，並無台端所陳『應依促參法第13條、第16條、第 19條等相關規定重新與陳復人協議計算補償差額乙節』之情 形，且該法亦無重新協議計算補償差額之規定」，而以原處 分公告變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計 畫，並依同法第3條第1項第6款及第42條規定辦理招商參與 公共建設。被上訴人經辦人員曲解促參法第15條，不但涉嫌 觸犯公務員登載不實圖利廠商等刑責，且與憲法人民財產權 應予保障之規定有違。又被上訴人於系爭變更南崁新市鎮都 市計畫（多功能藝文園區）細部計畫，已自認藝文展演用地 是促參法規定之「公共建設所需用地」，原應依同法第19條 辦理區段徵收，依比例負擔開發總成本方可取得。但被上訴 人因無此預算，乃虛構新市區建設，引用都市計畫法第58條 ，報奉內政部核准區段徵收，隨即公告區段徵收，但卻隱匿 區段徵收之法律依據，未予公告週知。被上訴人徵收完竣將 近5年，上訴人仍不知區段徵收之法律依據為何。依司法院 釋字第513號解釋意旨，未依法公告區段徵收之法律依據， 自不生徵收之效力，亦即內政部核准區段徵收及核准無償取
得藝文展演用地均不生效力。被上訴人不能據以變更南崁新 市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫，提供該藝文展 演用地依促參法第3條、第42條規定辦理招商云云。三、被上訴人則以：㈠都市計畫法第43條規定之公共設施劃設目 的，及內政部都市計畫委員會91年7月9日第537次會議審議 「擬定南崁地區都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫暨配 合修訂主要計畫案」決議：「……變更為機關用地部分係供 靜態藝術文化展示、動態展演、會議、其他藝文活動等使用 ，故將機關用地修正為藝文展演用地，以符實際。」該藝文 展演用地係為提供市民參與藝文活動之公共空間，及提升都 市生活環境品質所劃設，其屬於公共設施用地並無疑義。㈡ 本件桃園縣南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○區段 徵收案均依法辦理。且原區段徵收案係辦理該地區之整體開 發，非僅以興辦單一事業為唯一目的，而辦理區段徵收之土 地，若屬都市計畫，則依都市計畫規劃內容辦理即可，無需 再依土地徵收條例第10條第1項規定擬具興辦事業計畫報核 。被上訴人並持續規劃推動有關公共設施之興建，並按相關 法令規定辦理，原區段徵收地區92年及93年公布實施之主要 計畫及細部計畫均明載，多功能藝文中心設施得以獎勵民間 參與公共建設方式興闢或由桃園縣政府逐年編列預算或爭取 上級補助開闢，是有關多功能藝文中心之興建，倘以獎勵民 間參與方式辦理，於法並無不合。㈢被上訴人辦理原區段徵 收案，已於95年11月29日、30日完成抵價地分配點交後辦理 完竣，被上訴人確已依區段徵收計畫完成使用，故未有土地 徵收條例第49條規定應辦理撤銷徵收之情形。其次，被上訴 人「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫 （修訂土地使用分區管制要點部分條文案）」，其受行政處 分之相對人，應為細部計畫範圍內之土地所有權人。該藝文 展演用地於95年10月25日完成區段徵收後囑託登記所有權人 為桃園縣，管理者為桃園縣政府文化局。故97年7月10日原 處分公告時，上訴人均非藝文展演用地之土地所有權人，故 上訴人並未因原處分而受有損害或增加負擔，其提起行政訴 訟實無理由。再者，有關上訴人陳訴原區段徵收案應以促參 法辦理乙節，核屬原區段徵收處分適法與否之爭執，與97年 7月10日之原處分是否適法無涉，而區段徵收處分是否適法 ，上訴人已提起行政訴訟，並經臺北高等行政法院98年2月 25日以97年度訴字第1635號判決駁回（按該案業經本院以99 年度判字第1018號判決上訴駁回而告確定），足證，原區段 徵收案其辦理過程與辦理完成後之公共設施興闢，均依法辦 理。㈣被上訴人97年7月10日公告實施「變更南崁新市鎮都
市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管 制要點部分條文案）」並未變更土地使用分區，僅係修訂藝 文展演用地作辦公室等設施樓地板面積使用比例之管制基準 ，並增訂分期分區開發規定等土地使用分區管制要點部分條 文，並未影響上訴人權益。況被上訴人辦理區段徵收目的係 為開發新社區，並非僅以取得藝文展演用地為目標。依促參 法第2條規定，促進民間參與公共建設，原則上適用該法之 規定，然該法未規定禁止事項，被上訴人自當得引用相關法 令規定據以辦理。另依促參法第8條規定，民間機構參與公 共建設應依個案性質，援引適當之規定方式辦理，並非均須 如上訴人指稱由民間機構依促參法第13條或第16條規定取得 土地。再按促參法第12條第1項規定，被上訴人於辦理促進 民間參與公共建設案件，雙方權利義務應視雙方簽訂之投資 契約而定，實際上，被上訴人雖積極促進民間參與公共建設 案件，惟迄今被上訴人尚未於系爭藝文展演用地上與民間機 構簽訂任何投資契約，故並無上訴人所稱須依促參法辦理區 段徵收之理由，亦無此必要等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人97 年7月10日府城規字第09702190431號公告主旨為「變更南崁 新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使 用分區管制要點部分條文案）」，主要為辦理該細部計畫區 內藝文展演用地即公共設施用地之土地使用分區管制要點之 修訂，其受行政處分之相對人，應為細部計畫範圍內之土地 所有權人。查系爭藝文展演用地經被上訴人93年10月22日以 府地區字第0930276636號公告徵收，94年1月10日完成補償 費發放，94年9月14日展辦公共工程施工，95年11月30日完 成抵價地點交後辦理完竣。其中藝文展演用地於95年10月25 日完成區段徵收後囑託登記，所有權人為桃園縣，管理者為 桃園縣政府文化局，故93年區段徵收案，除呂三川、呂明穎 、呂學政、呂學欽、洪秀如、洪秀芬、洪秋明、洪惠瓊、高 金吉、呂林招治、陳曾阿妢、游陳秀蘭、蘇廉富、蘇意翔等 人所有土地因申請領取抵價地而取得區段徵收完成後之部分 商業區土地外，餘皆領取現金補償。故97年7月10日原處分 公告時，上訴人均非藝文展演用地之土地所有權人，從而， 上訴人並未因原處分而受有損害或增加負擔，核非法律上之 利害關係人，其據以提起本件行政訴訟，即屬無據。㈡按行 政程序法第110條第3項明定行政處分除非經撤銷、廢止或因 其他事由而失效者外，效力繼續存在，本件區段徵收處分既 未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，其效力仍屬繼續 存在。又本件上訴人所執之爭執理由，均屬對該區段徵收處
分之不服事由，與本案原處分即被上訴人97年7月10日府城 規字第09702190431號公告主旨「變更南崁新市鎮都市計畫 （多功能藝文園區）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點 部分條文案）」，主要為土地使用分區管制要點之修訂，並 無直接關涉，其提起本件訴訟，亦無理由。㈢按都市計畫法 第43條規定，及內政部都市計畫委員會91年7月9日第537次 會議審議「擬定南崁地區都市計畫（多功能藝文園區）細部 計畫暨配合修訂主要計畫案」決議，系爭藝文展演用地係為 提供市民參與藝文活動之公共空間，及提升都市生活環境品 質所劃設，其屬於公共設施用地並無疑義。又被上訴人於92 年1月16日及93年3月15日分別辦理南崁新市鎮都市計畫（多 功能藝文園區）主要計畫變更及擬定細部計畫，並報請內政 部核准徵收土地及土地改良物，內政部以93年10月21日內授 中辦地字第0930726312號函核准辦理區段徵收，被上訴人並 於93年10月22日以府地區字第0930276636號公告區段徵收， 嗣先後完成補償費發放、公共工程規劃施工、抵價地分配結 果公告，並於95年11月29日、30日完成抵價地分配點交後辦 理完竣，相關之區段徵收應辦理事項，均已按區段徵收計畫 書內容辦理完成。再者，原區段徵收案係依據該地區細部計 畫書規範之開發方式，係辦理該地區之整體開發，非僅以興 辦單一事業為唯一目的。又依土地徵收條例第4條第3項及第 4項之規定可知，辦理區段徵收之土地，若屬都市計畫，則 依都市計畫規劃內容辦理即可，無需再依土地徵收條例第10 條第1項規定擬具興辦事業計畫報核。故上訴人主張被上訴 人於區段徵收前，應擬具興辦事業計畫報教育部之許可等情 ，亦非可採。㈣原區段徵收地區92年及93年公布實施之主要 計畫及細部計畫均明載，多功能藝文中心設施得以獎勵民間 參與公共建設方式興闢或由被上訴人逐年編列預算或爭取上 級補助開闢，是倘以獎勵民間參與方式辦理多功能藝文中心 之興闢，於法亦無不合。又依土地徵收條例施行細則第51條 之規定，徵收區內公共設施興闢費用可納入開發總費用之項 目屬區內必要性之公共設施。申言之，區段徵收作業性質乃 在依都市計畫或土地使用計畫規劃內容辦理土地整理及必要 性公共設施施作，至其餘之公共設施則於區段徵收開發完成 後由各該管理機關循法定程序辦理興建。原區段徵收案係依 都市計畫之整體規劃內容辦理相關作業，而與藝文展演用地 上之設施興闢並無所涉，此由「南崁新市鎮都市計畫（多功 能○○○區○○○區區段徵收計畫書」十八、財務計畫之區 段徵收之開發總費用未列入該地上設施之興建費用可證，故 該地上設施於區段徵收完成後，管理機關若按相關法令規定
取得財源，如採自編預算、爭取中央補助或引進民間資金等 方式辦理興建，尚無不合。㈤末按促參法第2條規定，促參 法未規定禁止事項，被上訴人自得引用相關法令規定據以辦 理。另依促參法第8條規定，民間機構參與公共建設之方式 包括7種方式，故促進民間參與公共建設案件應依個案性質 ，援引適當之規定方式辦理，並非均須如上訴人指稱由民間 機構依促參法第13條或第16條規定方式取得土地。另依促參 法第12條第1項規定，被上訴人於辦理促進民間參與公共建 設案件，雙方權利義務應視雙方簽訂之投資契約而定，況實 際上，被上訴人雖積極依促參法規定辦理促進民間參與公共 建設案件，惟迄今為止，被上訴人尚未於系爭藝文展演用地 上與民間機構簽訂任何投資契約，故並無上訴人所稱須依促 參法辦理區段徵收之理由與必要等由，駁回上訴人原審之訴 。
五、上訴意旨略謂：上訴人等起訴時，原被上訴人代表人為朱立 倫，而原審判決所載卻是黃敏恭（代理縣長），查訴訟期間 被上訴人代表人變更，依行政訴訟法第186條準用民事訴訟 法第176條規定，被上訴人承受訴狀應送達上訴人等，然上 訴人未收到被上訴人承受訴狀，是其當事人資格有瑕疵屬違 法。另被上訴人虛報藝文展演用地為土地徵收條例第44條第 1項第3款規定之「公共設施用地」，欺矇訴外人內政部致其 陷於錯誤，是被上訴人之承辦人員已觸犯刑法第213條、貪 污治罪條例第5條第1項第2款規定，然原審判決對上訴人等 上揭主張，未載明不採理由，顯有理由不備之違法，且原判 決採認被上訴人答辯，未撤銷原處分即屬判決違背法令。又 原判決泛指上訴人等在本件訴訟所爭執均屬對區段徵收處分 之不服理由，並未具體指出上訴人等何項主張乃係對區段徵 收處分不服，亦有判決理由矛盾之違法。再者，上訴人在原 審已主張被上訴人所執行之系爭區段徵收，漏未公告區段徵 收之法律依據，依司法院釋字第513號解釋，不生徵收效力 ，亦即內政部核准區段徵收及核准無償取得藝文展演用地均 不生效力，然原審判決對上訴人之上揭主張，未載明不採理 由，亦有理由不備之違法云云。
六、本院按：㈠被上訴人之代表人已於98年12月20日變更為吳志 揚，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡聲明承 受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造，為行 政訴訟法第186條準用民事訴訟法第176條所明定，本件上訴 人起訴時，被上訴人之代表人為朱立倫，嗣朱立倫於98年9 月10日就任行政院副院長，並由黃敏恭自即日起代理縣長， 黃敏恭雖未聲明承受訴訟，然因被上訴人有委任訴訟代理人
，依行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第173條之規定，本 件訴訟不當然停止，從而原審於98年9月17日言詞辯論終結 ，於法尚無不合。至於原審於同年10月1日判決時，黃敏恭 尚未聲明承受訴訟，原審未依職權命黃敏恭命承受訴訟，判 決書當事人欄被上訴人之代表人即記載黃敏恭（代理縣長） ，程序雖有瑕疵，然並不影響判決之效力，合先敘明。又黃 敏恭於原審判決後之同年月2日以府城規字第0980389032號 函檢具承受訴訟狀聲明承受訴訟，並副知上訴人，有該函及 聲明承受訴訟狀附於原審卷為憑，上訴人主張渠等未收受被 上訴人承受訴狀云云，不足採信。㈢經查，被上訴人於92年 1月16日及93年3月15日分別辦理南崁新市鎮都市計畫（多功 能藝文園區）主要計畫變更及擬定細部計畫，並按該都市計 畫內容及土地徵收條例第4條及其相關規定，報請內政部核 准徵收土地及一併徵收其土地改良物，內政部於93年10月21 日內授中辦地字第0930726312號函核准辦理區段徵收，被上 訴人以93年10月22日府地區字第0930276636號公告區段徵收 ，並依土地徵收條例相關規定及區段徵收計畫書內容，先後 完成補償費發放、公共工程規劃施工、抵價地分配結果公告 、並於95年11月29日、30日完成抵價地分配點交後辦理完竣 ，有關之區段徵收應辦理事項，均已按區段徵收計畫書內容 辦理完成，而取得面積約為5.16公頃藝文展演用地等情，為 原審所確定之事實，而上訴人李萬河、林茂照等73人因不服 內政部上揭核准徵收處分，曾主張徵收違法，對內政部提起 撤銷訴訟，訴請撤銷徵收處分及訴願決定，經原審法院於98 年2月25日以97年度訴字第1635號判決駁回其訴，李萬河、 林茂照等73人不服，提起上訴，復經本院以99年度判字第10 18號判決駁回其等之上訴而告確定，基於判決之確定力，該 案件之李萬河、林茂照等73人即不得在本案再主張區段徵收 違法。另上訴人執詞其於原審主張被上訴人所執行之系爭區 段徵收，漏未公告區段徵收之法律依據，依司法院釋字第51 3號解釋，不生徵收效力，然原審判決對上訴人之上揭主張 ，未載明不採理由，有理由不備之違法云云。然徵收處分是 否失效，應以原核准徵收機關內政部為被告提起爭訟，原非 本件所得處理，況原審雖未就此主張說明不可採之理由，核 與判決不備理由之所謂判決全然未記載理由，或所載理由不 明確或不完備，不足以使人知其主文所由成立之依據之情形 不同，上訴人主張原判決有不備理由之違誤云云，仍不足採 。㈣又主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為， 如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即 具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人
之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政 訴訟以資救濟（司法院釋字第156號解釋參照）。本件原處 分公告主旨為「變更南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區 ）細部計畫（修訂土地使用分區管制要點部分條文案）」， 主要為辦理該細部計畫區內藝文展演用地即公共設施用地之 土地使用分區管制要點之修訂，此涉及主管機關變更都市計 畫，雖具有行政處分之性質，然直接影響者為細部計畫範圍 內之土地所有權人。本件上訴人於原處分公告時，並非藝文 展演用地之土地所有權人，從而，原審以上訴人非原處分之 法律上之利害關係人，經核並無不合。㈤綜上所述，原判決 駁回上訴人原審之訴，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指 摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 黃 秋 鴻
法官 陳 國 成
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 3 月 30 日 書記官 葛 雅 慎