最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第414號
上 訴 人 南華水泥股份有限公司
代 表 人 李坤炎
訴訟代理人 張慶宗 律師
被 上訴 人 台灣電力股份有限公司台中發電廠
代 表 人 張錦德
上列當事人間採購事件，上訴人對於中華民國98年9月17日臺中
高等行政法院98年度訴字第79號判決，提起上訴，本院判決如下
：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與被上訴人所辦理「中一至中四機石灰粉21萬公噸 、中五至中十機石灰石粉30萬公噸」採購案（採購案號Z000 0000000），被上訴人就系爭採購案開標時，以上訴人及亞 洲水泥股份有限公司（下稱亞泥公司）投標封等文件上之聯 絡電話號碼相同且外標封投寄地址編排及字樣相同，合於政 府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內 容有重大異常關聯者」之情形，乃不予開標並依同法第31條 第2項第8款規定，不予發還押標金。上訴人不服，提出異議 ，被上訴人維持不予發還押標金之決定，嗣向行政院公共工 程委員會提起申訴亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：本件被上訴人所為不予開標及 不予發還押標金之決定，依政府採購法第74條及第83條規定 ，應屬公法性質之決標爭議，自得依法提起行政訴訟。上訴 人與亞泥公司係以各自名義參與投標，屬正當投標行為，其 投標文件係所屬臺中廠賴金龍所填寫，復按證人賴金龍、陳 正添到庭之證述，足徵上訴人與亞泥公司之投標文件並非同 一廠商或同一人所為，又亞泥公司與上訴人雖係母子公司， 惟政府採購法並無限制關係企業不得參與同一標案之規定， 且行政院公共工程委員會（下稱工程會）於第1、2次預審時 ，經檢視投標文件外觀及內容均有不同，另賴金龍為上訴人 之管理組副主任，係獨立作業，依其管理層級並不明瞭亞泥 公司之投標作業，況依勘驗結果，二家公司報價單上之筆跡 顯然不同，被上訴人並未舉證或勘驗證明，僅依證人之證述 與二公司之外標封電話聯絡號碼及所載投標廠商地址、電話 、採購案號與招標標的所用格式、編排及字體均相同，片面 認定系爭標案已與陳正添謀議協商，逕認合於工程會91年11
月27日工程企字第9100516820號函釋所示第4款、第5款事由 及政府採購法第50條第1項第5款事由，依該會92年11月6日 工程企字第09200438750號函釋意旨並構成同法第31條第2項 第8款「有影響採購公正之違反法令行為」，顯將二不同規 定作直接連結，違背法條文義及立法本旨，臺北高等行政法 院95年度訴字第1467號判決亦同此旨，況上開92年11月6日 函釋係就臺灣菸酒股份有限公司關於廠商押標金為同銀行同 戶頭開出且為連號，押標金是否不予發還所作個案解釋，本 件應不得比附援引。此外，政府採購法第31條第2項押標金 不予發還（沒收）或予以追繳之規定，並無「不同投標廠商 間投標文件內容有重大異常關聯」即得不予發還保證金之規 定，本案申訴審議機關並未證明上訴人與亞泥公司間究有何 具體影響採購公正之違反法令行為，遽將上訴人所繳交押標 金予以沒收，實有違處罰法定主義原則。為此請判決將申訴 審議判斷、異議決定及原決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：系爭採購案於開標前，即發現上訴人與亞泥 公司所提出之投標文件，其外標封之公司聯絡電話、地址之 編排及字樣均相同，具有重大異常關聯情形，參酌上開工程 會91年11月27日函釋意旨，認二公司有政府採購法第50條第 1項第5款情形，就其所投標不予開標，並依上開92年11月6 日函釋意旨，以上訴人與亞泥公司有前開情形，另構成同法 第31條第2項第8款規定，不予發還押標金。此外，工程會審 酌經濟部公司登記資料、財政部營業登記資料及上訴人所提 亞泥公司電話明細表，查明上訴人之總經理楊桐欣，同時身 兼亞泥公司協理，且兩家公司所在地、其投標外標封之電話 號碼及投遞地址之編排及字樣皆為相同，並經原審法院於98 年4月21日會同兩造當庭開封勘驗上訴人與亞泥公司之投標 信封及其內容，顯見系爭採購顯係同一廠商或同一人所為， 足證上訴人之行為已堪認定影響採購之公正；至於證人賴金 龍、陳正添與楊欣桐之證述，則係臨訟偽述並與事實不符， 不足為憑。復按政府採購法第50條第1項已明定投標廠商有 該項所列各款情形，經機關於「開標前」發現者，其所投之 標應不予開標，且工程會88年8月4日工程企字第8811282號 函亦釋明：政府採購法第50條第1項所列各款情形，並非同 法第48條第1項所稱3家以上合格廠商之要件，而係作為機關 對個別投標廠商所投之標不予開標或不決標予該廠商之依據 ，足見政府採購法第50條第1項第5款所稱「投標文件內容」 ，係包含外標封所示廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、信 函號碼等。至於上訴人所援引之臺北高等行政法院95年度訴 字第1467號判決見解，並不為本院所採；又「不同投標廠商
間之投標文件內容有重大關聯」之情形，本為工程會認為有 影響採購公正之違反法令行為，得以適用政府採購法第31條 第2項第8款規定，而不予發還或追繳押標金，有該會92年11 月6日工程企字第09200438750號函釋足稽，政府採購法第31 條第2項係參酌上開函釋而增訂第6款，並非現行政府採購法 第31條第2項第8款規定無法規範之情形等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠程序方面： 按政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標 、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴 審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視 同訴願決定。機關依政府採購法第50條第1項第5款取消廠商 之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商 間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31 條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不 予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即 為關於決標之爭議，屬公法上爭議。本件被上訴人以上訴人 符合政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標 文件內容有重大異常關聯者」之明確情形，乃不予開標並依 同法第31條第2項第8款規定，不予發還押標金。上訴人不服 ，提出異議，被上訴人仍維持不予發還押標金之決定，上訴 人向工程會提起申訴，亦遭駁回，原審法院自有審判權。㈡ 實體方面：⒈本件上訴人與亞泥公司所提出之投標文件，有 外標封之公司聯絡電話號碼、投遞地址之編排及字樣均相同 之重大異常關聯情形，被上訴人依前揭規定就其所投之標不 予開標，自屬有據。又假性競爭行為，有違政府採購法期使 所有競爭廠商公平競爭，並藉由廠商競爭而優化投標條件， 以確保、提升採購品質之立法目的；而「機關依本法規定辦 理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合 格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標……」政府 採購法第48條第1項亦定有明文；上訴人與亞泥公司於投標 時，無法確知投標廠商家數，投標家數不足時，補足投標家 數（陪標），使不生不足法定投標家數而流標，已相對發生 影響力，降低競標之功能，形式上雖係不同廠商參與投標競 爭，實質上則屬假性競爭之行為，將相對影響競標結果，自 難謂未影響採購行為之公正。⒉又原審法院受命法官於98年 4月21日由兩造會同當庭開封勘驗上訴人與訴外人亞泥公司 之投標信封及其內容後，發現：①投標信封（外標封）上「 投標資料」所載之聯絡電話相同，以及所載投標廠商、地址 、聯絡電話、採購案號、招標標的使用之格式、編排及字體 ，亦均相同。②投標信封內檢附之內標封，就「規格標」或
「價格標」，其上所載之聯絡電話，以及所載投標廠商、地 址、聯絡電話、採購案號、招標標的使用之格式、編排及字 體均相同。③規格標標封內檢附之投標文件「石灰石粉採購 招標說明書」，中一～四機或中五～十機之說明書，其上用 印之頁碼及用印之位置（右上方），均相同。④再上訴人公 司總經理楊桐欣，同時身兼亞泥公司協理已據楊桐欣於本院 證述在卷。⑤由上述可知，上訴人及亞泥公司參與系爭投標 ，所提出之投標文件等顯係同一廠商所為，形式上雖為不同 廠商參與投標競爭，實際上則為假性競爭之行為。除已構成 政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件 內容有重大異常關聯者」情形，依工程會91年11月27日工程 企字第09100516820號函及92年11月6日工程企字第09200438 750號函釋，亦構成同法第31條第2項第8款「其他經主管機 關認定有影響採購公正之違法行為者」情形，至為明確。⒊ 從而，被上訴人依政府採購法第50條第1項第25款及工程會 91年11月27日工程企字第09100516820號函釋，認上訴人及 亞泥公司之投標文件有「重大異常關連」，且上訴人並有「 影響採購公正之違反法令行為」，而依政府採購法第31條第 2項第8款、工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函 釋及被上訴人投標須知第伍項之5.5.1規定，決定押標金不 予發還，並無違誤等由，乃駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，再論斷 如下：
（一）按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提 升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機 關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳 納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以 偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義 或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價 有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標 或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或 提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商 有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應 不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五 、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」 政府採購法第1條、第31條第2項及第50條第1項第5款分別 定有明文。又被上訴人制作之財物採購投標須知第伍項押 標金5.5押標金不予發還之情形：5.5.1規定：「除另有規 定外，投標場商有政府採購法第31條第2項情形之一者，
其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」 ，即將前揭政府採購法之規定明訂為參與投標之廠商應遵 守之條文。可知，立法者為確保公平公開之採購程序，避 免違法或不當行為介入投標過程，乃准許機關得於招標文 件中明文規範參與投標之廠商如有政府採購法第31條第2 項情形之一時，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還 者，應予追繳；並於其中第8款授權主管機關認定該「其 他有影響採購公正之違反法令行為」。次按「機關辦理採 購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款 『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處 理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者 。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三 、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一 廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯 絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一 廠商所為之情形者。」「機關辦理採購，如發現廠商有政 府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件 內容有重大異常關連者』情形，本會依政府採購法第31條 第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法 令行為，其押標金應不予發還或追繳。」業經工程會分別 以91年11月27日工程企字第09100516820號函及92年11月6 日工程企字第09200438750號函釋示在案。上開92年11月6 日函示即屬政府採購法第31條第2項第8款所稱之「其他經 主管機關認定」，經核「不同投標廠商間之投標文件內容 有重大異常關聯者」，通常即存在假性競爭行為，足以影 響採購公正，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有 加以制裁處分之必要。且政府採購法第50條第1項第5款既 規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之 情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標； 於開標後發現者，應不決標予該廠商」，足見「不同投標 廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之投標行為，乃 上開政府採購法第50條第1項所欲防止之行為態樣之一， 參與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款 之規定。因此，上開工程會91年11月27日及92年11月6日 兩號函示意旨，均未逾越政府採購法之授權範圍，亦未違 反法律保留原則，原審法院予以援用，並無違誤。（二）經查，本件①投標信封（外標封）上「投標資料」所載之 聯絡電話相同，以及所載投標廠商、地址、聯絡電話、採 購案號、招標標的使用之格式、編排及字體，亦均相同。 ②投標信封內檢附之內標封，就「規格標」或「價格標」
，其上所載之聯絡電話，以及所載投標廠商、地址、聯絡 電話、採購案號、招標標的使用之格式、編排及字體均相 同。③規格標標封內檢附之投標文件「石灰石粉採購招標 說明書」，中一～四機或中五～十機之說明書，其上用印 之頁碼及用印之位置（右上方），均相同等情，為原審法 院受命法官於98年4月21日由兩造會同當庭勘驗上訴人與 訴外人亞泥公司之投標信封及其內容後所認定之事實，則 被上訴人認定上訴人之行為係屬不同廠商間之投標文件內 容有重大異常關連之情事，而有影響該採購公正之違反法 令行為，乃依政府採購法第31條第2項第8款之規定，決定 押標金不予發還。揆諸前開說明，於法並無不合，審議判 斷及原判決遞予維持，亦無不合。且原判決理由已論明： 上訴人及亞泥公司參與系爭投標，所提出之投標文件等顯 係同一廠商所為，形式上雖為不同廠商參與投標競爭，實 際上則為假性競爭之行為。除已構成政府採購法第50條第 1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關 聯者」情形，依工程會91年11月27日工程企字第09100516 820號函及92年11月6日工程企字第09200438750號函釋， 亦構成同法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影 響採購公正之違法行為者」情形，至為明確等語。上訴意 旨執以：本件判決實有違處罰法定原則及法律保留原則， 並不當剝奪憲法保障人民財產權之意旨，亦有判決不備理 由與理由矛盾之違誤云云，殊無足採。
（三）至上訴人主張：賴金龍證稱上訴人標單係調用關係企業之 電腦檔案資料進行修改，依一般經驗法則，以同一檔案為 基礎，於不重新編排格式之情形下，其字體、格式與編排 均會相同，況工程會於第1、2次預審時，經檢視投標文件 外觀及內容均有不同，且二家公司報價單上之筆跡亦明顯 不同，詎原審法院未慮及於此，僅憑外標封之字體、格式 與編排均相同，逕認上訴人與亞泥公司間具密切關聯性， 其標單係同一人於同一地點所製作，實有判決不備理由與 理由矛盾之違法。此外，楊桐欣係擔任上訴人經理，雖兼 任亞泥公司協理，然並未干涉亞泥公司依分層負責之投標 業務，原審法院未予詳查，逕認因有從屬關係與利害關係 緣由，故楊桐欣證述不足採信之見解，實屬不當云云；惟 查，原審法院已就證人賴金龍證稱投標標單其在臺中製作 填寫，亞泥公司的標單是在臺北製作填寫，並非可採之理 由，明確詳述其得心證之理由；且於判決理由載明：楊桐 欣既為上訴人公司之總經理，重心應在上訴人公司業務， 而較沒有參與亞泥公司業務，何以又兼任亞泥公司協理，
並派其駐中國大陸，被派往中國大陸後，則又如何得以兼 任所稱負重大責任之上訴人公司總經理，此足證上訴人與 亞泥公司雖形式上為獨立兩家公司及關係企業，實質上與 同一廠商無異等語，經核無違論理法則及經驗法則，自屬 可採。上訴人上開指摘，容有誤解，自不足採。是原判決 尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘 訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取 捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採 。
（四）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原 處分、異議決定及審議判斷均無違誤，因將其均予維持， 駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘 原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1 項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 黃 秋 鴻
法官 陳 國 成
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 3 月 25 日 書記官 吳 玫 瑩
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