最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第345號
上 訴 人 林吉信
盧對
陳金粉
盧俊光
盧意杭（原名盧婉菁）
黃陳箱
李鎧均
盧尚竣
盧國燦
李鍵裕
林吉彬
盧宗男（原名盧九孔）
被 上訴 人 新北市政府
(原臺北縣政府)
代 表 人 朱立倫
上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國98年5月27日臺
北高等行政法院96年度訴字第2748號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人自民國70年起陸續取得被上訴人核發於淡水鎮○○○ 段○○○○段等地先海面區劃漁業九孔、龍蝦、魚類、貝類 等養殖之漁業執照，嗣上訴人分別於94年底及95年1月提出 申請換發區劃漁業權執照，經被上訴人以95年2月9日北府農 漁字第0950051393號函(下稱95年2月9日函)以渠等申請經營 範圍恐因時空轉換，現況地形、地貌（退潮時池底已裸露在 外、原池堤外圍已潰散且池邊附近已無相關養殖設施）已不 適宜從事養殖漁業，未便同意原有漁業權範圍續發區劃漁業 權執照，予以否准。嗣上訴人於95年6月間再次提出申請， 經被上訴人函請新北市淡水地政事務所（原臺北縣淡水地政 事務所、下稱淡水地政事務所）派員會同於95年8月8日及95 年9月5日至現場會勘指界有關區域範圍後，以95年10月30日 北府農漁字第0950743280號函(下稱95年10月30日函)復上訴 人仍維持上開95年2月9日函之處分，並檢還申請書件。上訴 人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：被上訴人95年8月8日、95年9月5日會勘現 場，並未通知上訴人在場陳述意見，被上訴人據以否准上訴
人之申請，顯有瑕疵，應予撤銷。又上訴人養殖之區域，有 小部分之海域在完全退潮時雖然可能發生池底裸露之情事， 惟潮汐退漲潮所製造環境，實際上是適合貝類之繁殖與生長 ，被上訴人僅憑承辦人員一己之看法作成「退潮時池底已裸 露在外、原池堤外圍已潰散且池邊附近已無相關養殖設施」 意見，遽為不准換發區域漁業權執照之處分，誠嫌速斷等語 ，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、被上訴人則以：依上訴人93年放養量申報案件實地調查，2 次勘查結果未見申報養殖放養種類九孔，僅見石壁附著之石 蚵及螺，且漁場附近並無養殖相關設施，僅餘石滬外觀之池 堤，多數已潰散無法辨識漁場範圍，研判該漁場應許久未從 事養殖情事，是上訴人申請續發漁業權地段地號確已不適合 養殖等語，資為抗辯。
四、原判決以：(一)上訴人申請換發區劃漁業權執照，被上訴人 以95年2月9日函否准之，嗣被上訴人95年10月30日函僅重申 95年2月9日函意旨，本件原處分應為上開95年2月9日函，是 被上訴人95年8月8日、95年9月5日會勘，並非原處分之參酌 因素，是否通知上訴人在場陳述意見，自與該處分有無程序 瑕疵無關。(二)依參與會勘之證人吳振賢、鄭印淞之證詞及 比對相關照片，均無法形成對上訴人有利之認定；而原審建 請兩造再次會勘漁場位置、範圍是否符合相關法令，因上訴 人無法配合勘查，故亦無法形成對上訴人有利之認定。(三) 被上訴人依上訴人93年放養量申報案件實地調查結果，未見 申報養殖放養種類九孔，被上訴人93年11月18日發函要求渠 等依實際放養種類重新申報；並依93年12月24日召開漁業權 存續會議，告知上訴人當時所經營漁業權之型態與原領漁業 權執照不符，要求補正為採捕之定置漁業權，但無結果，上 訴人仍採區劃漁業權之漁場養殖方式，但未見養殖事證；而 渠等陳報放養申報書，對於何謂天然養殖及幼苗來源購置何 處均未說明，上訴人所稱幼苗則確實有購買，但未將發票留 下來，並無足採。(四)另依淡水地政事務所提供之航照圖觀 之，除上訴人盧俊光部分地號外，並無其他上訴人之養殖建 物設施顯示於圖上，其餘上訴人石礫堆疊之池堤多數已潰散 ，沒有完整區隔漁場界線，自難與漁場圖相較辨識，此與區 劃漁業權就一定水域為養殖行為之規定不符；而區劃漁業權 係針對一定水域經營養殖水產動植物而規劃，當然要有適當 之區隔方式，然上訴人僅向淡水地政事務所函詢費用未進行 漁場範圍重測，且無法舉證證明幼苗購置來源，自無法對渠 等為有利之認定等情，為其論據，而判決駁回上訴人之訴。五、本院查：
(一)按行政訴訟法第125條第2、3項規定：「審判長應注意使當 事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事 人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明 及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明 或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知 。」是行政法院在審理案件時，審判長有闡明之義務，使當 事人盡主張事實及聲明之能事，其所聲明或陳述有不明瞭或 不完足者，應令其敘明或補充之，若審判長未盡闡明之責， 逕行裁判，踐行之訴訟程序即有瑕疵。又人民請求行政機關 作成對其有利之行政處分，遭到否准，而認為其權益受到違 法損害，依法提起行政訴訟時，原則上應提起行政訴訟法第 5條第2項請求行政機關作成其所申請行政處分之課予義務訴 訟，而非同法第4條第1項請求撤銷行政機關否准處分之撤銷 訴訟，否則即使勝訴，因撤銷行政機關否准其申請之行政處 分，並不相當於命行政機關作成其所申請之行政處分，原告 請求法院保護其權利之目的，亦無法在一次訴訟中實現。故 遇此情形，審判長應行使闡明權，使原告為完足之聲明。本 件上訴人因依上揭漁業法施行細則第22條規定向被上訴人申 請換發區劃漁業權執照，遭被上訴人否准，乃循序提起行政 訴訟，依其性質應提起行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟 ，始能達到權利保護之目的；且上訴人於訴願書之訴願請求 亦表明：「請求漁業主管機關准予換發區劃漁業權執照。」 等語(見原審卷第79頁)，上訴人於原審僅聲明撤銷訴願決定 及原處分，此項聲明尚有不明暸，即上訴人要提起撤銷訴訟 或課予義務訴訟？如係提起課予義務訴訟，其聲明即有不完 足，然原審未盡闡明之義務，逕以上訴人提起之撤銷訴訟為 判決，其踐行之訴訟程序已有違反行政訴訟法第125條第2項 規定之瑕疵。
(二)次按，「凡欲在公共水域及與公共水域相連之非公共水域經 營漁業者，應經主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之 。」「本法所稱漁業權如左：一、定置漁業權：係指於一定 水域，築磯、設柵或設置漁具，以經營採捕水產動物之權。 二、區劃漁業權：係指區劃一定水域，以經營養殖水產動植 物之權。」「主管機關辦理漁業權登記時，得向申請人收取 登記費；其登記規則及費額，由中央主管機關定之。」及「 申請經營漁業權漁業應檢送左列文件：1.申請書3份，應記 載左列事項：(1)申請人姓名、地址、身分證統一編號及職 業。(2)漁業種類及名稱。(3)漁場位置、區域及面積或範圍 (定置漁業權漁業免填面積)。(4)漁具種類及數量。(5)漁獲 對象。(6)漁期。2.漁場圖3份(應標註漁場各基準點與陸上
相關方位、距離及網具大小等)。3.事業計畫書3份。4.申請 人為合夥組織者，應附合夥契約書；為公司組織者，應附登 記證影本；為漁會或漁業生產合作社者，應附會員代表大會 或社員大會決議紀錄各3份。5.申請漁場地區或水域屬他人 所有或占有者，應檢附其同意文件3份。……」「漁業權執 照有效期間屆滿時失效，如需繼續經營，應於期滿前6個月 內申請換發。漁業權執照失效時，其漁業權亦同時消滅。」 漁業法第6條、第15條第1項第1、2款、第21條第3項及同法 施行細則第18條、第22條分別定有明文；再「本規則依漁業 法第21條第3項規定訂定之。」「申請事件有左列各款之一 者，主管機關應規定期間，通知申請人補正。一、申請書未 依第12條之規定記載者。二、申請書所載漁業權、抵押權或 入漁權之表示，與原案或原登記不符者。三、申請書所載登 記人姓名或名稱或其住所與漁業冊不符者。但有第13條第1 款至第3款之情形者不在此限。四、申請書所載事項與證明 登記原因之文件不符者。五、為第14條各款之登記未附漁業 權執照者。六、未具備必要之文件者。七、未繳納登記費者 。」亦為漁業權登記規則第1條、第17條所規定。又依行政 訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定者外 ，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗 法則判斷事實之真偽，且依此項判斷而得心證之理由，應記 明於判決。另依同法第209條第1項第7款及第3項規定，判決 書應記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見 及法律上之意見。故違反上開規定者，判決不備理由，依同 法第243條第2項第6款規定，判決當然違背法令。(三)經查：
(1)原判決以上訴人申請換發執照乃舊案之延續，依上揭漁業 法第15條及同法施行細則第18條之規定，應就上訴人是否 實際從事養殖行為，及其漁場位置、範圍是否符合法令為 審查，而經被上訴人於93年11月5日現場勘查未見上訴人 申報養殖放養種類九孔，及渠等94年6月3日申報所謂之天 然養殖及幼苗來源購置何處均未說明，故認上訴人無繼續 從事養殖之事實，固非無見。惟查，上訴人主張原申報養 殖種類為九孔、蝦類、魚類，但因九孔自90年以來即難養 殖，已於92年間向被上訴人申報核准增加養殖「貝類」， 故渠等93年間養殖之種類除九孔外，尚包含其他貝類，業 據提出與所述相符之被上訴人92年間核發之漁業權執照、 現場放養照片及淡水鎮公所檢送上訴人93年5月5日之申報 放養書為證(見原審卷第246-270、477-502頁)；且被上訴 人上述93年11月5日會勘紀錄亦僅記載未見上訴人申報放
養之九孔，請渠等依實際放養種類重新申報等語（見原審 卷第179頁)，則上訴人既經核准申報增加養殖貝類，自難 僅以被上訴人現場勘查未見上訴人養殖九孔，而認渠等無 繼續實際從事養殖。至於上訴人養殖貝類之經營方式是否 符合原領「區劃漁業權」，抑或屬於「定置漁業權」型態 之爭議？依被上訴人93年12月24日召開上訴人12名漁業權 存續會議紀錄；並其主張已依上開會議決議及漁業權登記 規則第17條規定，通知上訴人補正為採捕之定置漁業權等 情以觀(見原審卷第141、39頁)，上訴人養殖貝類之方式 如確屬「定置漁業權」型態，而與原領「區劃漁業權」不 符，似僅構成應更正其漁業權執照所載「漁業種類」之事 由，上開情形亦非屬於漁業法第29條所定主管機關得撤銷 漁業權核准或停止漁業權行使之情事，則上訴人於取得漁 業權執照之權利存續期間，因經營漁業型式變更，猶得申 請更正之，在其申請換發漁業權執照時，如被上訴人認其 現行經營漁業型式與申請登記種類不符，是否應依漁業權 登記規則第17條規定命申請人補正，亦或逕自以其申請漁 業種類與實際經營型式不符而逕予駁回，尚非無審究之餘 地？況依被上訴人於原審所提上訴人盧宗男（原名盧九孔 ）於95年1月17日申請換照所檢附之漁業登記申請書（被 上訴人於原審僅提出盧宗男一人之原始申請資料影本，別 無其他上訴人之申請資料），已載明：「漁業種類及名稱 ：畜養漁業─魚、蝦、其他貝類」、「漁具種類：以混凝 土石頭圍築漁池，利用網帶及塑膠箱(簍)養殖─魚、蝦、 其他貝類等。」，均符合原核准養殖之漁業種類及區劃漁 業權之漁業型式，則上訴人實際經營之漁業型態究屬於原 核准之「區劃漁業權」，抑或被上訴人所稱之「定置漁業 權」型態，即有進一步調查審認之必要。而原判決僅謂「 被告(即被上訴人)通知原告(即上訴人)依據上開會議紀錄 之決議事項辦理，即將漁業權屬性補正為採捕之定置漁業 權，但無結果。原告仍採區劃漁業權之漁場養殖方式，但 未見養殖之事證。」等語（見原判決第19頁），對於究係 以上訴人未有養殖行為或以其經營養殖方式不符合原領區 劃漁業權，而認上訴人未繼續從事養殖，均未於理由內說 明或表示法律上之意見，已有判決不備理由之違法。又依 行政訴訟法第125條第1項規定，行政法院應依職權調查事 實關係。上訴人所稱採用天然養殖係購買貝類幼苗而以天 然生物作為餌料之事實，既攸關上訴人養殖貝類之方法是 否符合原領取區劃漁業權之型態，上訴人於原審亦表明： 「被告(即被上訴人)特別要求原告(即上訴人)說明何謂天
然養殖、幼苗從何處購買，在此之前被告從未要求原告作 此說明，而原告因不太懂何謂天然養殖才未提出說明，幼 苗則確實有購買，但未將發票留下來，原告也不知不檢附 這些發票，影響會如此之大。」等語在卷，則原審未依職 權調查上開事實，逕以上訴人之放養申報書，對於何謂天 然養殖及幼苗來源購置何處均未說明，而為上訴人不利之 認定，亦有判決不適用法規之違法。
(2)又原處分所稱上訴人「申請經營範圍恐因時空轉換，現況 地形、地貌（退潮時池底已裸露在外、原池堤外圍已潰散 且池邊附近已無相關養殖設施）已不適宜從事養殖漁業」 等語，究係指上訴人原申請經營之海域地形、地貌因時空 之變遷或遭人為破壞，客觀上已不能從事養殖漁業；抑或 上訴人之漁場內無池堤、石滬等養殖設施，致無法從事養 殖漁業，尚有未明，上訴人亦指摘地形、地貌之轉變既非 一時一日，被上訴人應早已知曉，既未撤銷其漁業權執照 ，嗣後如何能以此理由駁回其申請，原審就此未詳予調查 及論斷，已有疏漏。而原判決雖以依淡水地政事務所會勘 時提供之航照圖觀之，僅上訴人盧俊光部分地號之養殖設 施顯示於圖上，其餘上訴人之池堤多數已潰散，沒有完整 區隔漁場界線，與區劃漁業權之規定不符，而認上訴人申 請經營範圍之海域地形、地貌已不適宜養殖。惟查，依原 審傳訊證人即95年8月8日、95年9月5日會同被上訴人至上 訴人經營海域指界之淡水地政事務所人員吳振賢結證稱： 「(問：當時指界之地表為何？)是一段海岸線之地表，也 就是有部分地表是岩，就如照片所示，有一些海水，也有 一些養殖九孔的設施。」鄭印淞結證稱：「(問：為何你 當時可判斷出是養殖九孔的設施？)我是聽別人說該地有 養過九孔，所以勘察時在該地看到設有一些人工設施，面 積很大，就可以判斷出來是養殖設施。」「〔問：照片( 即被上訴人提出95年9月5日現場勘查照片，原審卷第141- 143頁)並未看到有任何人工框架的設施？〕我也在找，應 該有人工框架的東西出現在照片才對。」「關於原告所提 之照片所示之養殖設施，我在現場有看到類似這樣的東西 ，可以確定係在航照圖紅筆標示處，……」等語在卷(見 原審卷第378頁)，足證上訴人申請經營之海域範圍內確有 架設人工養殖設施；復參以上訴人主張自取得漁業權以來 ，為施作池提、石滬等適合養殖之環境，已投入數千萬元 費用，設置至今只有小部分毀損，但不會影響養殖生物生 長，被上訴人二次會勘時間，依萬年曆資料顯示系爭海域 處於退潮時間，被上訴人在部分海域如拍攝到池底裸露情
形，係因退潮之故，但文蛤等養殖生物仍可躲在石頭下生 存，且池底非長時間處於裸露狀態，退潮後又會開始漲潮 ，漲潮之後即佈滿水，並不會影響養殖生物之生長，不能 僅以會勘照片顯示有池底裸露情形，即認上訴人之海域範 圍不適合養殖等情，已提出現場池堤、石滬及放養照片為 證(見原審卷第234-245、259-275頁)，非屬無稽，原處分 稱上訴人申請經營海域範圍之現況、地貌（退潮時池底已 裸露在外、原池堤外圍已潰散且池邊附近已無相關養殖設 施)，已不適宜從事養殖漁業，誠有疑問？況兩造就證人 鄭印淞指出航照圖對應之相關位置均有爭執，而依該證人 提出之航照圖，亦無由確認比對上訴人12人原申請經營漁 場具體位置及使用情形，原判決謂依上開航照圖觀之，僅 上訴人盧俊光部分地號之養殖設施顯示於圖上，其餘上訴 人之池堤多數已潰散，沒有完整區隔漁場界線，核與卷內 證據不符，而原審就上訴人上開主張及證據何以不足採取 未予論斷，亦有判決不備理由之違法。又依上述，上訴人 經營之漁場是否無完整區隔界線及是否因池堤損壞、池底 裸露，已不適宜從事養殖漁業之事實，既有未明，依行政 訴訟法第125條第1項、第133條規定，原審應本於職權予 以查明；且被上訴人在94年間調查時，上訴人是否繳費配 合進行漁場範圍測量，與上訴人經營之漁場是否有明確範 圍及是否因池堤損壞、池底裸露，已不適宜從事養殖漁業 ，係屬二事，惟原審未依職權進行調查，逕以上訴人未配 合辦理漁場範圍重測，無法確認漁場範圍，復以上訴人亦 不否認有池底裸露之情形，而認被上訴人所稱上訴人申請 經營範圍之現況地形、地貌（退潮時池底已裸露在外、原 池堤外圍已潰散且池邊附近已無相關養殖設施），已不適 宜從事養殖漁業，應有所據，而維持原處分，亦有不適用 法規及理由不備之違法。
(四)綜上所述，原判決有如上所述不適用法規及理由不備之違法 ，則其據以將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人在 原審之訴，即有速斷，故上訴論旨，指摘原判決違背法令， 求予廢棄，為有理由。惟因本件事證尚未明瞭，有由原審再 為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄 ，發回原審法院調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽
法官 吳 東 都
法官 陳 金 圍
法官 蕭 惠 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 3 月 25 日 書記官 葛 雅 慎