臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2514號
100年3月24日辯論終結
原 告 統一開發股份有限公司
代 表 人 林蒼生（董事長）
訴訟代理人 金玉瑩 律師
張少騰 律師
王歧正 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人 林光彥 律師
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國99年
10月25日交訴字第0990010008號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告與被告於民國（下同）93年8 月11日簽訂「市政府轉 運站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契 約），辦理臺北市政府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其 相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及 移轉。被告依97年9 月17日頒訂之「臺北市客運轉運站費率 審核作業要點（下稱費率審核要點）」，以99年6 月21日府 交運字第09930272300 號函（下或稱系爭函文），核定市府 轉運站設施租金費率（下或稱系爭費率）。原告不服，提起 訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈先位聲明：
⑴訴願決定、原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴被告應核定市府轉運站設施租金
費率每月每月台均價新臺幣（下
同）587,600 元、售票窗口每月
每窗口均價6,863元。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告核定市府轉運站設施租金費率，是否係行 政處分？其所核定之費率是否適法？
㈠原告主張之理由：
⒈有關先位聲明部分：
⑴相關法令、實務見解：
①依行政程序法第92條第1 項，行政處分既具有「公 權力措施」之性質，乃行政機關立於公權力主體地 位而對人民所為之單方行政行為。
②參照司法院大法官會議釋字第533 號解釋（下稱釋 字533 號解釋）中吳庚大法官所提出協同意見書之 見解可知，欲判斷契約性質係屬行政契約抑或私法 契約，除檢視契約主體是否一造為行政機關外，主 要仍著重於契約標的及契約目的之認定。是以，若 契約條款之權利義務關係屬公法上之法律關係者， 即應認屬行政契約；惟若契約之法律關係屬中性之 金錢給付或勞務委託等私法上亦得發生之法律關係 ，難以判斷是否屬於公法上之法律關係時，則應斟 酌契約締結之目的，是否與公益或公共服務具有密 切關係以為認定。若屬肯定，該契約即應認屬行政 契約。
③參照最高行政法院93年裁字第1306號裁定，行政機 關與人民訂立行政契約後，並不因此使行政機關無 從再對身為契約相對人之人民為行政處分，此時行 政機關基於主管機關之地位，依法進行之監督管理 行為，因該行為具備單方決定性質，故該行為仍屬 行政處分，此與行政機關及人民間相互約定給付義 務之契約（雙方）行為顯屬有異。
④復按「由上揭規定（按：全民健康保險法第55條第 2 項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法 第1 條、第66條、第70條）可知，保險醫事服務機 構於特約期間，有特定情事者，保險人應予停止特 約一定期間。此項公法上應處罰之強制規定有規範 保險人及保險醫事服務機構之效力，非得以行政契 約排除其適用，即使中央健康保險局與保險醫事服 務機構間於合約中將之列入條款以示遵守，無非宣 示之性質，乃僅係重申保險醫事服務機構如有上述 違法情事時，中央健康保險局即應依前揭規定予以 停止契約部分之旨而已，並無有使上開應罰之公法 上強制規定作為兩造契約部分內容之效力，保險醫 事服務機構一有該特定情事，保險人即應依上開規
定予以停止特約之處置。保險人之所為，單方面認 定保險醫事服務機構有無該特定情事，單方面宣告 停止特約之效果，並無合約當事人間容許磋商之意 味，乃基於其管理保險醫事服務機構之公權力而發 ，應認為行政處分，而非合約一方履行合約內容之 意思表示。是以保險醫事服務機構如有不服，應循 序提起撤銷訴訟以為救濟。」、「另參酌依上揭規 定可知，上開停止特約核定，受停止特約核定影響 之人，除保險醫事服務機構外，亦有可能是負責醫 事人員或負有行為責任之醫事人員，該等人員乃保 險醫事服務機構之受僱醫事人員，並非與中央健康 保險局簽訂契約之當事人，中央健康保險局與保險 醫事服務機構所訂定之合約僅能拘束中央健康保險 局與保險醫事服務機構當事人間之約定，無法涵蓋 全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第70條 對於該醫事人員於停止特約期間亦不予給付之範疇 ，該停止特約核定乃直接影響上揭醫事人員至其他 醫事服務機構服務時，健保給付與否之問題。則若 非行政處分性質，何以中央健康保險局亦得就該等 人員於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健 服務不為給付。核此乃有剝奪保險醫事服務機構及 負責醫事人員及負有行為責任醫事人員請求醫療保 健服務給付之法律效果，屬不利益處分，應係就公 法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果 之單方行使公權力之行為，自應為行政處分。」、 「又參以依上揭法條可知，停止特約期間乃為1 至 3 個月，通常中央健康保險局與保險醫事服務機構 間所訂定之合約內亦重述停止特約期間為1 至3 個 月，然稽之上揭法條內及合約內對於究於何種情形 下，中央健康保險局得予停止特約期間若干，並未 予以明訂，而中央健康保險局最終決定該停止特約 期間，乃係行政裁量之結果，此非合約具體規定結 果，更可說明此為行政處分性質。」最高行政法院 95年7 月份庭長法官聯席會議（二）之決議要旨纂 述甚詳。
⑤「其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示 之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意 思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承 認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限」 最高行政法院92年裁字第1549號裁定亦明揭斯旨。
⑵被告未獲法律或自治條例之授權，即逕依自行訂定並 發布之費率審核要點，作成核定市府轉運站設施租金 費率之原處分，顯有法律保留原則之違反，依法自應 予以撤銷：
①被告雖與原告簽訂屬於行政契約性質之系爭契約， 惟被告並非不得再行對原告作成有關費率核定之行 政處分，是以，被告所為系爭費率核定乃其單方決 定，未與原告達成合意，應屬行政處分性質無疑。 查系爭契約當事人之一方即被告係屬行政機關無 誤，又系爭契約係兩造間就市府轉運站之開發及 經營為約定，標的包含轉運站之開發建設，並維 持轉運站具有可提供長途旅運、公車轉運等大眾 運輸轉運機能等內容；該契約目的則是為健全臺 ○○○區○路長途客運之轉運功能。準此，系爭 契約顯係為達成公共任務及追求行政政策等目的 ，而帶有公益屬性，故系爭契約內容既涉及公益 ，其目的亦在助成公共建設之發展，自應認其為 公法上之契約關係。
系爭契約第8.1 條：「乙方應遵守本計畫招商文 件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」及招 商說明書之附件十「轉運站經營管理規範」第叁 、二：「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式 乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費 率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金 費率每三年得檢討調整乙次。」（原證6 ）雖其 形式上係屬契約約定，但因被告所為系爭費率核 定僅由其單方宣告，亦即係由被告一方基於意思 優越之地位形成，並無容許原告磋商之意味，故 無礙於系爭費率核定實質上仍屬行政處分之認定 。
查本件被告乃針對原告提供市府轉運站設施予客 運業者使用所收取費用之費率進行核定，因此， 被告所為系爭費率核定，勢必將同時影響原告及 客運業者雙方，然而客運業者並非系爭契約之當 事人，故參酌前述決議意旨可知，被告所為系爭 費率核定，並非單純履行系爭契約之意思表示， 亦同時對系爭契約外之第三人即客運業者產生一 定之法律效果，故其性質應屬行政處分。
查原告當時係向被告提出每月每月台587,600 元 及每月每窗口6,863 元之費率方案，然被告不僅
未予採納，甚且逕自作成每月每月台192,010 元 及每月每窗口1,589 元之費率核定。由於「行政 契約」乃行政機關與人民立於平等地位並經雙方 意思表示合致後所為之行政行為，由此可知，被 告未令原告重行提出費率方案，即逕行核定不同 內容之費率標準，被告所為系爭費率核定既未與 原告達成合意，自非屬立於平等地位所為之契約 行為，反而具有單方高權行為之性質。是以，被 告所為系爭費率核定，既非依據系爭契約之具體 約定結果，則依上開決議意旨，更可說明此為行 政處分性質。
②系爭費率核定既已符合行政程序法第92條所定要件 ，即應認屬行政處分，而與被告之主觀認知無涉： 行政機關之行政行為是否屬於行政處分，應視其 是否符合行政程序法第92條所定之行政處分要件 ，及應視行政機關表示於外部之客觀情形以為論 斷，而與行政機關就該行政行為性質之主觀認知 無涉。有前司法院大法官吳庚所著行政法之理論 與實用第345 頁所載，及最高行政法院77年度判 字第2054號判決、94年度判字第644 號判決亦同 此見解。
參照最高行政法院98年度判字第1479號判決可知 ，欲認定行政機關所為之行政行為是否屬行政處 分，應視該行為客觀上是否該當對外發生法律效 果影響人民權益等行政處分要件，而與行政機關 主觀認知無關，故上開案例之行政機關雖認其所 為對於檢舉人之函覆僅為觀念通知，惟因該函覆 所依據之法律整體結構及其他相關因素綜合判斷 之，可得知相關法律有保障特定人之意旨，仍應 認該行政機關所為函覆業已對外發生法律效果， 是以，無論行政機關之主觀認知為何，均不影響 該函覆為行政處分之性質。
另參照最高行政法院87年度判字第521 號判決可 知，被告主張其所為之行政行為非屬行政處分云 云，惟最高行政法院仍依行政處分之客觀要件， 認定該行政行為係屬行政處分。
綜上所述可知，被告縱辯稱其係基於行使系爭契 約第8.1 條及招商說明書之附件十「轉運站經營 管理規範」第叁、二等約定所賦予之「契約上權 利」，而為系爭費率之核定云云，惟此並不影響
法律上有關系爭費率核定係屬行政處分之認定。 ③被告為臺北市各客運轉運站之主管機關，其就市府 轉運站系爭費率所為之核定處分，涉及對原告財產 權利之限制，自應有法律或自治條例之授權，否則 即違反法律保留原則：
按地方制度法第18條第10款規定：「下列各款為 直轄市自治事項：十、關於交通及觀光事項如下 ：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。（二 ）直轄市交通之規劃、營運及管理。（三）直轄 市觀光事業。」準此，臺北市交通之規劃、營運 及管理自屬由被告機關主管之事項無誤。又按發 展大眾運輸條例第3 條規定：「本條例所稱主管 機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府 ；在縣（市）為縣（市）政府。」同法第4 條第 1 項並規定：「主管機關應依大眾運輸發展或重 大建設需要，規劃設置大眾運輸場站或轉運站。 」由是可知，直轄市政府就設於直轄市內之轉運 站等與大眾運輸有關之公共建設，具有規劃、設 置及管理等法定權限。是以，被告既屬直轄市政 府，其對於轄區內有關轉運站之規劃、設置及管 理，自具有主管機關之地位，合先敘明。
復按地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市 ）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上 級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方 立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自 治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布 或下達者，稱自治規則。」又依同法第28條第2 款規定：「下列事項以自治條例定之：．．．二 、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義 務者。．．．」是以，地方自治機關欲執行其自 治事項時，若因此導致對於地方自治團體居民權 利義務之限制，自應透過自治條例加以規範，始 得為之。
如前所述，被告係屬臺北市轄區內所設置轉運站 之主管機關，又被告所為系爭費率核定係由其單 方決定，並未給予原告立於平等地位共同磋商之 機會，準此，被告所為系爭費率核定，應係被告 立於臺北市轉運站主管機關地位而對原告所為之 行政處分。經查，被告所為系爭費率核定之原處 分，係對於原告向各進駐客運業者收取租金或使
用費所為之權利限制，是以，被告欲作成系爭費 率核定處分時，自應依法律保留原則為之，亦即 被告所為系爭費率核定處分應獲法律或自治條例 之授權。易言之，被告所為系爭費率核定處分， 既係基於臺北市轉運站主管機關之地位，而對於 具有公共事務性質之轉運站設施租金費率此一公 法上具體事件所為之決定，且亦造成對於原告權 利之限制，其性質自屬行政處分，實毋庸置疑， 是以被告作成系爭費率核定處分自應遵循法律保 留原則等行政法上之原理原則，始屬適法。
詎料，被告在未獲任何法律或自治條例授權之情 形下，即於97年9 月17日自行訂定並發布費率審 核要點，並據此作成系爭費率核定處分。惟查， 費率審核要點之法規位階僅屬「自治規則」，實 不得作為創設、剝奪或限制人民權利之法律依據 ，是以被告所為系爭費率核定處分，顯與法律保 留原則有所牴觸，係屬違法之行政處分，已嚴重 損害原告之合法權益，依法自應予以撤銷。
④促進民間參與公共建設法（下稱「促參法」）第49 條規定非屬被告作成系爭費率核定處分之法源依據 ：
按促參法第49條規定：「（第1 項）民間機構參 與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素， 於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調 整時機及方式：．．．。（第2 項）前項民間機 構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於 主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公 用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契 約並公告之。（第3 項）前項經核定之營運費率 標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後 如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法 核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公 告之。」查促參法之立法目的，係因民間機構參 與主辦機關擬興建之公共建設，故具體規範主辦 機關與民間機構間之權利義務關係，是以，上開 規定僅係規範如民間機構參與之公共建設屬公用 事業者，主辦機關不得逕與民間機構約定營運費 率標準、調整時機及方式，而應依各該公用事業 主管機關核定內容納入或據以修正投資契約之相 關約定，簡言之，上開規定並非賦予各該公用事
業主管機關得核定營運費率標準、調整時機及方 式之法源依據，此由上開規定係謂由各該公用事 業主管機關「依法核定」等語可稽。
職是，如認市府轉運站係屬公用事業之範疇，雖 有促參法第49條規定之適用無誤，惟如前述，該 規定並非各該公用事業主管機關核定公用事業費 率之法源依據，是以，被告若僅按上開規定進行 市府轉運站系爭費率之核定，自屬法律保留原則 之違反。其次，依民營公用事業監督條例第7 條 規定：「民營公用事業，訂立或修正有關公眾用 戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關， 簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」準此，如 認市府轉運站屬民營公用事業者，被告僅屬地方 監督機關，亦即僅得就系爭費率核定簽具意見轉 呈中央主管機關核准，故被告逕自作成系爭費率 核定之原處分，顯有違反法律保留原則之情。
再者，若謂市府轉運站並未該當民營公用事業監 督條例第2 條關於公用事業之範疇，而認系爭費 率非屬公用事業費率者，即無促參法第49條或民 營公用事業監督條例等規定適用之可能。此外， 由被告另行訂定費率審核要點，並召開客運轉運 站費率審查會議審核市府轉運站及臺北轉運站之 設施租金費率一節可知，被告應係立於臺北市轉 運站主管機關地位為之。又被告規劃設置轉運站 乃依據發展大眾運輸條例第4 條規定，然查，針 對由民間機構營運之轉運站而言，該條例並未賦 予轉運站主管機關得就其設施租金費率進行核定 之權力。職此，被告所為系爭費率核定之原處分 ，既未援引適法之法源依據，自有未依法核定而 違反法律保留原則之情。
⑤系爭契約第8.1 條及招商說明書之附件十「轉運站 經營管理規範」第叁、二等約定，不得作為被告作 成系爭費率核定處分之法源依據：
按「行政契約通常是人民與行政機關就公法上之 標的，雙方意思表示一致而成立的行為，所謂自 願不構成侵害（volenti non fit iniuria ）， 固然並非在任何情形皆可適用，但雙方意思合致 的行為，與官署單方作成行政處分，畢竟有所不 同，判斷其合法性之際，允許稍為寬鬆的標準是 現實實務上之立場。」、「目前通說認為，行政
契約既經法律明定為行政作用之一種方式，與行 政處分之地位完全相當，則不必再深究行政契約 如何與法律保留相配合之問題，蓋行政處分受法 律保留何種程度之羈束，行政契約亦然．．．」 前司法院大法官吳庚所著《行政法之理論與實用 》第109 至110 、430 頁分別著有明文（原證12 ）。又司法院大法官會議釋字第443 號解釋（下 稱釋字433 號解釋）創設「層級化法律保留體系 」，而依其解釋意旨：有關干涉行政措施均有法 律保留原則之適用；至於有關給付行政措施，其 受法律規範之密度，因較限制人民權益者寬鬆， 僅在涉及公共利益之重大事項時，始有法律保留 原則之適用。由此可知，依舉輕以明重之法理， 有關給付行政措施並無完全排除法律保留原則之 適用，遑論是限制人民自由權利之干涉行政措施 ，更何況，行政契約僅為行政作用之一種方式， 且行政契約之內容如涉及對人民自由權利之限制 ，亦屬干涉行政之範疇，自應仍有法律保留原則 之適用。
再者，法律保留原則係屬憲法位階之一般原則， 除有同屬憲法位階之其他基本原則可作為排除適 用之依據外，國家機關即不得任意排除法律保留 原則之適用。又雖有以「自願不構成侵害」理論 作為除排法律保留原則適用之依據者，然而，國 家與私人間事實上的不對等，如何能確保人民的 「自願」並非在迫不得已之狀態下形成，況且在 私法領域中，尚有針對定型化契約而對消費者所 為之保護規範，則何以在公法領域中，卻可僅以 人民之「自願」作為排除法律保留原則之依據？ 此外，憲法第23條既已明定限制人民自由權利應 以法律為之，即已劃定行政權與立法權間之界限 ，若允許行政權得依「自願不構成侵害」理論而 以行政契約之方式限制人民自由權利，不啻放任 行政權對於立法權之侵害。準此，縱認人民得自 願拋棄其基本權利，但對於國家行政權之行使而 言，此舉仍無法取代干涉行政措施應獲立法權之 授權，易言之，不得以人民自願拋棄基本權利之 方式取代憲法上有關法律保留原則之要求。
系爭契約第8.1 條及招商說明書之附件十「轉運 站經營管理規範」第叁、二等約定雖屬經被告與
原告間合意之行政契約條款，但行政契約與行政 處分同為行政行為之一種，既然行政契約本身亦 應受法律保留原則之拘束，則行政機關豈有得以 行政契約作為其他行政行為之法源依據之理。
⑶被告將與原告利害關係相反之客運公會納為審查會議 成員並參與系爭費率之審核，是以被告依據該審查會 議結論所作成之系爭費率核定處分，顯然違反公平原 則，依法自應予以撤銷：
①查費率審核要點第5 點規定：「審查會議由交通局 局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會 議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政 局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並 應邀請學者專家與會。」然而，客運業者即係將來 可能使用市府轉運站設施而需向原告支付相關費用 者，故就系爭費率之審核而言，原告與客運業者間 實屬利害關係相反。參照行政訴訟法第19條第1 款 及第243 條第2 項第2 款、民事訴訟法第32條第1 款及第3 款等迴避規定，與行政程序法第4 條、第 9 條及第73條就行政機關應對於當事人之有利不利 一律加以注意等規定，以及民間參與公共建設甄審 委員會組織及評審辦法第9 條第1 款就委員會成員 組成之相關規定可知，基於審查會議之公平性，與 審查事項具有利害關係者應予迴避，應屬審查會議 於程序上所應遵守之基本原則無誤。是以，如由客 運業者所組成之客運公會參與系爭費率之審核，足 認其執行職務顯有偏頗之虞，參酌前揭規定意旨， 客運業者依法自應迴避，不得參與系爭費率之審核 ，否則被告依據該審查會議結論所為之系爭費率核 定處分，即與上開利害衝突迴避及公平性等原則不 符，而有其違法失當之處。
②再者，依行政程序法第9 條規定：「行政機關就該 管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律 注意。」惟被告對於邀請與原告利害關係相反之客 運公會參與審核原告所提費率方案，此一明顯對原 告不利之情形未予注意，由此亦應認被告所為之系 爭費率核定處分係屬違法，依法自應予以撤銷。 ⑷原告提送被告核定之費率方案係以「固定月台租金模 式」作為成本分析基準，且原告依系爭契約有重增置 市府轉運站相關設施之義務，因此基於「收支平衡原 則」而列有重增置成本之項目，是以被告拒將重增置
成本納入費率計算基礎，亦與公平原則有違，依法自 應予以撤銷：
①經查，原告提送被告核定之費率方案係以固定月台 租金模式作為成本分析基準，由於該模式僅能每月 向客運業者收取固定費用，因此應以轉運站經營可 達「收支平衡」作為基本原則，此時自須以包含相 關設施之重增置成本在內之總投資成本作為費率計 算基礎，以決定固定月台租金費率之數額，始可能 使轉運站之經營收支平衡，而達成長期營運之目標 ，合先敘明。
②復查，各項興建及設備之重增置成本，原本即屬營 建成本之一部，且依系爭契約第8.2 條約定：「乙 方應維持本計畫設施於良好營運狀況，並對本計畫 設施作必要之裝修、『置換』及改善，以確保移轉 後仍可維持良好之營運狀態。」及第13.5.3條約定 ：「乙方應擔保其移轉標的除甲方同意者外於移轉 時無權利瑕疵且為『正常之使用狀況』，其維修狀 況亦應符合製造者及政府規定之安全標準。」可知 ，原告營運市府轉運站之期間長達50年之久，惟相 關設施均有其固定耐用年限，如原告須擔保於營運 期限屆滿後移轉營運資產予被告時，要維持相關設 施均處於正常使用狀況，原告勢必須將已超過耐用 年限之設施進行置換。詎料，被告一方面要求原告 有置換相關設施以維持正常使用狀況之義務，另一 方面卻拒絕將重增置相關設施之成本列入原告之年 營運成本項目中，此舉顯屬不公。因此，被告如拒 絕將各項興建及設備之重增置成本納入費率計算基 礎，恐致原告未來財務狀態無法負擔，而有礙市府 轉運站之永續經營。
⑸綜上所陳，系爭費率核定之性質應屬行政處分，且有 諸多違法之處，為此狀請本院鑒核，並祈迅賜判決如 先位聲明，以維權益，實感德便。
⒉有關備位聲明部分：
⑴縱認系爭費率核定非屬行政處分，惟系爭契約之性質 係屬「行政契約」，故原告就系爭契約之相關爭議向 本院提起本件訴訟，係屬有據：
①查系爭契約係屬兩造間依促參法所簽訂之投資契約 ，而促參法之目的，在於促使民間機構參與公共建 設之興建，藉以提升公共服務水準，加速社會經濟 發展，已如前述，因系爭契約之標的係屬公共建設
，且被告與原告簽訂系爭契約亦係為達成規劃設置 市府轉運站此一公共建設之行政目的，是以系爭契 約事涉公益甚鉅，自具備行政契約性質。
②復查，系爭契約第18.3條雖約定：「一方提起撤銷 仲裁判斷之訴時，甲乙雙方同意以中華民國臺灣臺 北地方法院為第一審管轄法院。」，惟依釋字533 號解釋中由吳庚大法官所提出之協同意見書表示， 締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依 據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖 有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究 屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之 問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事 人之合意所能變更。準此，事件之本質係屬公法或 私法，並不因當事人之主觀認知或程序法之規定， 而改變其法律性質，此亦有本院94年度訴字第4083 號判決可稽。是以，如前所述，系爭契約徵諸其締 約之目的、內容均具有公法上性質，應認其屬行政 契約，則系爭契約所衍生之爭議，依行政訴訟法第 2 條之規定，本院當有審判權，殊不因系爭契約第 18.3條有關管轄法院之錯誤約定，而變更其原有之 行政契約性質。職是，系爭契約係屬行政契約類型 ，本院就本件爭議確具有審判權無誤。
⑵縱認系爭費率核定之性質係基於系爭契約所為之契約 意思表示，惟其亦應受一般法律原則之拘束，故依系 爭契約精神及相關合理審核基準，被告自應按原告所 提費率方案（原證13）核定系爭費率標準：
①按系爭契約第8.1 條：「乙方應遵守本計畫招商文 件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」及招商 說明書之附件十「轉運站經營管理規範」第叁、二 ：「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉 運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方 案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年 得檢討調整乙次。」其課以原告有將營運成本檢討 及費率建議方案報請被告即臺北市轉運站主管機關 審核通過之契約義務，相對的被告此時亦有就原告 所提出系爭費率方案進行審核，並依合理之費率標 準予以核定，以確保市府轉運站之正常營運及永續 經營之契約義務，是以原告自得依上開約定請求被 告作成符合契約精神及其他合理審核基準之費率核 定。
②復按行政契約依行政程序法第4 條規定，應受法律 及一般法律原則之拘束。惟查，被告作成系爭費率 核定時，將與原告利害關係相反之客運公會納為審 查會議成員，顯違公平原則；又被告既係依固定月 台租金模式進行審核，卻未以該模式所採「收支平 衡原則」之契約精神，作為核定系爭費率之基礎， 且刻意忽略原告依本件開發經營契約須負擔重增置 （已超過固定耐用年限之）相關設施之義務，而任 意剔除原告所提重增置成本項目，實與系爭契約之 本旨不符，系爭費率核定顯係未依契約本旨所為之 給付，應不生效力。
③承上，縱認被告所為係為履行行政契約之意思表示 ，然上開契約條款亦僅賦予被告得對於原告所提出 之費率標準進行審核之權限，而非謂被告得恣意決 定系爭費率標準云云，因此，被告於原告所提之費 率內容符合系爭契約精神及其他合理審核基準之情 況下，自應同意原告所提出之系爭費率標準。
⑶綜上所陳，縱認系爭費率核定之性質為契約意思表示 ，然其作成顯然違反一般法律原則，故為確保市府轉 運站之正常營運，依系爭契約精神及其他合理審核基
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