臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2464號
100年3月24日辯論終結
原 告 陳坤龍
訴訟代理人 白宗弘 律師
被 告 銓敘部
代 表 人 張哲琛（部長）住同上
訴訟代理人 柯敏菁
劉佳瑋
上列當事人間俸給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中
華民國99年11月16日99公審決字第0347號復審決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國84年7 月1 日至89年10月23日曾任中央健康保險 局（下稱「原健保局」）暫僱人員，復應89年公務人員普通 考試資訊處理職系資訊處理科考試及格，於89年10月24日改 任原健保局辦事員，嗣於94年5 月1 日調任分局課員。原健 保局於99年1 月1 日改制為行政院衛生署中央健康保險局（ 下稱「健保局」）時，復經健保局派代為該局薦任第六職等 至第七職等資訊處理職系助理程式設計師，並選擇依原健保 局現職人員轉任健保局比照改任官職等級及退撫事項辦法第 2 條第1項 規定，以現職改任方式辦理轉任，經被告於99年 7 月1 日以部銓二字第0993223552號函（下稱「前處分」） 銓敘審定合格實授，核敘薦任第六職等本俸五級445 俸點。 嗣原告於99 年7月22日向被告陳情，向被告請求採計其於84 年7 月1 日至89年10月23日曾任原健保局暫僱人員年資（下 稱「系爭年資」）提敘俸級，經被告於同年9 月2 日以部銓 二字第09932477 56 號函（下稱「原處分」）否准所請。原 告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以99公審 決字第0347號復審決定書作成：「關於前處分部分，復審不 受理；其餘復審駁回」之決定，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：得否採計之任職年資種類及如何採計等相關 規定之適用範圍甚廣，係屬實現公務人員服公職權利與涉及 公共利益之重要事項，而屬法律保留事件，需以法律明定之 ，而公務人員俸給法施行細則第16條及「公務人員曾任公務 年資採計提敘俸級認定辦法」（下稱「提敘辦法」）第8 條
規定已增加公務人員俸給法第17條第3 項所無之限制。且公 務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8 條，並未依公 務人員俸給法第17條第3 項之立法目的斟酌事物性質之差異 而為合理之區別待遇，與平等原則有違。且伊因信賴83年12 月30日公布之中央健康保險局組織條例第20條之規定，而認 伊在原健保局任職可取得雇員資格，故應受信賴保護原則之 保障等語。並聲明：㈠復審決定關於「其餘復審駁回」部分 及原處分均撤銷。㈡被告應作成採計原告系爭年資並溯及自 99年1 月1 日生效之行政處分。
三、被告則以：原告應原健保局暨所屬各分局儲備暫僱人員考試 臺中地區筆試錄取、進用為暫僱人員，而該考試係原健保局 委託臺北市政府勞工局就業服務中心辦理之考試，非屬公務 人員考試法所稱之公務人員考試。公務人員俸給法第17條第 1 項、第2 項所定得予採計提敘之各類公務年資係採列舉規 定，同條第3 項所稱之「前2 項以外之公務員年資」則於公 務人員俸給法施行細則第16條有進一步闡明，是行政機關在 母法概括授權之下所發布之施行細則或命令，是否已超越法 律授權，不應拘泥於法條所適用之文字，而應就法律本身之 立法目的及整體規定為整體考量，故公務人員俸給法施行細 則第16條及提敘辦法第8 條並未違反法律保留原則。而原告 曾任原健保局暫僱人員年資，係經原健保局自行招考進用， 其資格及進用依據與公務人員俸給法規提敘之規定不符，亦 經健保局於99年8 月30日以健保人字第0990077759號函復在 案，故伊認定系爭年資無法採計提敘係依法行政，並未有差 別待遇，亦未有原告所稱因信賴中央健康保險局組織條例之 規定，而應受信賴保護原則保障之情形，故原處分於法並無 不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有健保局99年1 月1 日健保人字第099005 4771號函影本、原健保局現職人員改任官職等選擇切結書影 本、原告考試院及格證書影本、健保局99年2 月8 日健保人 字第0990052724A 號服務證明書影本、健保局99年3 月4 日 健保人字第0990076966號職員服務證明書（下稱「99年3 月 4 日職員服務證明書」）影本、原告99年7 月22日陳情書影 本、前原處分影本及原處分影本在卷可稽（復審卷第25至28 、32、61至65頁），堪認為真正。
五、本院之判斷：
原告主張公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8 條 之規定，違反法律保留原則及行政程序法第6 條平等原則之 規定，且伊應受信賴保護原則之保障等語，惟為被告所否認
，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠公務人員俸給法 施行細則第16條、提敘辦法第8 條是否違反法律保留原則？ ㈡公務人員俸給法施行細則第16條、提敘辦法第8 條是否違 反行政程序法第6 條之平等原則？㈢原處分是否違反行政程 序法第8 條後段之信賴保護原則？茲分述如下： ㈠公務人員俸給法施行細則第16條、提敘辦法第8 條是否違反 法律保留原則？
按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技 術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律 之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越 母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所 許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則 或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文 字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意 義為綜合判斷。經查：
1.按公務人員俸給法第17條規定：「（第1 項）公務人員曾 任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成 績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最 高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核） 合於或比照合於公務人員考績法晉敘俸級之規定，得按年 核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止：一、 經銓敘部銓敘審定有案之年資。二、公營事業機構具公務 員身分之年資。三、依法令任官有案之軍職年資。四、公 立學校之教育人員年資。五、公立訓練機構職業訓練師年 資。（第2 項）曾任政務人員、民選首長、公立專科以上 學校教師、公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機 構研究人員年資，如繳有成績優良證明文件，得比照前項 規定，按年核計加級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級 為止。（第3 項）公務人員曾任前2 項以外之公務年資， 如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得 按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止。（ 第4 項）第1 項所稱職等相當，指公務人員曾任職務等級 與現所銓敘審定之職等相當；所稱性質相近，指公務人員 曾任職務工作性質與擬任職務之性質相近。（第5 項）公 務人員曾任職等相當、性質相近、服務成績優良年資提敘 俸級之認定，其辦法，由考試院定之。」
2.由上述規定可知，公務人員俸給法第17條第1 項、第2 項 ，係針對公務人員得採計提敘之曾任年資依性質加以區分 ，凡曾經被告銓敘審定或權責機關（構）、學校依法派任 、聘任、任官有案之公務年資，得依其考績結果提敘俸級
至年功俸最高級，並依其適用類別予以分項、分款列舉規 定。且上開列舉之年資，其所適用之相關法規具有全國一 體適用、非臨時任用且有相當程度之身分上保障之性質。 而公務人員俸給法第17條第3 項所稱之公務年資，則係針 對同條第1 項及第2 項以外「與現任職務職等相當、性質 相近且服務成績優良之年資」所為之概括規定，是其適用 對象，自應比照同條第1 項及第2 項所列舉得採計年資之 人事法規內容，亦以具有全國一體適用、非臨時任用且有 相當程度之身分上保障之性質者為限。是針對公務人員俸 給法第17條第3 項所稱之公務年資，公務人員俸給法施行 細則第16條定義為：「指曾任下列各款之年資：一、在政 府機關（構）、公立學校依聘用人員聘用條例、行政院暨 所屬機關約僱人員僱用辦法或比照上開法規自行訂定並報 經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年資。二、軍事 單位編制內軍聘、軍僱或義務役之年資。」係在闡明公務 人員俸給法第17條第3 項規定之真意，符合該條所規定之 立法意旨，亦未增加母法所無之限制，自無悖於法律保留 原則。
3.至於考試院依公務人員俸給法第17條第5 項授權發布之「 公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法」第8 條規 定：「公務人員曾任下列年資，不予採計提敘：一、非依 聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法 聘（僱）用，且亦非比照上開法規自行訂定並報經上級機 關核准之單行規章聘（僱）用之年資。二、受懲戒處分不 得晉敘期間之年資。三、臨時人員（含職務代理人及按日 、按時、按件計酬之人員）、工職人員或公營事業機構評 價職位人員之年資。四、應公務人員各類考試筆試錄取分 配占各機關編制內實缺實施訓練（學習、實習）之年資。 」其中第1 款係重申公務人員俸給法施行細則第16條第1 款之意旨，第2 款係闡明公務人員俸給法第17條所謂「服 務成績優良」之基本條件，第3 款、第4 款則係例示與公 務人員俸給法第17條第1 款、第2 款、第3 款所定「公務 年資」之性質不合之情形，核其內容均係闡明公務人員俸 給法第17條之規範意旨，符合該條第5 項之授權目的，且 未增加母法所無之限制，亦與法律保留原則無違。是原告 主張公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8 條規 定違反法律保留原則，尚難憑採。
4.原告應原健保局暨所屬各分局儲備暫僱人員考試臺中地區 筆試錄取、進用為暫僱人員，而該考試係原健保局委託臺 北市政府勞工局就業服務中心辦理之考試，非屬公務人員
考試法所稱公務人員之考試等情，已如前述。而原健保局 為管理暫僱人員，訂有中央健康保險局按日計酬暫僱人員 管理要點，其中第3 點前段規定「暫僱人員係按日計酬（ 答辯卷第22頁）。」又依健保局99年3 月4 日服務證明書 （答辯卷第5 頁），原告自84年7 月1 日起至89年10月23 日止之系爭年資，其中84年7 月1 日至87年3 月31日係原 健保局中區分局「按日」計酬暫僱人員年資，87年4 月1 日至89年10月23日則為該分局「按月」計酬暫僱人員年資 ，該按月計酬薪資係由原健保局業務費用臨時人員薪資項 下支應。另被告為原處分前，曾函請健保局查明原告是否 為原健保局編制內公務人員身分、支薪等級及其進用依據 ，經該局於99年8 月30日以健保人字第0990077759號函查 復略以：「本局改制前之暫僱人員，係應全民健康保險業 務需要，自行僱用之臨時人員，其身分為『純勞工』而非 『公務員兼具勞工』，且渠等人員既非屬預算員額內正式 進用之人員，亦非比照聘用人員聘用條例、行政院暨所屬 機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用人員。」（答辯卷第26 頁）是以，原告之系爭暫僱人員年資，非屬公營事業機構 具公務員身分之年資，亦非依聘用人員聘用條例、行政院 暨所屬機關約僱人員僱用辦法聘（僱）用或比照上開法規 自行訂定並報經上級機關核准之單行規章聘（僱）用之年 資，且為臨時、工職人員性質，則依公務人員俸給法施行 細則第16條及公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦 法第8 條規定，系爭年資即不得依公務人員俸給法第17條 第3 項予以採計提敘俸級。被告否准採計原告系爭年資提 敘俸級，並無違誤。
㈡公務人員俸給法施行細則第16條、公務人員曾任公務年資採 計提敘俸級認定辦法第8 條是否違反行政程序法第6 條之平 等原則？
按行政程序法第6 條固規定：「行政行為，非有正當理由， 不得為差別待遇。」惟按憲法第7 條之平等原則，並非指絕 對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質 平等，基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物 性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485 號解釋 意旨參照）。且按司法院釋字第605 號解釋理由開宗明義： 「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依 法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休 金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上 服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第575 號、第483 號解釋參照），惟其俸給銓敘權利之取得，係以取得公務人
員任用法上之公務人員資格為前提。」經查：
1.按公務人員俸給法第17條有關俸級提敘規定之立法意旨， 在於不同制度人員間原係適用不同之任用、敘薪、考績（ 成）、考核等規定，於相互轉任時，無從依原敘俸（薪） 級逕予換敘，基於人事制度之公平性，故有俸級提敘之設 計（司法院釋字第501 號解釋意旨參照）。是以，俸級提 敘之設計，旨在提供公務人員於依法任用之後，對其未具 公務人員任用資格前所曾任之公務年資，於符合一定條件 下酌予核計為公務人員年資之優惠措施，本質上係屬授予 利益之規定，與公務人員依公務人員考試及格資格核敘俸 級、考績晉敘等有所不同；且為與依法考試及格任用之公 務人員俸級晉敘等相關權益取得衡平，公務人員俸給法17 條及其施行細則第16條、提敘辦法第8 條明定，僅限於基 於適用具有全國一體適用、非臨時任用且有相當程度身分 上保障之人事法規之曾任公務年資，始得採計提敘，係為 保障不同制度間人員法律上地位之實質平等，斟酌其等所 適用不同規範事物性質之差異而為合理之區別對待，與平 等原則並無牴觸。是原告主張公務人員俸給法施行細則第 16條及提敘辦法第8 條違反行政程序法第6 條之平等原則 云云，要難憑採。
2.本件原健保局原並非行政機關，其所屬人員不同於公務人 員體制，應適用中央健康保險局組織條例及相關子法之規 定，而有不同之考選、進用、敘薪、考績、考核等制度。 故於99年1 月1 日原健保局改制為行政機關性質之健保局 後，原健保局所屬人員於轉任公務人員任用法上之公務人 員體制時，如何比照改任官職等級，即應基於政府整體性 及人事制度公平性，依循法定之俸級提敘設計為之。而原 告受僱原健保局之管理依據為「中央健康保險局按日計酬 暫僱人員管理要點」，係原健保局自行訂定之規定，依該 要點第8 點規定：「暫僱人員如有工作不力或行為不檢情 事者，應隨時解僱。」顯見暫僱人員非但僅具有暫時、臨 時之性質，且不具有任何身分上之保障甚明。又該要點並 非比照聘用人員聘用條例、行政院暨所屬機關約僱人員僱 用辦法自行訂定並報經上級機關核准之單行規章，亦未送 請被告核備，與其他具有全國一體適用、非臨時任用且有 相當程度身分上保障性質之人事單行法規，如教育人員任 用條例及其施行細則、職業訓練法、聘用人員聘用條例、 行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法等，顯有不同。是原 告曾任原健保局之系爭暫僱人員年資，係經原健保局自行 招考、進用，其資格及進用依據與公務人員俸給法施行細
則第16條及提敘辦法第8 條採計提敘之規定不符，被告據 以否准原告採計提敘系爭年資之申請，係屬合理之差別對 待，與行政程序法第6 條規定並無違背。
㈢原處分是否違反行政程序法第8條後段之信賴保護原則？ 按行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序 予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法 規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保 護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀 上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合 理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符 憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明 顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規 則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而 發布者，其信賴即不值得保護；又「純屬願望」、「期待」 而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保 護範圍（司法院釋字第525 號解釋意旨參照）。經查，依83 年12月30日公布之中央健康保險局組織條例第20條規定：「 分局共置……雇員若干人。」惟原健保局組織條例係針對原 健保局組織、各單位職掌及員額設置之組織依據，並未對所 屬人員如何進用及調任職務有所規範，且原告之暫僱人員年 資亦非依原健保局組織條例之規定而進用之年資，況雇員年 資與暫僱人員年資顯有不同，縱經原健保局進用為暫僱人員 ，亦非當然即可取得雇員資格。是上開規定顯不足以作為曾 任暫僱人員年資日後得採計提敘為公務人員年資之信賴基礎 。至於原告主張依上開組織條例第20條規定，伊得取得原健 保局雇員資格，並據以提敘曾任原健保局暫僱人員年資，純 屬其個人之願望或期待。況原告嗣參加89年公務人員普通考 試資訊處理職系資訊處理科考試及格，而取得公務人員任用 資格，更不可能降格擔任原健保局之雇員，益見其並無因信 賴上開規定而取得雇員資格之表現事實，顯與行政程序法第 8 條後段所規定信賴保護原則之要件不符。是原告主張原處 分違反行政程序法第8 條後段之信賴保護原則云云，洵不足 採。
㈣綜上所述，公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8 條並未違反法律保留原則及平等原則，被告依上開規定否准 原告採計提敘系爭年資之申請，亦未違反信賴保護原則。原 告主張各節，均不足採。原處分以原告於原健保局之系爭年 資不符公務人員俸給法施行細則第16條及提敘辦法第8 條之 採計提敘規定，而駁回原告之申請，並無違法，復審決定就 此部分予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求本院判
命被告應作成採計原告系爭年資並溯及自99年1 月1 日生效 之行政處分，均無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如
法 官 張 國 勳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 4 月 14 日 書記官 陳 可 欣