有線廣播電視法
臺北高等行政法院(行政),訴字,99年度,1673號
TPBA,99,訴,1673,20110407,1

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1673號
100年3月17日辯論終結
原　　　告　北世界股份有限公司（原名為大世界有線電視股份
有限公司）
代　表　人　張書銘
原 告　寶福有線電視股份有限公司
代　表　人　洪文錫
原 告　大揚有線電視股份有限公司
代　表　人　吳振隆
共 同
訴訟代理人　謝穎青律師
被 告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　蘇　蘅（主任委員）
訴訟代理人　曾麗萍
　 許富美
謝明謙
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國99
年7月30日院臺訴字第0990097678號、第0990101297號、第
0990101300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：
㈠緣原告於98年12月31日向被告申請變更營運計畫書中99年度 頻道規劃及其類型，惟於未經許可前，即擅自於99年1月1日 凌晨起，逕行更換5個廣告專用頻道，將原位於第35、47、 48、60及80頻道位置播出之東森購物3台、東森購物1台、東 森購物2台、東森購物5台、東森購物4台，變更改以訴外人 東森國際股份有限公司（以下簡稱東森公司）代理之U-Life 4台、U-Life1台、U-Life5台、U-Life2台、U-Life3台播出 。
㈡經被告於99年1月4日召開第335次委員會議決議結果，認原 告有未經申准擅自變更營運計畫內容，違反有線廣播電視法 第26條第1項規定之情形，乃依同法第68條第1項第3款規定 ，於99年1月5日以通傳營字第09941000630、00000000000、 00000000000號裁處書（以下簡稱原處分）分別處原告罰鍰 各新臺幣（下同）700,000元，並應於99年1月6日24時前改 正完成，逾期不改正者，得按次連續處罰，情節重大者，得



廢止營運許可，並註銷營運許可證。原告不服，提起訴願， 亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告違背自訂之有線電視頻道規劃變更參考指標，逾越裁量 範圍：
⒈按行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實信用之方法 為之並應保護人民正當合理之信賴。」，同法第10條規定： 「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符 合法規授權之目的。」。
⒉本件被告於95年12月28日以通傳營字第09505148360號函下 達「國家通訊傳播委員會處理有線電視頻道規劃變更參考指 標」（以下簡稱參考指標），有關廣告專用頻道部分，一共 在三處提及，⑴序文第三段「本會審查系統經營者變更頻道 申請案件時，除要求申請案之內容，如必載、廣告專用頻道 及同一關係企業頻道比例等應符合有線廣播電視法相關規定 外，並將審酌下列各項參考指標。」，有線廣播電視法關於 廣告專用頻道之規定於第47條，係對於廣告專用頻道之數量 設定上限，並無其他對於廣告專用頻道之授權規範；⑵參考 指標第一（五）項「廣告專用頻道是否區塊集中規劃」，本 件系爭廣告專用頻道並無變更頻道位置或集中之區塊，為兩 造不爭執之事實；⑶參考指標第二（四）項「變更頻道是否 有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可」，被告於99年12 月3日提出之補充答辯狀自認，略以「按現行衛星廣播電視 法規定，富邦媒體科技股份有限公司經營之『富邦MOMO台』 及系爭案件之東森得易購公司經營之『東森購物』、森森百 貨股份有限公司經營之『U Life』等購物頻道，無須先向被 告機關依衛星廣播電視法規定取得衛星廣播電視節目供應者 執照，始得許可在有線廣播電視系統播送經被告機關97年12 月26日以通傳營字第09741085900 號函補充解釋在案」等語 ，是本件系爭新增廣告專用頻道無需事先取得被告發給執照 或許可，依參考指標之規定，原告以新增廣告專用頻道○○ 區○○○○道位置替換供應之廣告代理商，並無違背被告教 示，甚為顯然。
⒊原告對於被告明文之行政指導行為建立正當合理之信賴，被 告竟為保護特定廣告頻道供應者之商業利益，悖反有線廣播 電視系統經營者定型化契約應記載事項第8條規定及先前行 政行為，逕對原告為不利益處分。被告認定原告「變更廣告 專用頻道供應者」，影響層面重大，損害消費者權益至鉅， 對照被告於99年12月22日以年代綜合台「節目廣告化」及「 廣告置入性行銷」宣布不予換照，命令年代綜合台於99年12



月31日前停止播送，所持理由亦不外是損害消費者權益至鉅 ，顯然被告完全不認同消費者或用戶付費收看有線電視服務 ，是為收視及收聽廣告。被告就年代綜合台與東森得易購股 份有限公司（以下簡稱東森得易購公司）為差別待遇，實難 讓公眾信服其裁量並無偏私，且未逾越法定之裁量範圍。 ㈡訴願決定採納被告主張而認定「廣告專用頻道」廣告內容之 變更亦屬「營運計畫」之「頻道」變更而應事先申准云云， 無非依據：⑴前中央主管機關行政院新聞局83年2月「有線 電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部分之 「撰寫說明」規定、⑵行政院新聞局「89年4月18日（89） 怡廣五字第05775號函說明二、三」之規定，及⑶行政院新 聞局「有線電視頻道規劃與管理原則」之附件三「頻道規劃 及使用情形表（範例）」，並依其各該「須知」、「函釋說 明」及「處理原則」之相關「附表格式」或「填載範例」， 藉此推論：「廣告專用頻道」自應包括於應填具之有線電視 營運計畫，且廣告頻道亦有「『節目』訊號來源（節目源地 點／傳輸媒介）」欄位，是其變更自應報備云云。惟查： ⒈訴願決定或原處分認定「廣告專用頻道」之廣告內容及訊號 來源屬營運計畫應事先申准始能變更之事項，其所依據之「 有線電視系統申設須知」之伍營運計畫之三、營運計畫各部 分之「撰寫說明」規定、新聞局「89年4月18日（89）怡廣 五字第05775號函說明二、三」規定，及「有線電視頻道規 劃與管理原則」之附件三「頻道規劃及使用情形表（範例） 」等，其性質僅屬系統申設、撰寫說明及管理原則相關表格 之教示或填載範例，顯屬行政指導之性質，絕非攸關人民權 利義務之裁罰性法律（於本案為有線廣播電視法）明確授權 被告訂定並據以作為裁罰「構成要件」之法規命令。是以， 被告依據此等「須知」、「函釋」或「原則」而將「廣告」 視為「節目」，並對原告裁罰，顯然違背法律保留原則。又 ，被告將「廣告」視同「節目」之相關裁罰解釋，與有線廣 播電視法第2條第13、14款將「有線廣播電視節目」、「有 線廣播電視廣告」，分別定義，並以不同管制密度而分章規 範「節目管理」與「廣告管理」之明文規定有所抵觸，顯然 違背法律優位原則。
⒉又有關施行細則等概括授權命令之合法性要件，業迭經司法 院大法官會議解釋在案。司法院大法官會議釋字第657號解 釋理由書更指明：「…如以法律授權主管機關發布命令為補 充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬執行法律 之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必 要之規範，迭經本院解釋在案（本院釋字第443 號、第620



號、第622 號、第640 號、第650 號解釋參照）」。所謂細 節性、技術性事項，應以該事項是否影響處分相對人之範圍 、剝奪其得享之權益、或施加可能之不利益為斷。此參見歷 來大法官會議有關施行細則或職權命令違反法律授權明確性 及法律保留原則之解釋即可推知。是以，被告若擬將「廣告 」視同「頻道節目」，而一併論為營運計畫應事先申准之事 項，顯對原告施加可能之不利益，當屬法律保留之事項無疑 ，被告無從藉由上開僅具細節性、技術性性質之「須知」、 「函釋」或「原則」規定，而率爾推論並對原告裁罰。 ㈢「廣告專用頻道」依法為原告自製及自營，被告於97年4月 10日以通傳營字第09741022540號函（以下簡稱被告97年4月 10日函）告全國有線廣播電視系統，其變更無須事先送請許 可：
⒈按有線廣播電視法第26條第l項固規定：「申請書及營運計 畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變 更之申請…」，違反者，依同法第68條第1項第3款規定，處 100,000元以上1,000,000元以下罰鍰，並通知限期改正，逾 期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得廢止籌設許 可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。惟有關同 法第22條第2項第5款所定「營運計畫」所應載明之「五、頻 道之規劃及其類型」之事項，依有線廣播電視法前主管機關 行政院新聞局於93年12月13日以新廣五字第0930627306號令 （以下簡稱行政院新聞局93年12月13日令）發布之「有線電 視頻道規劃與管理原則」規定：「依有線廣播電視法第22條 第2 項第5 款規定『頻道之規劃及其類型』為系統經營者營 運計畫應載明之事項，依同法第26條第1 項前段規定『…… 營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機 關為變更之申請……』。因此，系統經營者依本原則進行頻 道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更，應依 下列規定申請：一、系統經營者營運計畫記載『頻道之規劃 及其類型』有變更時，例如新增頻道、頻道數量變動（含廣 告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及其他頻道規 劃及其類型變更情形，系統經營者應於頻道異動一個月前， 檢具下列文件向本局提出變更營運計畫申請，並檢具下列文 件函知所屬轄區直轄市、縣（市）政府：（一）變更內容對 照表及說明。（二）頻道規劃及使用情形表（如附件三）。 （三）當月之節目表。」，足徵有線廣播電視法所稱營運計 畫內「頻道之規劃及其類型」，係指「新增頻道、頻道數量 變動（含廣告專用頻道數量）、頻道位置變更、頻道停播及 其他頻道規劃及其類型變更情形」，而不及於頻道之（廣告



）內容或該內容之託播人、代理人或製作人之變更。換言之 ，「廣告專用頻道」之廣告播送內容及其託播人、代理人或 製作人之變更，尚非「頻道之規劃及其類型」之應申准事項 。
⒉次按88年修正之有線廣播電視法新增第47條規定，有線廣播 電視系統經營者得設立廣告專用頻道，本件系爭廣告專用頻 道即為原告自行設立及經營之頻道，由廣告代理商出價承租 ，提供廣告內容播送。查被告於97年4月10日函告全國有線 電視系統業者，於說明二教示：「準此，有線廣播電視系統 經營者依有線廣播電視法第22條2項第5款及第26條第1項規 定，申請變更頻道之安排時，其頻道之供應者，除下列情形 外，以依衛星廣播電視法相關規定取得衛星廣播電視節目供 應者許可執照者為限：⑴依廣播電視法設立無線電視台之節 目及廣告，⑵依有線廣播電視法第25條第2款規定設置之專 用頻道，⑶依有線廣播電視法第56條規定設置之專用頻道， ⑷其他載明於系統經營者營運計畫內之自營或自製節目頻道 。」，於說明六亦表示：「爾後系統經營者依有線廣播電視 法第22條第5款及第26條第1項規定，申請『頻道規劃及其類 型』營運計畫變更案，其頻道供應者未依上列說明取得執照 者，本會將不予許可」，亦即除被告排除發照管制之對象外 ，要在有線廣播電視系統上架播送，必先依衛星廣播電視法 向被告取得衛星廣播電視節目供應者許可執照，然依廣播電 視法取得執照之頻道以及依照有線廣播電視法相關規定設立 的專用頻道，若有變更安排，有線廣播電視系統則無須事先 報請主管機關許可。廣告專用頻道為有線廣播電視法規定由 原告設立自營之專用頻道，依被告97年4月10日函，其變更 安排無須事先送請被告審查同意，其理至明。
⒊次查被告於97年12月26日以通傳營字第09741085900號函（ 以下簡稱被告97年12月26日函）補充被告97年4月10日函， 對於廣告專用頻道之管理在說明二明示，在衛星廣播電視法 完成修正前不發給廣告專用頻道內容供應者任何衛星廣播電 視節目供應者許可執照。被告特別引用通訊傳播基本法第6 條規定：「政府應鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展;無正 當理由，不得限制之。通訊傳播相關法規之解釋及適用，應 以不妨礙新技術及服務之提供為原則。」，將當時已普遍存 在之廣告專用頻道，不論其傳輸方式為衛星、或光纖有線， 只要是數量不逾有線廣播電視法第47條所定之數量上限，縱 其內容供應者不具備被告發給之衛星廣播電視節目供應者許 可執照，亦無須再特別經被告同意，對於廣告專用頻道之管 理完全係依有線廣播電視法第63條等規定辦理。對此，被告



亦自認：「按現行衛星廣播電視法規定，富邦媒體科技股份 有限公司經營之『富邦MOMO台』及系爭案件之東森得易購公 司經營之『東森購物』、森森百貨股份有限公司經營之『 U-Life』等購物頻道，無須先向被告機關依衛星廣播電視法 規定取得衛星廣播電視節目供應者執照，始得許可在有線廣 播電視系統播送。」，廣告專用頻道既非法定節目頻道，其 內容供應之事業經營者亦無須先向被告取得許可發照，有線 電視系統始得播送。因此，原告變動廣告專用頻道供應者， 而無涉頻道位置或數量之變更，確實無須先向被告報請許可 。又有線廣播電視法第22條第2項及第26條規定，頻道之規 劃及其類型變更時應向主管機關申請，訴願決定理由或被告 所引據之相關行政指導性質之附表或範例，無非使業者詳填 報告主管機關知悉，殊不應擴張解釋為任何變動均屬「頻道 規劃及類型」之變更，亦不應將原告等先前遵從該行政指導 性質之附表或範例所填載之營運計畫內容之更動，解釋為須 一律事先申准始能變動否則即予裁罰之法律上裁罰理由。是 以，訴願決定或被告將該行政指導性質之須知、函釋或處理 原則，強作裁罰構成要件之解釋，誠屬違法。
㈣原告於各「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」，前後並 無不同，仍係繼續「播送廣告」。
⒈本件原告在各「廣告專用頻道」，仍係繼續「播送廣告」， 該「廣告專用頻道」之「規劃」及「類型」，前後並無不同 ，有差異者，僅為原告與東森得易購公司合約到期之際因東 森得易購拒絕續約，故將託播之廣告商自東森得易購公司變 更為其他廣告代理商而已，各該頻道之頻段區塊「規劃」與 「類型」悉無任何異動。此種廣告供應者之異動，實無「頻 道之規劃及其類型」之變更可言，相關法規亦未賦予被告審 查原告更換廣告託播人有事先申請及受審查之權限。蓋此均 為原告「廣告專用頻道」所欲播出之廣告內容，實難想像被 告對原告營運計畫之事前審查及管制權限，竟可包含原告選 擇何一廣告託播商？或為消費者決定收看何一廣告商或商品 廣告內容？若依被告所稱，豈非任何廣告內容之更換，均需 事先報請被告許可。
⒉再自法規範目的觀察，不論依行政院新聞局「有線電視頻道 規劃與管理原則」或被告所定之參考指標，有線廣播電視法 明定系統經營者「營運計畫」內之「頻道規劃及其類型」變 更應事前經審查，其規範目的乃在避免節目頻道任由系統經 營者更換，致使觀眾收視權益受損，此可自88年有線廣播電 視法大幅翻修，新增有關廣告專用頻道之規定後，前中央主 管機關行政院新聞局於88年5月18日以（88）建廣五字第



07710號函（以下簡稱行政院新聞局88年5月18日函），及於 89年11月3日以（89）正廣五字第16565號函（以下簡稱行政 院新聞局89年11月3日函）修正公告之「有線廣播電視系統 經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記載事項」 ，第2條明定提供給收視戶之基本頻道視訊服務「不包括廣 告專用頻道」，第8條亦明定「『除廣告專用頻道外』，甲 方不得任意更換或全部、部分停止播送任一頻道，如頻道次 序調整或因頻道授權契約到期而停止播送時，甲方應注意乙 方權益之保障」，益徵「廣告專用頻道」非收視戶定期繳交 費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關收視戶權益 。是以，對於「廣告專用頻道」而言，顯然無上開法規事先 申請及受審查之規範目的存在，蓋收視戶付費之目的絕非為 收看廣告，相關法規僅係要求系統經營者設置廣告專用頻道 不得超過全部頻道之一定比例（數量），並無須由主管機關 將「廣告內容之變更」視為「營運計畫變更」，而採取事前 申請審查之立法意旨存在，更遑論廣告專用頻道之廣告託播 內容及託播人變動，其性質類似於原告業務推展計畫之變動 ，依有線廣播電視法第22條第2項第11款規定：「營運計畫 應載明下列事項︰…十一、業務推展計畫」，同法第26條規 定：「申請書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時， 應向中央主管機關為變更之申請。但第22條第2項第4款、第 11款、第12款內容變更者，不在此限。」，故業務推展計畫 之變動亦無需事先申准。
⒊復自有線廣播電視法之規範體系觀察，該法第2條第13、14 項用辭將「有線廣播電視節目（節目）」及「有線廣播電視 廣告（廣告）」予以區分，並分設第四、五章對「節目管理 」及「廣告管理」，有線廣播電視法對「廣告」及「廣告專 用頻道」乃採相對低密度之管制。此可自該法第五章第47條 規定：「系統經營者得設立廣告專用頻道，不受第45條第2 項之限制。廣告專用頻道之數量限制，由中央主管機關定之 。」，可見廣告專用頻道非僅不受該法第45條（廣告時間不 得超過每一節目播送總時間6分之1）之廣告時間限制，且僅 有針對頻道「數量」設限，對於內容也僅有依照該法第49條 （廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務 者，應先取得核准證明文件，始得播送）管制，此外，別無 對廣告之訊號來源人、授權人為任何管制（毋須是必須取得 許可之「頻道供應者」）。尤其，在該法第五章「廣告管理 」內，就「廣告」僅「準用」第四章「節目管理」之第42條 第4項「系統經營者應於播送之節目畫面標示其識別標識。 」之規定，但不準用第42條之第2項「非經約定，系統經營



者不得擅自合併或停止播送頻道。」。換言之，「廣告」或 「廣告專用頻道」，與由「頻道供應者」所授權供應之「頻 道」迥然不同，前者非但不是有線廣播電視法第2條第5、6 款所稱之「基本頻道」或「付費頻道」，甚至不是「頻道」 ，訂戶不須繳交基本費用或額外費用，即可收視、聽。因此 ，當本件原告停播「東森購物」之原廣告內容後，被告明知 無法援引有線廣播電視法第42條第2項之規定予以處分，爰 另引前新聞局個案函釋闢曲徑而改採同法第26條1項，但誠 如前述，「廣告專用頻道」於有線廣播電視法中既為低度管 制，除非被告有具體明確之法律授權，否則其任意擴張解釋 「廣告專用頻道」亦在所謂「頻道」變更之範圍云云，所為 處分自有違法。
㈤原告變更廣告專用頻道之供應者確有阻卻違法之事由，被告 逾越裁量範圍，以行政處分介入私經濟活動意思決定自由： ⒈被告辯稱，有線廣播電視法第26條第1項規定，即是強調任 何營運計畫內容之變更，包括廣告在內，都必須事先送經被 告許可始得為之。查原告受制於原廣告供應商東森得易購公 司在契約屆滿前拒絕給予播送廣告之授權，依照有線廣播電 視法第57條規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他 人權利者，應經合法授權，始得播送。」，除非有相同類型 之廣告頻道內容頂替，則自99年1月1日零時起只能以「黑畫 面」處理，同時於5個廣告專用頻道停止播送訊號，對用戶 固然造成困擾，亦可能致被告誤會原告對於有線電視之經營 未盡周全。倘原告在無授權之情形下繼續播送東森得易購公 司提供之廣告，勢必違反著作權法之相關規定，而涉刑事責 任。
⒉原告之兩難處境於被告核處前之調查，俱已詳細稟報，並表 明願意配合被告之處置辦理，此有被告於99年1月1日作成之 「國家通訊傳播委員會陳述意見紀錄」及其附件可資證明。 按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應 於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，被告對原告施 罰，無異於以行政處分介入私經濟活動。被告核處未斟酌廣 告播送授權與否，全繫於廣告供應商東森得易購公司之單方 決定，實無由使原告此結果；又被告對於上述規範衝突而有 阻卻違法事由存在，全不予考慮，反而對原告處以重罰，其 處分自非適法。
㈥被告裁量認定原告違法情節嚴重、對消費者權益影響至鉅， 並加重處罰，顯不符法規授權之目的，違反行政程序法第10 條之規定：
⒈按有線廣播電視法於88年修正，特別增訂強制訂定書面訂戶



契約之規定，在第55條第3項授權中央主管機關公告規定定 型化契約應記載及不得記載事項。行政院新聞局亦定有「有 線廣播電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及 不得記載事項」，已如前述，益徵「廣告專用頻道」非收視 戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更實無關 收視戶權益。
⒉對此法律授權中央主管機關發布而具有拘束力之法規命令， 被告含糊指此應記載及不得記載事項僅係規範有線廣播電視 系統經營者與有線電視收視戶間之權利義務關係，對於上開 法規命令明定廣告專用頻道之更換、停止播送、因頻道授權 契約到期而停止播送，攸關訂戶及消費者權益，視而不見， 卻不嫌辭費陳述東森得易購廣告到期停播，勢必會影響東森 得易購會員權益，不顧被告威信及卷存原告聲請頻道變更證 據顯示頻道總表已經更新，記載變動後頻道名稱，且有被告 側錄在案，竟稱：「系爭案件原告等14家系統經營者藉其強 勢之傳播平台，除尚未獲被告許可外，且未以明顯訊息告知 繳費收視之收視戶，即將『東森購物台』等5頻道以相同類 型之購物頻道『U life』予以取代，涉誤導收視戶其收視頻 道仍為『東森購物台』，顯藐視法令，漠視消費者權益。」 ，東森得易購公司依其官網介紹，廣告通路不限於電視購物 ，更且涵括網路購物、手機購物、型錄販售以及實體店鋪。 關於東森得易購會員是否即等於原告有線電視系統之訂戶， 且東森得易購公司廣告到期停播是否會損害相關消費者權益 ，被告未經任何調查即認定原告「變更廣告」為違法行為， 依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，被告應 就其主張之事實負擔舉證責任。本件被告核處理由認定受損 之「消費者權益」究竟何所指，原告因東森得易購公司拒絕 授權而停播東森得易購廣告，依照前引之有線電視定型化契 約應記載事項顯係符合行政院消費者保護委員會與傳播主管 機關共同認定消費者保護法第17條公告定型化契約應記載事 項以保障消費者權益之正當做法，被告略而不提，難謂其裁 量正當。
⒊被告辯稱「依有線廣播電視法第37條及第37條之1規定，除 無線電視台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道， 及依有線廣播電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目 總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量 自主決定之營運範圍。」云云，則原告因東森得易購公司拒 絕授權播送，而改以其他廣告供應商提供之廣告內容在廣告 專用頻道播放，被告竟認原告嚴重違反營運計畫變更相關規 定，實有不當。




⒋關於「其他違法情節或營運型態」：縱認原告變更「廣告專 用頻道」之廣告內容仍屬營運計畫之變更（假設之語），但 考量「廣告專用頻道」實難與「節目頻道」相比，本件情形 殊難認屬「嚴重」，充其量僅應認為「普通」，否則如何與 「變更頻道位置」或「變更頻道類型」等影響收視戶權益更 甚之違法行為相區別。是以，被告將本屬情節單純之事件遽 認為違法情節或營運形態嚴重，實悖於比例原則。 ⒌關於「對消費者權益影響甚鉅」：如前所述，本件變更內容 者乃「廣告專用頻道」，而非「節目頻道」，依「有線廣播 電視系統經營者/有線播送系統定型化契約應記載及不得記 載事項」第2條、第8條均可證明該「廣告專用頻道」非收視 戶定期繳交費用始可視聽之基本頻道，且其內容變更亦不影 響收視戶之節目收視權益，蓋收視戶付費絕非為了收看廣告 ，是原處分認為本件「對消費者權益影響甚鉅」云云，顯屬 對事實之重大誤認。
⒍關於「本會委員會議決議酌加或減輕」：本件情形之發生， 源自原告就有線廣播電視法關於「廣告專用頻道」廣告內容 及託播人之變更應否事前申准一節，與主管機關見解未洽， 業如前述，且確有原告與廣告託播業者契約到期，而廣告託 播業者藉故拒絕授權之事實存在，殊難謂原告有原處分指稱 之「顯有明知違法之直接故意」云云。反之，就原告對前開 法規認知不同且非全然無據之情形，被告實應依行政罰法第 8條但書規定，減輕或免除原告之處罰。遑論於被告99年1月 4日委員會決議命原告限期改正後，短短2天內，原告即甘冒 與新廣告託播人發生違約損失之風險，立即改播與原告無契 約關係之原託播業者提供之廣告內容，可謂原告確實全力配 合主管機關完成改正，此乃不爭之事實。是依被告「違法行 為評量表（表二：電視事業適用）」就「本會委員會議決議 酌加或減輕」之說明欄所載：「違法者事後提供資料配合調 查、有改正之意願、補救措施等，均得作為加重或減輕其罰 鍰之依據」之教示，足認被告應就原告之配合調查、積極改 正意願及依限完成補救措施之具體作為，再予酌減裁罰數額 ，否則反悖於被告所定該裁罰表之規定，而有違平等原則。 ㈦廣告專用頻道牽涉「頻道之規劃及其類型」變更者，依法僅 限於廣告專用頻道之數量上限管制：
⒈被告辯稱廣告專用頻道之廣告供應來源變更，屬於有線廣播 電視法第22條第2項第5款規定營運計畫內之頻道規劃及其類 型，其所據者乃行政院新聞局於89年4月18日以（89）怡廣 五字第05775號函（以下簡稱行政院新聞局89年4月18日函） 文之主旨及說明欄文字，被告不否認該函係重申關於廣告專



用頻道數量限制之規定及行政院新聞局有關廣告專用頻道數 量上限之公告，但卻在引述該函文之「申請變更時」擅自加 入「廣告」二字，進而論述主張申請廣告專用頻道變更，屬 於頻道之規劃及其類型之變更。被告引用公文書內容陳述事 實，卻任意增減以致誤導事實之認定，有違行政訴訟法第 132 條準用民事訴訟法第195 條第1 項規定：「當事人就其 提出之事實，應為真實及完全之陳述。」；被告復主張：「 …此種非無線非衛星傳輸之購物頻道，須依附於有線電視系 統經營者設立之廣告專用頻道始得播放，而無須申請頻道執 照或許可。爰此，目前購物頻道仍依有廣法規範系統經營者 ，並由系統經營者負擔行政義務」，至於包括原告在內所有 有線電視系統經營者有關廣告專用頻道依照有線廣播電視法 規定應受許可限制者，依被告自認，僅及於購物頻道數量上 限、購物頻道位置規畫限制，以及購物頻道廣告內容違法時 之管理。
⒉對於廣告專用頻道之內容提供者變動，顯然不屬上述列舉應 先呈報被告許可之行政義務事項，被告97年4月10日函明載 ：「爾後，系統經營者依有線廣播電視法第22條第5款及第 26條第1項規定，申請『頻道規劃及其類型』營運計畫變更 案，其頻道供應者未依上列說明取得執照者，本會將不予許 可。」，易言之，被告對於申請「頻道規劃及其類型」營運 計畫變更案，要求各該頻道供應者必須先向被告取得執照， 而廣告專用頻道無需向被告事先取得頻道執照或許可，其內 容供應者變動確實無須申請「頻道規劃及其類型」營運計畫 變更；被告97年12月26日函，就廣告專用頻道之管理則謂「 廣告專用頻道現階段仍照前中央主管機關行政院新聞局及本 會前於系統經營者申請營運計畫『頻道之規劃及其類型』變 更時，依有線廣播電視法第26條、第47條等有關規定審查通 過後暫准予播送之方式辦理」，明示營運計畫「頻道之規劃 及其類型」變更，應加以審查者為依照有線廣播電視法第47 條規定審查廣告專用頻道之數量上限，而非系統經營者變更 廣告專用頻道之廣告供應。再對照被告所舉93年行政院新聞 局訂定「有線電視頻道規劃與管理原則」其附表三「頻道規 劃及使用情形表」各欄文字明白限定為「頻道節目供應者」 ，而不及於「廣告供應者」，被告補充答辯亦稱，頻道內容 有節目或廣告，但廣告與節目不同，應加以區別，分別適用 不同密度規範管理，已如前述。是以，被告認定廣告專用頻 道之廣告內容提供者變動屬於應受許可之營運計畫變更，非 但無法律基礎，且自相矛盾。
⒊被告99年12月31日補充答辯（三）狀再引訴外人長德有線電



視96年1月18日發文予被告函，佐證其辯詞，但對照前引被 告97年4月10日函，被告至遲在97年4月10日之後已經確立廣 告專用頻道變更只限於數量限制始須事先送請許可，訴外人 長德有線電視96年1月18日發文請求更新廣告專用頻道名稱 與本件情形無可類比。況查本件原告規劃利用之廣告專用頻 道，均為使用地面電信光纖網路，而非衛星電視鏈路傳輸， 傳送購物廣告內容。有線廣播電視法在88年2月修法增設有 關廣告專用頻道之規定，同一時間衛星廣播電視法亦完成立 法，89年行政院新聞局法規委員會隨即議決衛星廣播電視節 目供應者不得設立廣告專用頻道，被告成立後，自97年8月 起，對於經營購物頻道事業亦決議不予發給衛星廣播電視節 目供應者許可執照，以上管制措施為被告在其網頁對外公示 之內容，且為被告所自認。
⒋查被告審查有線廣播電視系統營運計畫當中所記載頻道規劃 及其類型，顯然是以各該頻道供應者屬於被告發給許可執照 者為限，此有原告呈遞立法院修正有線廣播電視法會議紀錄 、被告援引行政院新聞局對於廣告專用頻道數量上限公告， 以及行政院新聞局於93年12月13日以新廣五字第0930627306 號令「有線電視頻道規劃與管理原則」，其附件三「頻道規 劃及使用情形表」所列總共8個欄目要求記載內容，明白標 示係指有線廣播電視「節目頻道」，並非廣告頻道，即頻道 、頻道名稱、節目屬性、頻道使用方式、節目訊號來源（節 目源地點/傳輸媒介）、節目供應者（是否為關係企業）、 頻道代理商（是否為關係企業）可證。又被告於99年12月3 日補充答辯狀亦明示，頻道內容分有節目或廣告，但廣告與 節目不同，應加以區別，分別是用不同密度規範管理。再查 被告在本件處分作成之前年度分別於96年6月4日以通傳營字 第09605082290號函（以下簡稱被告96年6月4日函），以及 於96年10月29日以通傳營字第09605166980號函（以下簡稱 被告96年10月29日函）通告全國有線電視公司，主旨及說明 欄均明示，因97年度「節目授權」簽約而有變更頻道規畫者 ，請依規定向被告提出變更營運計畫申請，其與被告98年12 月25日通傳營字第09841085690號函（以下簡稱被告98年12 月25日函）之內容幾乎完全相同，同是針對「節目授權」簽 約事宜所發出公示，亦即被告歷來均是針對「節目授權」簽 約而有變更頻道規畫者，實施行政指導要求系統業者提出變 更營運計畫申請，並不及於僅就「廣告專用頻道」之內容變 動，此印證前引行政院新聞局施行有線廣播電視法之節目頻 道管理與廣告專用頻道分別適用法律相關規定之實踐情形， 廣告專用頻道不涉及逾越數量上限與變更類型，並不需事先



送被告許可。
㈧年度換約一定可以延長處理之市場原則或慣例並不存在：按 行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第195條之1規定：「當 事人提出之攻擊或防禦方法，涉及當事人或第三人隱私、業 務秘密，經當事人聲請，法院認為適當者，得不公開審判； 其經兩造合意不公開審判者，亦同。」，被告聲明證據，舉 卷內不可閱附件事證，稱有線電視產業近10年來，有關未及 完成次年度換約之情形，均以系統繼續使用節目信號且頻道 業者暫先給予持續延長授權期限，相關費用暫依舊約議定價 格支付，至完約後再依新約議定價格找補之方式處理。然被 告既聲明證據，卻又不讓原告閱覽及對證據之資格與證明力 陳述意見，以作為將來辯論之基礎，如何可為適法裁判。況 且被告所稱上述慣例，既無有線電視產業公會或協會團體具 結證明，而有拘束節目頻道或廣告頻道供應商之效力，因此 原告等有線電視必能取得授權以延長播出節目或廣告；而被 告決議及核處時，亦不曾進行任何有關該產業慣例事實上是 否存在之調查，僅憑被告之臆測或主觀想法認定有此種慣例 存在，而對原告為不利之認定，殊屬不該。
㈨據上論結，被告以原告「廣告專用頻道」之播出內容，屬有 線廣播電視法第22條第2項第5款所定「營運計畫」內「頻道