臺北高等行政法院判決
98年度訴字第582號
100年3 月17日辯論終結
原 告 蘇偉碩
被 告 行政院衛生署
代 表 人 邱文達（署長）
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬（縣長）
訴訟代理人 曾春美
蔡鳳美
洪肇瑩
被 告 游章平
鄭約田
許婉容
吳景文
吳國猷
吳勝智
林本培
游章煌
許智達
鐘連在
鐘郭純梅
朱文堂
鐘文隆
楊豐裕
楊耀仁
林雲南
葉寶昌
上17人共同
訴訟代理人 黃振源 律師
上列當事人間因醫療法事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件被告行政院衛生署代表人原為葉金川，訴訟中變更為 邱文達，業據被告新任代表人邱文達提出承受訴訟狀聲明 承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡被告行政院衛生署、雲林縣政府經合法通知，均未於言詞
辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法 第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第 1 項前段規定，依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：
緣原告原領有被告雲林縣政府所屬衛生局（下稱雲林縣衛生 局）民國（下同）92年10月1 日雲府衛醫字第1539011072號 開業執照，並經雲林縣衛生局92年10月3 日雲衛醫字第0920 020228號函准予設立靜萱療養院（地址：雲林縣斗六市○○ 路159 號，同址負責醫師原為游章平）。嗣被告鄭約田等17 人於97年1 月7 日檢具最高法院96年度台上字第2808號裁定 、臺灣高等法院臺南分院93年度重上字第60號判決、95年度 重上更㈠字第18號判決（即確認鄭約田等17人與原告間，關 於原告擔任靜萱療養院負責醫師及管理該療養院之委任關係 不存在之確定判決），申請註銷原告領有之上開開業執照， 經被告以97年1 月17日府衛醫字第0970000581號函准予註銷 ，其後原告復於97年12月5 日申請靜萱療養院歇業，被告97 年12月10日府衛醫字第0970025755號函復略以：「台端所領 有之前靜萱療養院（雲府衛醫字第1539011072號）開業執照 ，業經本府於97年1 月17日以府衛醫字第0970000581號函註 銷，視同歇業。」茲原告以上開民事判決認定被告鄭約田等 17 人 合夥成立靜萱療養院，原告僅係受委任擔任負責醫師 ，將原告依醫療法督導自己設立之醫療機構醫療業務之公法 義務，錯解係為他人處理委任事務，被告鄭約田等17人並以 此為藉口，訴請原告交付所受領之全民健康保險醫療費用， 為除去原告與靜萱療養院具有法律權利義務上同一性地位之 不安狀態，保障原告合法受領全民健康保險醫療費用之公法 上財產權，乃提起本件確認訴訟。
三、本件原告主張：
㈠本件確認訴訟被告行政院衛生署與雲林縣政府係共同做成 許可原告申請設立靜萱療養院之機關，於確認許可設立醫 院關係成立部分，依法得為共同被告，於確認行政院衛生 署及雲林縣政府與被告游章平等17人間不成立許可設立醫 院關係部分，被告間對於為訴訟標的之權利義務或法律上 利益係屬共同不成立，或可認為係消極共同者，依行政訴 訟法第37條規定，且原告有即受確認該公法上法律關係不 成立判決之法律上利益存在，被告自得一同被訴。 ㈡依最高行政法院93年判字第1251號判決、醫療法施行細則 第5 條第1 項規定意旨，衛生主管機關許可醫師申請設立 私立醫療機構及核定該機構負責醫師之行政行為，係行政 主體基於行政目的，以許可方式對特定人解除醫療法與醫
師法對於一般人禁止未經許可設立私立醫療機構之法律禁 止，係對人民選擇職業及自由營業之基本權利（工作權及 財產權）賦予限制之公法上法律關係，若以法律或法律明 確授權之行政命令為之即屬合憲（司法院釋字第333 號解 釋參照），且對外發生法律效果，不論是否作成書面，均 屬行政處分。其中醫療法規定由申請設立私立醫療機構之 醫師擔任該醫療機構負責醫師，並為強制規定，足見上述 法律關係係成立於形成許可醫師申請設立私立醫療機構關 係之行政機關（衛生主管機關）與申請設立該私立醫療機 構並依法擔任該醫療機構負責醫師的本件原告之間。故本 件原告以確認靜萱療養院係由原告個人所設立之私立醫療 機構並在法律之權利義務上與蘇偉碩具有同一性；並確認 原告自92年10月1 日設立靜萱療養院起至97年12月5 日報 請歇業備查之日止係該院負責醫師，在提起訴訟之原告與 被告有關當事人適格及訴訟類型部分，已合於行政訴訟法 規定。
㈢依鈞院97年訴字第903 號、最高法院99年度判字第937 號 判決意旨，本件起訴後，被告行政院衛生署於98年4 月30 日發函給鈞院聲明並未做成相關處分（鈞院卷第22頁）， 關於本案不予答辯。然靜萱療養院係設有病床100 床以上 之醫院，依照醫療法規定須經被告行政院衛生署許可方得 設立及開業，被告行政院衛生署否認作成許可設立系爭醫 院之相關行政處分，顯已否認與原告間有依醫療法許可設 立醫院之法律關係成立，使原告與被告行政院衛生署間之 公法上法律關係陷於不明確之狀態，而此一法律關係不明 確之狀態可以經由本件確認訴訟去除，且使原告在另案行 政爭訟是否得以靜萱療養院權利主體地位即當事人地位主 張權利之不明確狀態得以去除，原告有即受本件確認判決 之法律上利益存在，本件起訴即屬合法。
㈣原告與被告間之法律關係並未消滅。據被告雲林縣政府陳 述係在92年9 月30日受理申請原告設立靜萱療養院之申請 ，並於92年10月3 日以雲衛醫字第0920020228號函核准原 告自92年10月1 日設立病床數200 床之靜萱療養院，並於 主旨欄記載：「台端92年9 月30日申請設立靜萱療養院（ 同址負責醫師原為游章平）乙案，經核符合醫療機構設置 標準，准予設立，請查照。」，並副知被告行政院衛生署 在案（被告雲林縣政府以府衛醫字第0983000674號函提出 之靜萱療養院92年9 月30日申請設立資料函文及附件，請 見鈞院卷第67、68、69、70、71頁），嗣後，於97年1 月 17日因被告游章平等17人以民事確定判決為由註銷原告設
立之靜萱療養院開業執照（鈞院卷第109 頁被告雲林縣政 府於準備程序筆錄）。故92年10月1 日原告經被告許可設 立靜萱療養院之行政處分依然存在，僅在97年1 月17日因 註銷開業執照之行政處分而失其向後延伸之效力而已。是 以被告許可原告設立靜宣療養院之行政處分並未因撤銷或 有自始無效之原因而自始失其效力或自始無效，自然該有 效之行政處分而創設之公法上法律關係（設立系爭醫院之 許可關係）仍然存在於本件兩造（原告與被告行政院衛生 署及雲林縣政府）之間。
㈤被告雲林縣政府於98年12月8 日之準備程序亦答辯稱：「 當初是游章平申請靜萱療養院的設立開業，當時就是申請 設立200 床，負責醫師就是游章平；有關床數的核准權， 當申請床數超過100 床時的核准權是在衛生署，99床以下 的核准權是在地方政府，被告的衛生局則是就是否符合有 關醫療設施設置標準的規定作審核，如果符合就發給開業 執照；被告是在衛生署核准床數之後，才許可開業，被告 是審核設置標準，包含醫療設備與人力設施；衛生署是控 制全國的床數，不要讓各地醫療資源不均衡；當初被告是 在92年10月3 日核准靜萱療養院設立開業，並且有副知衛 生署，核准就是200 床；在衛生署許可床數後，就可以開 始進行土地、建築、消防的相關作業，等相關條件都符合 後，被告才會核准開業。……被告與原告之關係，就只是 依據醫療法審核醫療設施及人力是否符合規定，是否許可 開業而已；醫療機構申請設立開業一定要有負責醫師。」 （鈞院卷第109 頁），被告雲林縣政府所答與醫療法規及 原告提呈之行政院衛生署87年3 月4 日衛署醫字第870052 44號函覆經濟部之說明（鈞院卷第61頁），尚屬相符。即 99床以上之私立醫院應經行政院衛生署許可設立後，地方 政府依據醫療法授權衛生署訂頒之「醫療機構設置管理辦 法」實地勘查符合後，方得許可開業並發給開業執照予醫 療機構設立申請人（即該私立醫院負責醫師）。 ㈥被告游章平等17人答辯稱：「所謂公法上法律關係，係指 特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之 權利主體間產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利 客體間之公法上利用關係。」（鈞院卷第78頁），就本件 而言，89年7 月13日係被告游章平一人向衛生主管機關申 請設立靜萱療養院，經衛生主管機關許可後，即在被告游 章平一人與衛生主管機關此多數權利主體間產生一系列公 法上（主要是醫療法規上）之權利義務關係，包含被告游 章平應以該院負責醫師身份督導所屬醫事人員從事醫療相
關業務，並在該醫療機構之人員或設備違反醫療法規，承 受醫療法規對於醫療機構之行政處罰與處分（醫療法第11 5 條參照）。同理，原告於92年9 月30日在被告游章平申 請靜萱療養院歇業後，利用原址申請設立名稱亦為「靜萱 療養院」之醫院，並經衛生主管機關依法審查核准後，即 係以另行做成之另一行政處分，創設在原告與衛生主管機 關此另一多數之權利主體間之公法上之權利義務關係，即 許可原告依照醫療法規定在系爭位址設立另一名稱亦為「 靜萱療養院」之新醫院（被告雲林縣政府所提之行政院衛 生署函釋參照，見鈞院卷第310 、311 頁）。原告並因此 承受被告雲林縣政府依據醫療法第18、19條及第101 條對 醫療機構之處分，見鈞院卷第226 、227 頁由被告提呈之 行政處分書，即載明：「受處分人係本縣靜萱療養院負責 人……」，均可證明原告與被告衛生主管機關間成立醫療 法上之許可設立醫院及開業關係，原告並與靜萱療養院在 法律之權利義務上具有同一性。
㈦被告游章平等17人答辯稱靜萱療養院係渠等於89年7 月13 日所合夥出資設立，而原告主張89年7 月13日係被告游章 平一人所申請設立，兩造主張不一，關於被告游章平等17 人合夥是否與衛生主管機關間成立公法上許可設立靜萱療 養院並開業之法律關係存有爭議，而是系爭公法上法律關 係陷於不明確。且被告堅稱92年10月1 日原告申請設立新 醫院並非設立一新醫療機構，僅為同一醫療機構變更負責 醫師而已，就前後兩名稱同為「靜萱療養院」之醫療機構 是否為同一醫療機構，亦有主張對立之爭議（見鈞院卷第 77～82頁之被告答辯狀）。該爭議對於原告基於靜萱療養 院負責醫師之權利主體地位，得否在訴外人中央健康保險 局將原應支付予原告之醫療費用支付予被告游章平指定之 第三人後，仍主張全民健保行政契約之債權（公法上債權 債務關係）並未消滅關係密切。原告對於此公法上法律關 係不成立之確認判決有即受判決之法律上利益存在，起訴 自屬合法且有理由。
㈧關於確認何政岳與蔡秀傑並非靜萱療養院負責醫師部分， 亦屬確認公法上法律關係不成立之訴。此部分之確認利益 亦屬明顯，即若此兩人與衛生主管機關間不成立核定為系 爭醫院之負責醫師關係，又未由原告委任並授予代理負責 醫師之代理權，而渠等逕行代替原告以「靜萱療養院」名 義向訴外人中央健保局申報醫療費用，是否合於民法上無 因管理之要件即可確定，原告即可向中央健保局主張公法 上債權之請求權存在，而有即受確認判決之法律上利益存
在。
㈨為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈確認原告與行政院衛生署及雲林縣政府之間於92年10月 1 日成立許可設立靜萱療養院關係。
⒉確認行政院衛生署與雲林縣政府許可原告設立靜萱療養 院之行政處分內容包含核定原告為靜萱療養院之法律上 唯一權利義務主體。
⒊確認蔡秀傑及何政岳並非靜萱療養院負責醫師。 ⒋確認游章平、許婉蓉、游章煌、葉寶昌、許育智、林本 培、林雲南、朱文堂、鄭約田、鐘連在、鐘郭純梅、鐘 文隆、吳勝智、楊豐裕、楊耀仁、吳景文、吳國猷等17 人與被告行政院衛生署及雲林縣政府之間不成立許可設 立靜萱療養院關係。
四、被告答辯：
㈠被告行政院衛生署及雲林縣政府均未於言詞辯論期日到場 ，惟被告行政院衛生署具狀稱其就原告為靜萱療養院負責 醫師事件並未作成任何相關處分；被告雲林縣政府則提具 書狀答辯略以：
⒈原告雖係雲林縣前靜萱療養院負責醫師，然經被告衛生 局多次查察該院，發現原告自93年5 月開始即未在該院 實際執行醫療業務及擔任負責醫師督導之事實，期間被 告為院內200 多位精神病患就醫之權益曾2 次協商未果 （附件1 ），故多次函文要求原告限期改善，然原告均 未能在期限內改善，而遭被告處分在案（附件2 ）。同 時原告與被告游章平等17位股東為醫院之主權纏訟，直 至96年12月14日經最高法院裁定將原告上訴駁回，確認 原告係經股東委任擔任該院負責醫師，該案歷經臺灣雲 林地方法院93年度訴字第186 號民事判決，高等法院臺 南分院93年度重上字第60號，95年度重上更㈠字第18號 等判決及最高法院96年度台上字第2808號等裁判定讞， 確認游章平等17人與原告間，關於原告擔任靜萱療養院 負責醫師職務及管理靜萱療養院事務之委任關係不存在 ，原告應向被告衛生局申請歇業，並將靜萱療養院現存 之開業登記予以註銷。故被告於97年1 月17日以府衛醫 字第0970000581號函同意依游章平等17位股東之申請及 所附最高法院民事裁定等三審定讞裁判（附件3 ）暨強 制執行法第130 條規定同意予以註銷原告所領之雲府衛 醫字第1539011072號開業執照，而該函也己副知原告（ 附件4 ），原告並未於法定期限提請行政訴願或暫緩執 行之請求，故該執行命令應已合法生效。
⒉原告領有之前靜萱療養院（雲府衛醫0000000000號）開 業執照業於97年1 月17日既遭被告予以註銷，故原告於 97年12月5 日申請前靜萱療養院歇業（附件5 ），被告 乃於97年12月10日以府衛醫字第0970025755號函函復告 知原告其之前靜萱療養院（雲府衛醫字第1539011072號 ）開業執照，業經被告註銷，視同歇業（附件6 ）。原 告雖一再強調其為前靜萱療養院之負責醫師，然卻未能 善盡負責醫師之職，提供病患應有之醫療品質及執行醫 療業務，被告係依照法令及中央規定辦理，並無不當等 語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。 ㈡被告游章平等17人則以下列陳詞置辯，並聲明：駁回原告 之訴。
⒈依行政訴訟法第6 條第1 項規定意旨，所謂即受確認判 決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告 在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於 被告之確認判決除去之者，始為存在。且若原告主張之 權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之目的，其卻逕提 起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即應認其起 訴係請求無效率之權利保護，而欠缺權利保護必要。又 同條規定之確認訴訟之訴訟類型，包括確認公法上法律 關係成立或不成立之訴訟，所謂公法上法律關係，係指 特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上 之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人 對權利客體間之公法上利用關係。自本件原告訴之聲明 觀之，各項聲明有何確認利益，而有提起本件訴訟之必 要並未說明，亦未說明所欲確認之各項有致原告在公法 上之地位有受侵害之危險，原告之訴顯不合法。 ⒉另就靜萱療養院之設立，被告等17人與原告之關係說明 如下：
⑴被告游章平等17位合夥人，於89年7 月共同出資創設 位於雲林縣斗六市○○路159 號之靜萱療養院，委由 具有精神科醫師資格之游章平醫師擔任首任負責人並 管理院務。嗣於92年9 月27日游章平等17人同意委任 原告為靜萱療養院新任負責人並管理院務，原告同意 後，游章平醫師即向雲林縣衛生局辦理歇業及註銷開 業登記，並辦理靜萱療養院負責人變更登記為原告名 義，由原告在同址申請開業，嗣後因原告不適任，遭 游章平等17人無異議通過自93年2 月5 日解除委任關 係，同日聘請蔡秀傑醫師為新任負責人及院長，並報 請雲林縣衛生局同意變更院長兼負責人，惟因原告不
願配合辦理變更登記，雲林縣衛生局亦以93年2 月18 日雲衛醫字第0930002625號函復應俟原負責醫師（即 原告）申請歇業後始得變更院長兼負責人。游章平等 17人乃對原告提起確認委任關係不存在之訴，迭經臺 灣雲林地方法院93年度訴字第186 號、臺灣高等法院 臺南分院93年度重上字第60號、最高法院95年度臺上 字第1076號、臺灣高等法院臺南分院95年度重上更一 字第18號案件分別審理在案，最終經臺灣高等法院臺 南分院95年度重上更一字第18號判決原告敗訴，原告 不服提起上訴，最高法院以96年度臺上2808號裁定駁 回而告確定。
⑵原告明知靜萱療養院為游章平等17人共同出資，原告 僅是受委任擔任負責醫師，卻意圖利用醫療法之相關 規定將靜萱療養院據為己有，業經臺灣雲林地方法院 96年度易字第43號、臺灣高等法院臺南分院97年度上 易字第27 9號刑事判決確定觸犯使公務員登載不實罪 及背信罪，如今原告在民事及刑事判決皆已獲敗訴確 定，又利用行政訴訟程序欲推翻民事及刑事判決之認 定，其一再耗費司法資源之行為，實不足取。
五、本院之判斷：
㈠按「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在 直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、 「醫院之設立或擴充，應經衛生主管機關許可後，始得依 建築法有關規定申請建築執照。」、「醫療機構之開業， 應依左列規定，向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關 申請核准登記，發給開業執照：一、私立醫療機構，應以 醫師為申請人。……」、「醫療機構應置負責醫師一人， 對其機構醫療業務，負督導責任。」、「私立醫療機構由 醫師設立者，該醫師並為其機構之負責醫師。」行為時（ 92年1 月29日修正公布）醫師法第10條、第12條、第13條 第1 款、第15條第1 項、第24條分別定有明文。次按行為 時（90年3 月27日修正公布）同法施行細則第5 條第1 項 規定：「醫院依本法第12條規定，申請衛生主管機關許可 設立或擴充，應檢具左列文件：一、設立或擴充計畫書， 包括醫院名稱、建築地址、設置科別、設立病床數、基地 面積、建築面積、重要醫療設備、醫院組織架構、人員配 置、設立進度、經費概算及擬定開業日期。二、位置圖。 三、建築物平面簡圖。」、第6 條規定：「前條所定之申 請，依左列規定辦理：一、設置或擴充後之規模在99病床 以下者，報由直轄市或縣（市）衛生主管機關許可。二、
設置或擴充後之規模在1 百病床以上者，報由直轄市或縣 （市）衛生主管機關核轉中央衛生主管機關許可。……」 。另行政院衛生署82年7 月7 日衛署醫字第8235318號函 釋略以：「……說明：……二、依醫療法第13條及第24條 規定，私立醫療機構，係以負責醫師為申請人申請設立， 其申請主體變更，即屬醫療機構之新設立。因此，由醫師 設立之私立醫療機構，於同址由另位醫師重新申請設立者 ，應由原任負責醫師申請歇業，註銷原領開業執照及所屬 醫事人員執業執照。新任負責醫師應符合法定資格，其人 員及設施，並經審查及重新履勘符合醫療機構設置標準， 始得核准開業，重新核發開業執照及所屬人員執業執照。 三、惟為兼顧實情，由醫師設立之私立醫院，於同址由另 位醫師重新申請設立者（俗稱變更負責醫師），得從寬免 依醫療法第12條規定踐行衛生主管機關許可之程序，並免 繳驗建築物平面簡圖及使用執照等。……」
㈡再按「確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不 成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不 得提起之。……」行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文 。所謂「即受確認判決之法律上利益」，乃原告對於法院 之確認判決，不僅須有「法律上」利益，且在「時間上」 有即受判決之利益，亦即此不確定之法律狀態，必須現已 存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受害之虞者， 則皆不得提起（最高行政法院99年度判字第937 號判決意 旨參照）；而所謂「公法上法律關係」，則係指特定生活 事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體 間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間 之公法上利用關係（最高行政法院99年度判字第479 號判 決意旨參看）。又不論現在、過去或未來之法律關係，倘 當事人有即受確認判決之法律上利益時，固皆得以之為確 認標的，但過去之法律關係如不具後續影響之效力，即無 確認之利益，自不得請求確認。
㈢查靜萱療養院原係由被告游章平醫師申請，經許可在雲林 縣斗六市○○路159 號設立之私立醫療機構，其診療科別 為精神科，開放病床數合計200 床，並以游章平為負責醫 師，領有醫療機構開業執照，嗣游章平於92年9 月30日申 請歇業，原告於同日以同址靜萱療養院負責醫師身分申請 開業及醫事人員執業，經被告所屬衛生局以92年10月3 日 雲衛醫字第0920020228號函核准並發給原告92年10月1 日 雲府衛醫字第1539011072號醫療機構開業執照等情，有前 揭雲林縣衛生局函文、原告領有之醫療機構開業執照、游
章平歇業申請書、原告92年9 月30日出具之醫療機構開業 醫事人員執業申請書等件影本各在卷（本院卷第15、68-7 6 頁）可稽，洵堪認定。又靜萱療養院係規模在100 病床 以上之私立醫療機構，依前引行為時醫療法第12條、同法 施行細則第6 條規定，其設立應報由縣（市）衛生主管機 關核轉中央衛生主管機關許可，亦即許可其設立之權限在 中央衛生主管機關即被告行政院衛生署，並非縣（市）衛 生主管機關即被告雲林縣政府。而本件原告係於靜萱療養 院原任負責醫師游章平於92年9 月30日申請歇業之同日， 在同址重新設立靜萱療養院，即俗稱之變更負責醫師，此 際依前揭行政院衛生署82年7 月7 日衛署醫字第8235318 號函釋，得免依醫療法第12條（現行法第14條）規定踐行 衛生主管機關許可之程序，僅須新任負責醫師符合法定資 格，其人員及設施經審查並重新履勘符合醫療機構設置標 準者，即得核准開業，重新核發開業執照及所屬人員執業 執照，故被告行政院衛生署稱其並未對原告在同址重新設 立靜萱療養院，作成相關處分，尚非無據，從而自難認被 告行政院衛生署與原告間因此生有公法上之權利義務關係 ，原告訴請確請其與被告行政院衛生署間於92年10月1 日 成立許可設立靜萱療養院關係，核非有據。原告雖稱雲林 縣衛生局就其92年9 月30日申請所作成92年10月3 日雲衛 醫字第0920020228號准其設立靜萱療養院之函文，已副知 被告行政院衛生署，被告行政院衛生署收受後未有反對表 示，該函文亦送達原告，被告行政院衛生署雖未作成許可 原告設立靜萱療養院之書面，但參酌司法院釋字第423 號 解釋意旨，已足以成立許可之行政處分云云。惟原告所指 同意其設立靜萱療養院之函文係由雲林縣衛生局作成，被 告行政院衛生署僅係該函副本收受者，該函既非被告行政 院衛生署作成，自不得僅以其在收受副本抄送後未有反對 表示，即謂被告行政院衛生署已為許可原告設立靜萱療養 院之行政處分，更不得並進而主張被告行政院衛生署與原 告間於92年10月1 日成立許可原告設立靜萱療養院之法律 關係；再觀諸司法院釋字第423 號解釋文：「行政機關行 使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效 果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以 及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。… …」，可知行政處分雖不因用語、形式之不同而影響其認 定，但必須係行政機關對外所為之行政行為，本件被告行 政院衛生署並未就原告重新設立靜萱療養院為任何行政行 為，已如前述，原告稱參酌司法院釋字第423 號解釋，可
認被告行政院衛生署已有許可之行政處分云云，顯係誤解 上開解釋，並無可採。
㈣第查，雲林縣衛生局92年10月3 日雲衛醫字第0920020228 號函之主旨雖記載：「台端92年9 月30日申請設立靜萱療 養院（同址負責醫師原為游章平）乙案，經核符合醫療機 構設置標準，准予設立……」等語，惟其說明一已明揭該 函乃係就原告92年9 月30日申請書所為之回復，而原告92 年9 月30日出具之申請書係「醫療機構開業醫事人員執業 申請書」（本院卷第71頁），亦即原告係申請醫療機構「 開業」及醫事人員「執業」，並非為靜萱療養院之「設立 」申請，且被告雲林縣政府已依原告申請，按行為時醫療 法第13條及同法施行細則第8 條規定審核其人員及設備後 ，發給原告92年10月1 日雲府衛醫字第1539011072號醫療 機構開業執照，亦有上開開業執照及被告內部簽核文件（ 附本院證物袋）在卷可憑；並參以被告雲林縣政府訴訟代 理人到院自陳：「當初游章平申請靜萱療養院的設立開業 ，當時就是申請設立200 床，……當申請床數超過100 床 時的核准權是在衛生署，99床以下的核准權是在地方政府 ，被告的衛生局則是就是否符合有關醫療設施設置標準的 規定作審核，如果符合就發給開業執照……」、「被告與 原告間的關係，就只是依據醫療法審核醫療設施及人力是 否符合規定，是否許可開業而已……」（本院卷第109 頁 ）。準此可知，被告雲林縣政府僅就原告之「開業」申請 有核准權限，對於規模在100 病床以上之靜萱療養院之「 設立」申請，則無許可權限，雲林縣衛生局就此更無許可 權可言，況依卷附資料，本件由被告雲林縣政府所核發予 原告者亦僅係開業執照，因此原告訴請確認其與被告雲林 縣政府間於92年10月1 日成立許可「設立」靜萱療養院關 係，難認有據。退步言，原告執雲林縣衛生局前開函文， 主張該函係就其92年9 月30日申請准予設立靜萱療養院， 並核定其為負責醫師，已創設其與被告雲林縣政府間於92 年10月1 日成立許可設立靜萱療養院關係，亦即被告雲林 縣政府有准許其為靜萱療養院負責醫師，且在該址開設20 0 床精神病床醫療機構的公法上法律關係，從92年10月1 日到97年1 月17日（開業執照遭註銷）該段期間有上開法 律關係存在云云，縱令屬實，然原告主張有上述法律關係 成立並存在，為被告雲林縣政府所不爭執，已據被告雲林 縣政府到院陳明在卷（本院卷第110 頁），原告就此顯無 確認之利益。況原告請求確認92年10月1 日成立許可設立 靜萱療養院關係，乃屬確認過去之法律關係，參以原告領
有之靜萱療養院開業執照，業經被告於97年1 月17日依被 告鄭約田17人申請函准註銷，即令原告本人亦於97年12月 5 日申請該院歇業，是原告基於醫療法為靜萱療養院負責 醫師並執行醫療業務之公法上法律關係，無論係因該院開 業執照註銷，抑或係原告申請歇業，均告消滅。至於原告 與被告鄭約田等17人間就靜萱療養院經營權屬以及是否有 私法上委任關係存在，核屬私權爭執，業經民事判決確定 ；另原告與行政院衛生署中央康保險局間關於靜萱療養院 之全民健康保險事件，已據本院依個案具體事證而為原告 敗訴之判決，並經最高行政法院以99年度判字第466 號判 決駁回原告上訴而確定在案（本院卷第324-330 頁），可 見原告訴請確認之該過去法律關係並不具後續影響之效力 ，揆諸首揭說明，原告亦無確認之利益，原告徒以本件如 確認其與被告雲林縣政府及行政院生署間成立許可設立靜 萱療養院關係，即可執為上開案件再審理由，使其與被告 鄭約田等17人間法律關係歸於安定，並保障其合法受領全 民健康保險醫療費用之公法上財產權，主張其有即受確認 判決之法律上利益云云，洵無足採。
㈤末查，原告訴之聲明第2 、3 項係分別請求「確認行政院 衛生署與雲林縣政府許可原告設立靜萱療養院之行政處分 內容包含核定原告為靜萱療養院之法律上唯一權利義務主 體」、「確認蔡秀傑及何政岳並非靜萱療養院負責醫師」 ，經核其內容均屬事實之確認，並非法律關係本身，亦即 非屬在兩個權利主體間所產生之公法上權利義務關係，依 前揭說明，自不得以之做為確認訴訟所請求確認之對象。 又原告訴之聲明第4 項為「確認游章平、許婉蓉、游章煌 、葉寶昌、許育智、林本培、林雲南、朱文堂、鄭約田、 鐘連在、鐘郭純梅、鐘文隆、吳勝智、楊豐裕、楊耀仁、 吳景文、吳國猷等17人與被告行政院衛生署及雲林縣政府 之間不成立許可設立靜萱療養院關係」，參以原告所稱： 「原告是要請求確認追加的17人（按即被告鄭約田等17人 ）在92年10月1 日至97年1 月17日，與2 個被告（按即行 政院衛生署與雲林縣政府）間並沒有成立申請及許可設立 靜萱療養院的公法上法律關係，……該17人在民事上主張 原告並沒有申請設立醫院，92年10月1 日之後的靜萱療養 院……原告只是受其聘任擔任負責醫師，……該17人否認 了原告與被告間的公法上法律關係，所以要請求確認。」 等語（本院卷第112 頁），足知原告係就靜萱療養院92年 10月1 日重新開業並由原告為該院之負責醫師，是否係受 被告鄭約田等人委任乙事，生有爭執而訴請確認，因此上
開聲明第4 項實係確認被告鄭約田17人與被告行政院衛生 署及雲林縣政府之間並未於92年10月1 日成立許可設立靜 萱療養院關係，惟92年9 月30日的申請係由原告提出，被 告鄭約田17人並未提出申請，亦未取得任何許可，上情已 據被告雲林縣政府陳明在卷（本院卷第113 頁），且被告 鄭約田等17人除已於書狀表明「……92年9 月27日游章平 等17人同意委任原告為靜萱療養院新任負責人並管理院務 ，原告同意後，游章平醫師即向雲林縣衛生局辦理歇業及 註銷開業登記，並辦理靜萱療養院負責人變更登記為原告 名義，由原告在同址申請開業……」等語外，渠等共同訴 訟代人亦當庭表示：「被告就這部分一點爭議都沒有，不 會就公法上產生任何的權利義務關係存在，沒有任何的爭 議」（本院卷第340 頁），準此，被告訴請確認，並無確 認之利益。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原告徒執前詞，訴請 確認如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又因本件事證已 臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響 ，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判