最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第629號
上 訴 人 林永川
周美琴
楊勝賢
廖義德
廖淑芸
廖富美
廖仁德
廖德修
廖修三
廖黃玉蘭
廖巧惠
廖修堅
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫
上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年12月16日
臺北高等行政法院98年度訴字第876號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落新北市瑞芳區（改制前為臺北縣瑞芳鎮○ ○○○段3-4、3-5、5-1、14-1、19-4、19-5、441-6、441- 7、442-4、443-1、444-3、444-4、445-1、455-4及457-10 地號等15筆土地（下稱系爭土地），經新北市地價及標準地 價評議委員會（改制前為臺北縣地價及標準地價評議委員會 ，下稱地評會）民國95年第6次會議決議96年全市○○○○ ○○○區段地價，其中坐落19-4、19-5地號土地屬瑞芳區第 161-1地價區段，其餘○○○區○○○○○區段，公告現值分別 為每平方公尺新臺幣（下同）2,000元、1,300元，徵收土地 地價補償加成標準為4成。嗣被上訴人96年11月13日以北府 地徵字第0960748307號公告徵收系爭土地作為新北市瑞芳區 公所（改制前為臺北縣瑞芳鎮公所）為辦理東西向快速公路 萬里瑞濱線深澳坑匝道新建工程用地。上訴人以坐落457-10 地號土地之建築改良物（圍牆）未為補償、農作改良物及系 爭土地補償價額偏低為由，於公告期間內之96年12月10日提 出異議，經被上訴人以97年1月4日北府地價字第0960823020 號函復查處結果，維持原議，上訴人不服，被上訴人提請97
年6月2日召開之新北市地評會97年第2次會議復議，案經決 議維持原徵收補償價額。被上訴人旋以97年6月3日北府地價 字第0970411411號函（下稱原處分）復上訴人復議結果。上 訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁 回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭土地96年公告現值查價期間，上訴人 周美琴與訴外人川欣企業股份有限公司（下稱川欣公司）就 系爭457-10地號土地訂有租賃契約，上訴人周美琴、林永川 並以系爭457地號土地向臺灣中小企業銀行股份有限公司辦 理最高限額150,000,000元之抵押權設定，並非無收益實例 ，被上訴人竟捨而不用，另擇基準區段以決定公告現值，已 有未合。且被上訴人所擇基準區段（即瑞芳區63、165地價 區段）與系爭161地價區段相距甚遠，有所不宜，而161-1地 價區段各項影響地價因素與基準區段（○○○區○○○○○○○ 區段）相近，然被上訴人竟於地價區段勘查表、影響地價區 域因素分析明細表內記載系爭161-1地價區段各該因素劣於 基準區段，亦有可議，尤其，被上訴人就51地價區段發展趨 勢評估時，竟記載「本區段為樓房公寓住宅近瑞濱海水浴場 」云云，實則，瑞濱海水浴場早已不存，被上訴人竟將此錯 誤資訊列為51地價區段公告現值評定標準，進而以之系爭16 1-1地價區段比價之對象，161-1地價區段公告現值之核定即 有違誤。再者，內政部頒訂之影響農業、住宅用地區域因素 評價基準表所表列評價因素，顯與地價調查估計規則第9條 規定不符，該表不應援用。此外，系爭土地前經不動產估價 師鑑價，每平方公尺為7,260元，所緊鄰之土地（基隆市○ ○區○○○段221、222地號土○○○區○○段478、478-1、 478-2、478-32地號土地等）之公告現值均高於系爭土地， 同為農牧用地○○○區○○○段○○○段16-12地號土地， 亦於95年5月30日以每平方公尺6,515元賣出，顯然系爭161- ○○○區段○○○○○○區段之正常交易價格分別遠高於2,300 元、1,400元，但被上訴人竟將此錯誤資訊製作於新北市瑞 芳區96年公告土地現值（公告地價）評議參考表交予地評會 評議，基於此錯誤資料所為之評定即有違法。又系爭457-10 地號土地上之圍牆（含基礎），固未領有雜項執照，然此圍 牆係作為水土保持之擋土圍牆，興建於70年間，依當時法令 並無須申領雜項執照，始得興建擋土圍牆之法令限制。縱認 系爭圍牆非屬合法建築物及雜項工作物，亦屬其他建築物而 應列計補償費即工程費3,822,138元。且被上訴人辦理徵收 土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準，係 91年6月4日函告，顯與本件96年徵收時序差距甚大，91年之
金額適用96年之徵收顯有疑義。退步言，被上訴人係記載「 造林木每平方公尺56元」，參照上開基準，造木林有6種林 木，本件造木林係何種林木？每平方公尺56元，又如何計算 得之？均見不符。被上訴人未予詳查，即不為補償，自有未 合云云。為此，求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉ 被上訴人對上訴人等應作成如原審判決附表一所示核發土地 徵收補償費之行政處分。⒊被上訴人對上訴人林永川應再作 成核發如原審判決附表二所示建築改良物及農作改良物補償 費共計5,211,142元之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人等所有系爭土地均位於新北市瑞芳區 與基隆市交界處，徵收前除19-4、19-5地號土地屬非都市土 地山坡地保育區之丙種建築用地外，其餘均為非都市土地山 坡地保育區之農牧、林業用地，受到非都市土地使用管制規 則、山坡地保育利用條例等相關法令規定管制。於94、95年 除19-4、19-5地號2筆原劃屬45-1地價區段外，其餘土地原 劃屬45地價區段，被上訴人依地價調查估計規則第18條第1 項規定及內政部訂頒「辦理更正公告地價公告土地現值作業 注意事項」規定，分別劃屬161、161-1地價區段，並無違誤 。所屬161-1、161地價區段於96年公告土地現值作業查價期 間並無買賣、收益實例，依據地價調查估計規則第21條第1 項第2款規定，及影響地價區域因素評價基準表及明細表， 估計各該區段地價，估算後提交地評會會議決議，區段地價 之訂定應屬合理。且一般徵收地區以公告現值加4成補償亦 經上開委員會決議，應已達一般交易價格。又系爭457-10地 號土地現況之圍牆未領有雜項執照，非屬「臺北縣興辦公共 工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」第3條所稱合法建 築物及雜項工作物，又依同條例第2條及第4條規定，此圍牆 （含基礎）亦非屬其他建築物，依前開條例規定列為非合法 建築物之附屬建物，故不列計補償費。另查本案農作物補償 價格核與臺北縣「辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽 補償遷移費查估基準」（下稱徵收補償查估基準）相符，並 無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠徵收補償地 價部分：按土地法施行法第40條授權內政部頒訂地價調查估 計規則，依該規則第21條第4項授權，內政部訂有「影響地 價區域因素評價基準」，該第3點規定之各基準表乃分就不 同影響地價因素及範圍為規範，核上開規定為母法授權範圍 內技術性、細節性之規定。系爭土地96年公告現值查價期間 ，上訴人周美琴與訴外人川欣公司就系爭457-10地號土地訂 有租賃契約，然上訴人林永川、周美琴為配偶，而該2人分
別為川欣公司股東及董事長，川欣公司地址復為該2人之戶 籍地址，該租賃契約顯然為關係人交易，不足為正常交易價 格之評價標準，非得認定為收益實例。又上訴人周美琴、林 永川以系爭457地號土地向臺灣中小企業銀行股份有限公司 辦理最高限額抵押權設定，然此非買賣、收益實例。系爭土 地地價區段既無買賣實例或正常收益實例，被上訴人乃選定 其他條件相近○○○區段○○○區段，合於地價調查估計規 則第21條規定。是以，被上訴人以161地價區段選定63及16○ ○○區段○○○○○區段，161-1地價區段選定51及9○○○ 區段○○○○○區段，該基準地價區段之土地○○○區○○ ○○○區段相同，雖未必「鄰近」但條件類似，應認為「適 當」，合於地價調查估計規則第21條第1項第2款規定。又16 1-1地價區段選定作為基○○○區段○○○○○區段，乃有買 賣實例，其區段地價係依買賣實例為評估，是影響地價因素 之記載容稍有誤差，並不影響該區段地價之評估。且51地價 區段為「樓房公寓住宅」，並「接近車站人口較多」，其發 展趨勢評估為「優」，較之目標地價區段即161-1地價區段 「比鄰基隆工業區發展條件普通」，確實有優與普通之差距 ，故而修正百分比為-25.000％，其分析修正比例允當。是 以，據此估算之目標地價區段之地價，應無可議。再者，地 價調查估計規則第9條所列各項影響區段地價之因素，於不 同用地地價之影響比重未必相同，是以，內政部頒訂影響地 價區域因素評價基準第3點分別就影響不同用地各定區域因 素評價基準表，就特殊性選取不同之重點考量，適用該表並 無悖於地價調查估計規則第9條之規定。而被上訴人就系○ ○○區段○○○區段勘查表之填製，合於內政部頒訂之區域 因素評價基準表，而其優劣等級評比各細項確實選取最優質 為基準，並無錯失或遺漏。至於上訴人所提出之柏登不動產 估價師事務所估價報告書，其採行準則、推估方式與公部門 公告現值區段估價制度迥異，且比較案例選取亦有不妥，前 經地評會評定不予作為公告現值訂定依據，是其估價自難採 認。系爭土地之徵收補償價格，既經地評會95年第6次會議 通過，經上訴人復議後，並經97年第2次會議復議維持，其 出席委員資格並無不符者，據以評定之資料亦無錯誤，而復 議中就上訴人之異議並為具體討論，基於行政機關之判斷餘 地，行政法院自應予以尊重。㈡建築改良物及農作改良物部 分：內政部依據土地徵收條例第31條規定，制定「建築改良 物徵收補償費查估基準」、「農作改良物徵收補償費查估基 準」，再依前者第7點、後者第11點，以及內政部91年8月5 日台內地字第0910071488號函釋，被上訴人就建築改良物、
農作改良物之徵收補償之計算基準，另頒訂有臺北縣興辦公 共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例（下稱地上物拆遷 補償自治條例）及徵收補償查估基準。按地上物拆遷補償自 治條例第2條、第3條、第4條、第5條、第12條規定，因興建 公共工程而拆遷其徵收土地之建築改良物，係以該建築改良 物是否為合法建物為據，此與土地徵收條例第5條第1項第3 款規定並無牴觸。是以，系爭457-10地號土地於70年間興建 有圍牆（含基礎），此擋土牆依建築法第7條規定，係雜項 工作物，然竟未據建築法第28條第2款規定取得雜項執照即 予建造，依地上物拆遷補償自治條例，並非應予補償之合法 建築物，被上訴人不列計補償費，自無違誤。次按，徵收補 償查估基準於本件徵收前其基準並未變動。系爭土地農作改 良物補償價格，被上訴人統籌以無利用價值造林木造林費用 計算，並認定樹齡為20年，依徵收補償查估基準第4點規定 ，核算每平方公尺20年造林費即為56元，上訴人主張系爭土 地所植林木計有12種，惟此資料距徵收查估當時已有2年， 且品名駁雜，被上訴人以上開規定計算上訴人林永川造林木 部分之補償費，並無違誤等情，判決駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨仍執前詞，並謂：系爭457地號土地確有由川欣公 司承租上訴人周美琴所有土地之租賃實例，且租賃契約業經 稅捐機關認定無誤，然原審判決未斟酌租金金額、租賃契約 之合理合法，竟徒以關係人交易，即認非收益實例，顯有判 決不適用法規或不備理由之違法。次查，系爭161、161-1地 價區段之96年公告現值加成4成後之補償價額，相較系爭土 地相同性質之土地之公告土地現值顯屬過低，為被上訴人及 基隆市政府所詳知，被上訴人忽視此事實，顯與內政部頒訂 土地徵收補償地價加成補償注意事項第6條後段，直轄市、 縣（市）內部分地區之當年度公告土地現值與一般正常交易 價格，於短期內尚無法以一致之成數加成補償時，得採不同 之成數為之之規定不符，原審判決僅以否定上訴人援引其他 鄰近地價區段之地價說明，及上訴人所提出之估價報告書不 足採認為由，顯有判決不適用法規或不備理由，及違背行政 程序法第9條之違法。再查影響農業、住宅用地區域因素評 價基準表僅列出土地使用管制等6項因素，而地價調查估計 規則第9條規定影響區段地價之因素，尚有工商活動、房屋 建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等，顯 已違反地價調查估計規則第9條之規定及影響地價區域因素 評價基準第2點之規定，然原審判決認定就不同用地之特殊 性選取不同之重點考量影響地價因素，乃係正確評價，無悖 於地價調查估計規則第9條之規定，然此見解並非法所明文
，更未說明何以基準表僅列出土地使用管制等6項因素，亦 符合地價調查估計規則第9條之規定，即有違誤。另161地價 區段選定63、16○○○區段○○○○○區段，然63、16○○○ 區段○○○○○○區段相距甚遠，除土地使用管制相近外，不 論交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊建設、 工商活動、發展趨勢、房屋建築及土地使用現況等因素，皆 與目標地價區段差距甚大，此並有地評會委員於地評會中指 出，則地評會根據錯誤之基準地價區段所作成之161地價區 段決議，自無正確之可能。再者，與系爭土地同為新北市瑞 芳區山坡保育區土地○○○區○○○段○○○段16-12地號 土地，被上訴人以前者土地四周有民宅，且已鋪平為停車場 ，地價因較因違反山坡保育地使用之系爭土地為高，擅以合 法使用與否為標準，原審判決實有判決理由不備之違法，且 與系爭土地毗鄰之基隆市○○段478-2地號土地，基隆市○ ○○段於94年度公告土地現值為每平方公尺8,000元，基隆 市政府於82年間辦理拓寬基瑞公路工程，因尾段用地屬新北 市○○區○○○段土地，無法一併辦理徵收，從而，以比照 基隆市○鄰○○○段公告現值另加4成向各地主價購，足○ ○○區○○○段土地現值與基隆市○○段土地現值應同屬每 平方公尺8,000元，然被上訴人鑑於系爭土地即將徵收而不 予調高公告土地現值，顯有違行政程序法第8條誠實信用原 則云云。
六、本院按：㈠本件被上訴人臺北縣政府於99年12月25日改制為 新北市政府，代表人原係周錫瑋，現已變更為朱立倫，被上 訴人之代表人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡ 憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人 依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並 免於遭受公權力或第三人之侵害。如因公用或其他公益目的 之必要，國家機關依法徵收人民之財產，形成個人之特別犧 牲者，國家應給予相當、合理之補償，方符憲法保障財產權 之意旨。（司法院釋字第400、425、440、516、652號解釋 參照），足見國家機關徵收人民之財產，應給予相當、合理 之補償，而非完全滿足之補償。㈢土地徵收條例第30條規定 ：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地 現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應 按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價 。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加 成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交 易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時 評定之。」；平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區
內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地 現值，補償其地價。」同條例第46條規定：「直轄市或縣（ 市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○ ○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定， 據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設 定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核 土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」同條例施行細 則第6條規定：「本條例第10條所稱徵收當期之公告土地現 值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言。」 次按土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築 改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報 告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。 」，內政部基於此項法規授權訂立「地價調查估計規則」， 即為地政機關調查估計每宗土地現值之作業規範。地價調查 估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：一 、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣 或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之 因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區 段，並繪○○○區段○○○○○○區段地價。六、計算宗地 單位地價。」第9條第1項規定：「第3條第2款所稱影響區段 地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土 地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、 土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。」；第 18條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價 分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為 單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自 然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋 建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素， 於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地 劃為同一地價區段。」第21條第1項第1款、第2款分別規定 ：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例 估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常 單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例 及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用 分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作 為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地 價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段 地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者 ，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之 。……」㈣復依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條
之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表 、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代 表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及 農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成 數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬 性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定 ，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就 行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實 、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關 之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行 政法院應予尊重。㈤經查，系爭土地位於新北市瑞芳區與基 隆市交界處，除19-4、19-5地號土地屬非都市土地山坡地保 育區之丙種建築用地外，其餘13筆土地為非都市土地山坡地 保育區之農牧、林業用地。於94、95年除19-4、19-5地號2 筆土地原劃屬45-1地價區段外，其餘13筆土地原屬45地價區 段，前曾因系爭土地地形、地勢較為平坦，相較於45地價區 段陡峭傾斜顯有不同，經地評會95年第2次會議評議通過， 經被上訴人公告辦理94、95年公告土地現值更正、更正後分 別劃為瑞芳區161-1、161地價區段，公告現值分別為每平方 公尺1,900元、1,100元。其地價之查估，因該2地價區段無 買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，16 1地價區段選定瑞芳區63及16○○○區段○○○○○區段；16 1-1地價區段選○○○區○○○○○○○區段為基準地價區段， 經分析影響地價區域因素後，評比○○○區○○○○區段、51 地價區段之影響地價區域因素分別與161、161-1地價區段較 相近，乃選取為調整基礎之地價區段，再以選取之調整基準 地價區段之地價與影響地價區域因素總修正數相乘後，取得 調整價格，161、161-1地價區段之調整價格分別每平方公尺 為1,500元，2,400元，建議修正公告現值分別為每平方公尺 1,300元（建議修正公告現值與一般正常交易價格1,400元比 為86.7%）、2,000元（建議修正公告現值與正常交易價格2, 300元比為83.3%），送經地評會95年第6次會議決議通過以 建議修正地價為公告現值，徵收補償之成數乃依此價額加計 4成，以達正常交易價格，系爭土○○○區段○○○○○區 段地價估算程序，均依地價調查估計規則為之等情，業經原 審於判決理由內詳為敘述，經核並無不合。足見地評會就系 爭土地之地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，並未有 基於錯誤之事實等情事，上訴人主張地評會根據錯誤之基準 地價區段作成161地價區段決議云云，尚不足採。㈥至於上 訴人其餘主張，係就其於原審主張而為原審所不採之事由再
為爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有判決不 備理由等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判 決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 黃 秋 鴻
法官 陳 國 成
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 4 月 29 日 書記官 葛 雅 慎
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