公平交易法
最高行政法院(行政),判字,100年度,617號
TPAA,100,判,617,20110428,1

1/1頁


最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第617號
上 訴 人 中聯資源股份有限公司
(原名中聯爐石處理資源化股份有限公司)
代 表 人 鄭宗仁
訴訟代理人 李文儀 律師
王宏濱 律師
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 吳秀明
上列當事人間公平交易法事件,上訴人對於中華民國98年9月30
日臺北高等行政法院95年度訴字第709號判決,提起上訴,本院
判決如下:
  主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
  理 由
一、本件被上訴人於民國90年11月起陸續接獲檢舉指稱國內水泥 業者涉嫌聯合壟斷哄抬水泥價格,案經被上訴人併案調查, 並於94年10月17日依行政程序法相關規定舉行聽證會後,以 上訴人與臺灣水泥股份有限公司(下稱臺泥)、亞洲水泥股份 有限公司(下稱亞泥)、東南水泥股份有限公司(下稱東南) 、環球水泥股份有限公司(下稱環球)、幸福水泥股份有限公 司(下稱幸福)、中國力霸股份有限公司(下稱力霸)、欣欣水 泥企業股份有限公司(下稱欣欣)、建台水泥股份有限公司( 下稱建台)、信大水泥股份有限公司(下稱信大)、嘉新水泥 股份有限公司(下稱嘉新)等11家水泥生產業者,及東宇興業 股份有限公司(下稱東宇)、士新儲運股份有限公司(下稱士 新)、嘉環東泥股份有限公司(下稱嘉環東)、台宇實業股份 有限公司(下稱台宇)、萬青水泥股份有限公司(下稱萬青)、 環中國際股份有限公司(下稱環中)、國興水泥股份有限公司 (下稱國興)、嘉新國際股份有限公司(下稱嘉國)、華東水泥 股份有限公司(下稱華東)、通發進企業股份有限公司(下稱 通發進)等10家水泥儲槽或通路業者,共計21家有水平競爭 關係之國內水泥供應銷售業者(下稱水泥供應業者),以契約 、協議或其他方式之合意,由上訴人代表與日本鋼鐵業者協 議減少水淬高爐石銷台之數量,強化封鎖我國水泥進口市場 ,嚴重影響國內水泥供需之市場功能,違反公平交易法第14 條第1項聯合行為之規定,乃依同法第41條前段,以94年12 月21日公處字第094136號處分書(下稱原處分)裁處上訴人新 臺幣(下同)500萬元之罰鍰,並命其停止所涉違法之聯合行



為。上訴人不服,遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張:(一)爐石粉或高爐水泥並非水泥替代性產 品,且爐石粉業與水泥業之特性及類別亦各有不同,上訴人 生產爐石粉之相關產品中雖有高爐水泥,然若僅因此而認定 上訴人與其他水泥供應業者係屬於同一產銷階段,即有混淆 不同產業界線分野,及不同產品產銷階段之垂直上下游關係 之誤。(二)爐石粉既非水泥替代性商品,被上訴人始終未能 舉證說明「水淬爐石/粉」進口數量之多寡,何以有平抑抵 制水泥價格,其認定上訴人有阻礙水泥替代性產品之利用情 事,助長國內水泥價格上漲,已難認為有據;況上訴人確無 被上訴人所認定之上開行為,被上訴人僅憑無證據能力之傳 聞或證明力有疑義之供述證據,對於有利於上訴人之陳述或 其他客觀事證卻怠於調查,顯有悖於行政程序法第43條之規 定。(三)被上訴人為使裁量基準具體化,訂有「行政院公平 交易委員會裁處罰鍰額度參考表」(下稱罰鍰額度參考表), 被上訴人雖有說明審酌該表所列考量項目之評價標準,然對 於各項所據事實及證據均未表明,且部分項目之評定與個案 情節有不當聯結,有違平等原則及比例原則,是被上訴人之 裁量實有濫用及不足之瑕疵等語,求為判決原處分關於上訴 人之部分撤銷。
三、被上訴人則以:(一)本案相關之產品市場,為我國「具備水 泥生產能力之水泥供應業者」、「具備水泥進口能力之水泥 供應業者」及「由具備生產水泥能力之業者所合資設立之大 型水泥供應業者」等三者,所供應之水泥產品市場;在相關 地理市場,則是全國之水泥市場,是原處分認定本案被處分 人均符合公平交易法第7條第2項「在同一產銷階段」之要件 ,並無違誤。(二)上訴人及其他被處分人等國內水泥供應業 者,於90年3月至93年年底間,合意以透過控制國內水泥總 量供給之方式,一致提高國內之水泥價格,渠等於控制國內 水泥總供給量方面,包括合意由上訴人代表與日本鋼鐵業者 協議減少水淬高爐石銷台之數量,使具有部分替代水泥效果 之水淬爐石進口數量受限制,以強化封鎖我國水泥進口市場 之效果,限制我國水泥之總量供給。嗣以各種劃分銷售區域 、限制交易對象、限量發貨、同業間互為代包、發貨、統一 報價、縮短訂單等手段,達成聯合調高水泥價格之終極目的 。故被上訴人認定上訴人確有參與聯合行為之意思聯絡,合 意透過控制我國水泥總量、提高水泥價格之聯合行為,嚴重 影響我國水泥市場之供需功能,已違反公平交易法第14 條 事業不得為聯合行為之禁制規定,洵屬有據。(三)被上訴人 依公平交易法施行細則第36條規定及適用罰鍰額度參考表所



定考量因素之評分級距及罰鍰金額,依同法第41條前裁處上 訴人罰鍰,並命停止違法之行為,並無上訴人所稱有裁量濫 用及裁罰基準理由矛盾之情事等語,資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:(一)按所謂聯合行為,只要業者間合意,使某特定期間之價格有 異常僵固或上揚趨勢,而影響該特定市場之供需功能即足, 復參酌公平交易法對於聯合行為之規範,除以契約及協議達 成合意外,尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性行為之 「其他方式之合意」,是足以證明上開事實之間接證據,如 經認定屬實,亦應可採。又被上訴人援引美國競爭法主管機 關歷來處理之相關案例,引用促進行為理論,來判斷水平競 爭事業之行為是否有助於促成聯合行為之證據,乃因應經濟 態樣呈現之多面性及複雜性所需,如經查證結果與事實相符 ,並無不合。
(二)查上訴人之2位副總經理金崇仁連克歐已明確表示該公司 係代表國內水泥業者,與日本鋼鐵業者交換意見,並達成就 水淬爐石進口數量默契。復參酌持有上訴人之股份結構,可 分為水泥集團(包含臺泥、亞泥、環泥、東南、嘉新)與中鋼 集團所組成,其中水泥集團既佔上訴人股份甚重比例,故上 開5家水泥生產業者股東對上訴人自有一定之影響力,而上 訴人既依股東決策所為,對該決策自應同負其責,被上訴人 以此認定其為行為人,並無不合;且經比對國內水泥貿易商 92年至96年進口資料,並佐以水泥進口商及下游廠商之證言 交互以觀,益證上訴人與日本鋼鐵業者達成協議,以減少水 淬爐石銷臺之數量,而強化封鎖我國水泥進口市場之效果, 且確實造成國內水淬爐石進口業者之價格提高,則此種價格 調漲結果,顯係因人為合意操縱所造成,被上訴人依此認定 上訴人所為為反競爭之行為,即屬合法。
(三)又查,依上訴人提供予被上訴人之「高爐石粉、飛灰爐石粉 、飛灰、高爐水泥與水泥之替代性說明書」及被上訴人提出 之「公共工程高爐石混凝土使用手冊」;並佐以上訴人之經 理楊兆順、副總經理金崇仁連克歐於被上訴人調查時之陳 述以觀,足見爐石粉與水泥間確有部分替代性效果。又依經 濟部標準檢驗局公布「卜特蘭高爐水泥中國國家標準(CNS) 」之定義及適用範圍說明,亦可知卜特蘭高爐水泥與卜特蘭 水泥確具有替代關係,另參酌「行政院公平交易委員會93年 8月23日公貳字第0930006360號書函所示相關補充說明」亦 顯示卜特蘭水泥與卜特蘭高爐水泥間具有對應關係。故上訴 人主張其所生產之高爐水泥非屬本案相關產品市場之範圍云 云,實難謂有理由。




(四)綜上,上訴人與其他被處分人,分別透過聯合封鎖我國水泥 進口市場、並合意控制供給、調節數量、限量發貨等手段, 最終一致調漲水泥產品之價格,已嚴重影響我國水泥市場之 供需功能。故被上訴人認定上訴人與國內20家水泥供應業者 均已涉入聯合行為,違反公平交易法第14條之規定,依同法 施行細則第36條規定審酌一切情狀及上述罰鍰額度參考表所 定考量基準,依同法第41條前段規定予分別處以罰鍰,並命 立即停止所涉違法行為,核屬適法,亦無上訴人所稱有裁罰 基準理由矛盾之情事等語,為其論據,而判決駁回上訴人在 原審之訴。
五、本院查:
(一)按,「(第1項)本法所稱聯合行為,謂事業以契約、協議或 其他方式之合意,與有競爭關係之他事業共同決定商品或服 務之價格,或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交 易地區等,相互約束事業活動之行為而言。(第2項)前項所 稱聯合行為,以事業在同一產銷階段之水平聯合,足以影響 生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。(第3項)第1 項所稱其他方式之合意,指契約、協議以外之意思聯絡,不 問有無法律拘束力,事實上可導致共同行為者。」及「事業 不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之 事業,得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施, 並得處5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第7條 、第14條第1項前段、第41條前段分別定有明文。可知,公 平交易法對於聯合行為之「合意」,係採實質認定之方式, 除契約、協議外,尚包含因意思聯絡而事實上可導致一致性 行為(或稱暗默勾結行為)之「其他方式之合意」;所謂「一 致性行為」,是指2以上事業,在明知且有意識之情況下, 透過類似聚會等機會交換經營意見,就其未來之市場行為達 成不具法律拘束力之共識或瞭解,形成具有意思聯絡之外在 市場行為之一致性。若事業一致性之行為外觀,經調查確實 有意思聯絡之事實,或經其他間接證據(如誘因、經濟利益 、類似的漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次 數、持續時間、行為集中度及其一致性……)等之證明,參 酌涉案商品之種類、涉案事業所占之比例、相關市場之範圍 及其特性,如有生異於正常市場下之競爭條件狀況者,足以 推定其間存有一致性行為之意思聯絡存在,且為其外部行為 一致性之合理解釋,即可認定事業間有「聯合行為」。(二)次按,事業是否屬於同一產銷階段之水平競爭市場,須先界 定系爭「相關市場」之範圍,以判斷複數事業是否在該「相 關市場」之兩個構面,即「相關產品市場」與「相關地理市



場」,具有供給與需求之替代性,而屬於公平交易法第7條 第2項所規定之「在同一產銷階段」。所謂「供給替代性」 ,係指特定產品或服務的供給者將其產品或服務報酬提高時 ,其他競爭者或潛在競爭者能夠立即供應具替代性之產品或 服務之能力;所謂「需求替代性」,則指假使特定產品或服 務的供給者將其產品價格或服務報酬提高時,其顧客能夠轉 換交易對象或以其他產品或服務取代前揭產品或服務之能力 而言。關於一般水泥之生產,係以卜特蘭1號水泥為主,如 於研磨過程中加入不同之添加劑即成為不同規格之水泥。原 審依上訴人提供予被上訴人之「高爐石粉、飛灰爐石粉、飛 灰、高爐水泥與水泥之替代性說明書」、經濟部標準檢驗局 公布之「卜特蘭高爐水泥中國國家標準(CNS)」、「公共工 程高爐石混凝土使用手冊」及上訴人之經理楊兆順、副總經 理金崇仁連克歐之陳述紀錄,均已指出爐石粉與水泥僅有 部分替代性效果,及卜特蘭水泥與卜特蘭高爐水泥具有替代 關係;並對照貨物稅條例第7條第1項第2款、第3款規定,亦 將「卜特蘭一型水泥」(下稱普通水泥)及「卜特蘭高爐水泥 」(下稱高爐水泥)同列為該條所稱之「水泥」,而認高爐水 泥與普通水泥俱為本案水泥產品之範圍,上訴人既係以爐石 粉添加於水泥中生產高爐水泥,自與本案其他生產普通水泥 之業者均屬於水泥生產供應業者,業經原判決依調查證據之 結果,論述甚明,核無不合。又原判決以具旋窯、研磨廠或 水泥儲槽(silo)關鍵性設備之水泥生產業者與進口業者,以 及「由具備水泥生產能力之業者所合資設立之大型水泥供應 業者」,均有立即供應水泥之能力,是彼此間具有供給替代 性;且渠等之銷售對象均為水泥經銷商、預拌混凝土業者或 建材行,則當水泥產品價格波動時,上開水泥產品下游銷售 業者均能在上開三種水泥供應業者間,轉換選擇其交易對象 ,亦具有需求替代性,而認上訴人與本案其他被處分人等共 21家水泥供應業者所供應之水泥,因具供給與需求之替代性 ,故處於同一相關產品市場,而具有水泥銷售之水平競爭關 係,已合致公平交易法聯合行為主體之構成要件,揆諸上揭 說明,洵屬有據。上訴意旨以其一己之見解及就原審認定事 實之職權行使事項為爭議,指摘原判決有消極不適用法規及 判決不備理由、理由矛盾之違法云云,並無可採。(三)復按,證據之取捨與當事人所希冀者不同,致其事實之認定 異於該當事人之主張者,不得謂為原判決有違背法令之情形 ;而證據之證明力如何或如何調查事實,事實審法院有衡情 斟酌之權,苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,並未違 背論理法則、經驗法則或證據法則,即不能指為違法。原審



以參酌我國水泥產業為一高度集中、需求缺乏彈性且價格資 訊透明之市場,為有利於水泥供應業者互相勾結及監督鞏固 彼此間合意為限制競爭之內容;及我國水泥產業自89年起即 因需求逐年萎縮,長期處於供給大於需求之狀況,確有形成 水泥供應業者藉由卡特爾之運作,避免水泥價格因產能過剩 致價格一路下滑等各項市場結構誘因,並依調查證據之辯論 結果,認上訴人與本案其他被處分人等有水平競爭關係之國 內水泥供應業者,於90年3月起至93年底間,係按各事業之 市場地位及經營特性,分別採取不同之方式及手段參與系爭 聯合行為,而上訴人與其法人股東臺泥、亞泥、嘉新、環球 、東南等其他被處分人,鑒於水淬爐石經研磨處理成為高爐 石粉後,因與飛灰之主要成分及水泥原料石灰石成分相當, 與飛灰、石泥具有部分之替代性效果,乃合意透過上訴人代 表國內水泥供應業者與日本鋼鐵業者進行意見交換,經協調 逐年減少水淬爐石銷臺之數量,阻礙有部分替代水泥效果之 高爐石粉之生產利用,而強化封鎖我國水泥進口市場之效果 ,以控制我國水泥市場之總供給量,遂行一致調漲國內水泥 價格之目的,業據原判決敘明採證之依據及詳述得心證之理 由,核與卷內證據尚無不符,亦無違反論理法則、經驗法則 或證據法則情事。則原判決以上訴人與其他水泥供應業者, 合意透過上訴人與日本鋼鐵業者協議限制日本水淬爐石進口 數量,藉阻礙水泥替代性產品之利用,控制我國水泥市場之 總供給量,而達一致調漲水泥之價格,足以影響我我國水泥 市場之供需功能,已違反公平交易法第14條事業不得為聯合 行為之禁止規定,揆諸上揭規定及說明,並無不合。又原判 決既已就駁回上訴人之訴所持理由,敘明其判斷之依據,並 將判斷而得心證之理由,記明於判決,亦無理由不備及理由 矛盾之情事。上訴意旨再就原審之證據取捨及事實認定職權 行使事項為指摘,亦無足取。
(四)又按,行政訴訟法第201條規定:「行政機關依裁量權所為 之行政處分,以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限 ,行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定:「逾越權限或濫 用權力之行政處分,以違法論。」可知,行政法院對於裁量 處分之司法審查,關於裁量權之行使部分,應審查行政機關 行使裁量權之過程或結果,是否有逾越權限或濫用權力,而 以違法論之裁量瑕疵。又「依本法量處罰鍰時,應審酌一切 情狀,並注意下列事項:一、違法行為之動機、目的及預期 之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違 法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益 。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型



曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數 、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等 態度。」公平交易法施行細則第36條規定甚明。被上訴人為 統一裁量基準,亦訂有罰鍰額度參考表,將上開列示考量事 項區分等級而各有不同之基數,各項基數加總後再對照其應 處罰鍰金額而處以罰鍰。原審以被上訴人對於上訴人所處罰 鍰之裁量審酌因素,已包括上述公平交易法施行細則第36條 相關事由,並具體敘明上訴人各該當情狀及違法等級,依上 訴人違法等級積分10.1分,適用上開罰鍰額度參考表規定裁 罰額度處以500萬元罰鍰;且原處分之作成過程,係經具專 業知識、依法獨立行使職權之被上訴人所屬委員會議,就該 會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行 討論後,於法律授權範圍內,作成裁處上訴人罰鍰之決定, 而認原處分無裁量濫用或裁量怠惰情事,亦難認有違反比例 原則之情形;及被上訴人對於本案所有被處分人,均依照上 開相同之考量基準,方作成各被處分人之裁罰額度,並無上 訴人所稱有裁罰基準理由矛盾情事,業據原判決論述甚明, 核無不合。上訴意旨以原處分有違反平等原則、行政自我拘 束原則及不當聯結禁止等濫用裁量之違誤,據以指摘原判決 有不適用法規與適用法規不當之違法云云,亦不足採。(五)綜上所述,原判決將訴願決定及原處分均予維持,而駁回上 訴人在原審之訴,核無違誤。上訴論旨,指摘原判決違背法 令,求予廢棄,為無理由,應予駁回。
六、據上論結,本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段,判決如主文。
中  華  民  國  100  年  4   月  28  日 最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽
法官 吳 東 都
法官 陳 金 圍
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中  華  民  國  100  年  4   月  29  日               書記官 伍 榮 陞

1/1頁


參考資料
(原名中聯爐石處理資源化股份有限公司) , 台灣公司情報網
中聯爐石處理資源化股份有限公司 , 台灣公司情報網
通發進企業股份有限公司 , 台灣公司情報網
萬青水泥股份有限公司 , 台灣公司情報網
環中國際股份有限公司 , 台灣公司情報網
東南水泥股份有限公司 , 台灣公司情報網
建台水泥股份有限公司 , 台灣公司情報網
士新儲運股份有限公司 , 台灣公司情報網
國興水泥股份有限公司 , 台灣公司情報網
嘉環東泥股份有限公司 , 台灣公司情報網
嘉新國際股份有限公司 , 台灣公司情報網
信大水泥股份有限公司 , 台灣公司情報網
中聯資源股份有限公司 , 台灣公司情報網
中國力霸股份有限公司 , 台灣公司情報網
新國際股份有限公司 , 台灣公司情報網
力霸股份有限公司 , 台灣公司情報網