臺北高等行政法院判決
98年度訴字第739號
100年4 月21日辯論終結
原 告 中華民國荒野保護協會
代 表 人 林耀國
原 告 中華民國專業者都市改革組織
代 表 人 黃瑞茂
原 告 台灣蠻野心足生態協會
代 表 人 楊士慧
原 告 游 藝
潘翰聲
陳伯烱
林雪芳
林啟東
林思甄
吳怡蒨
羅嘉明
共 同
訴訟代理人 林三加 律師
蔡雅瀅 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏（署長）住同上
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師
參 加 人 臺北市政府文化局
代 表 人 謝小韞（局長）住同上
訴訟代理人 陳冠甫
許宏光
潘玉芳
參 加 人 遠雄巨蛋事業股份有限公司
代 表 人 趙藤雄（董事長）
訴訟代理人 蔡調彰 律師
王師凱 律師
許峻彬 律師
參 加 人 臺北文創開發股份有限公司
代 表 人 劉國治（董事長）
訴訟代理人 陶秋菊 律師
郭乃萍 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件起訴時原告台灣蠻野心足生態協會代表人原為文魯彬， 嗣於訴訟中變更為楊士慧，業據新任代表人楊士慧提出承受 訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告就臺北市政府環境保護局民國（下同）92年8 月15日北 市環秘㈠字第09233072202 號公告「臺北文化體育園區整體 規劃案」（下稱系爭開發案）有條件通過之環境影響評估審 查結論（下稱系爭環評審查結論或原處分），以有違反環境 影響評估法情事，於98年1 月23日向被告行政院環境保護署 （下稱環保署）及臺北市政府提出「公民訴訟書面告知函」 ，經被告環保署以系爭開發案之環境影響評估主管機關為臺 北市政府，於98年2 月5 日以環署綜字第0980008968號函轉 臺北市政府處理；被告臺北市政府則以98年3 月17日府環四 字第09800308800 號函復否認有怠於執行職務情事。嗣原告 再於98年3 月30日向被告環保署及臺北市政府提出「公民訴 訟書面告知（續）函」為補充說明及請求，被告環保署以98 年3 月31日環署綜字第0980027137號函復略以，系爭開發案 環境影響評估審查主管機關為臺北市政府，所告知暨請求事 項非屬其權責。原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠程序爭點部分：
⒈環境公民訴訟之類型，包含「確認之訴」及「課予義務 之訴」：環評法第23條第8 項、第9 項之公民訴訟條款 ，屬行政訴訟法第9 條維護公益訴訟，得依同法第11條 準用相關訴訟規定，就其個別情形，提起「確認訴訟」 、「課予義務訴訟」（原證62、63）。
⒉原告具當事人適格：
⑴原告中華民國荒野保護協會、中華民國專業者都市改 革組織、台灣蠻野心足生態協會等3 團體均屬「公益 團體」（原證71至73）。
⑵原告游藝等8 人為臺北市居民（原證70），因系爭開
發案涉及空氣品質、飛航安全、植物生態、都市景觀 、都市噪音、交通衝擊等等，無一不影響臺北市全體 市民權益，對於臺北市整體環境品質有負面影響（原 證66），故原告等皆屬「受害人民」，均具當事人適 格。
⒊被告臺北市政府及環保署皆具被告適格：
⑴被告臺北市政府為環境影響評估法（下稱環評法）之 地方主管機關，具環評公民訴訟之當事人適格，且被 告臺北市政府主張本件環評審查由地方層級進行環評 審查，自負有就相關開發單位之違反環評法情事予以 監督及糾正之責（原告行政起訴狀第20、21頁）。 ⑵本案依法應屬中央層級之開發案，被告環保署始屬適 法之環評審查機關，本案應經卻未經環保署審查，環 保署自有疏失，而為適格之當事人。況且被告環保署 依法具有監督本環評之權限，應糾正開發單位違反環 評法之行為（原告行政起訴狀第3 、4 、20 頁 ）。 ⑶依環境影響評估法第22條規定意旨，被告環保署、臺 北市政府皆為環評法上之主管機關（前者為法律上應 負責之主管機關，後者為實際上處理本件環評之主管 機關），故皆有命開發單位停止實施開發行為之義務 。
㈡開發單位臺北市政府「濫用行政權」，扭曲環評法制： ⒈本件開發案由中央層級之行政院核定，應以環保署為環 評主管機關：
⑴依環評法第2 條、同法施行細則第12條規定意旨，環 評法所稱主管機關，係「依目的事業主管機關核定或 審議開發行為之層級定之」。
⑵依被告所提出之以下文件顯示，本案之核定或審議之 層級屬中央主管機關：①臺北市政府90年12月27日函 ：檢陳本案之修正計畫予行政院鑒核（原證75）；② 行政院91年3 月15日函：勉予同意本開發案，並要求 依經建會審查結論辦理，及參考文建會及體委會之意 見（原證76）；③行政院秘書長91年4 月29日函：請 臺北市政府依經建會會議結論辦理（原證77）；因此 ，本件屬中央層級之開發案，其環評主管機關依環評 法施行細則第12條、環評法第2 條為被告環保署。 ⒉臺北市政府扭曲上述環評法制，自行辦理環評審查，故 環評審查結論自屬「缺乏事務權限」之無效處分： ⑴臺北市政府環保局92年4 月16日函：詢問環保署有關 「是否本案開發計畫之目的事業主管機關核定層級已
非行政院體委會，而為臺北市政府或臺北市政府教育 局？」（原證78）；環保署92年4 月30日函復臺北市 政府環保局：本案如屬臺北市政府或臺北市政府教育 局核准，或由臺北市政府以BOT 方式興建，其環境影 響評估書件則由臺北市政府環保局審查（原證79）； 臺北市政府環保局99年5 月30日函致教育局：本案貴 局未來如以BOT 方式興建，依環保署92年4 月30日函 指示，其環評由本局審查（同原證79）；由上可知， 環保署92年4 月30日函並未明確告知臺北市本案之環 評審查層級，僅知會臺北市政府法規之規定（如屬臺 北市政府或臺北市政府教育局核准，則由臺北市政府 審查）。然而環保署92年4 月30日函增加如臺北市政 府以BOT 方式興建，亦由臺北市政府審查，顯已逾越 法定之範疇，已屬不合法之見解。
⑵未料，臺北市政府更將環保署之意見加上「未來」二 字，而認未來如以BOT 方式興建，則由臺北市政府審 查，更屬違法。若探究實際，如以BOT 方式興建者， 開發單位即應屬民間機構，而非臺北市，然而我們從 以下文件，益見臺北市政府之不法：臺北市政府環保 局92年10月14日函：本案環評審查之環境影響說明書 仍由臺北市政府教育局及文化局為開發單位，根本也 不是以BOT 方式進行之開發案（原證80）。 ㈢開發單位臺北市「球員兼裁判」，破壞環評獨立性： ⒈臺北市為本案之開發單位：
⑴依環評法施行細則第7 條規定意旨，被告臺北市政府 為「臺北文化體育園區」開發案BOT 契約之主辦機關 （原證9 ），從事開發行為之「規畫」（原證8 申請 須知）、「進行（拆遷作業）」（原證9 第8 、16頁 興建營運契約第3.3.3 條及第5.3.1 條）及「完成後 之使用」（原證9 第35至39頁契約第16、17條），屬 該案之開發單位。
⑵臺北市是公法人，為權利義務之主體，臺北市政府、 臺北市政府教育局、臺北市政府文化局、臺北市政府 環保局均僅為臺北市之機關，並非權利義務主體，各 該機關相當於「自然人之器官」，僅因訴訟法上賦予 當事人之適格，惟其權利義務最終仍歸屬於臺北市， 因此本案之開發單位確屬臺北市無疑。
⒉臺北市身為開發單位，缺乏事務權限，並「球員兼裁判 」，擅自做成環評審查結論，所為處分無效：
⑴依環評法第7 條規定，被告臺北市身為本案開發單位
，應向目的事業主管機關行政院文化建設委員會及行 政院體育委員會提出環說書，轉送環評主管機關環保 署審查，卻自行由其所屬之機關即臺北市政府環保局 進行環評審查（原證16第1 頁、第17頁），並「球員 兼裁判」，以各局處官員充當環評委員，無視多數專 家學者之反對意見。
⑵依行政程序法第111 、113 條規定，本案依法應由環 保署審查，臺北市身為開發單位，缺乏事務權限，並 「球員兼裁判」，擅自做成環評審查結論，所為處分 無效。
⒊系爭開發案由臺北市政府環保局、工務局、都市發展局 、交通局之等機關之首長擔任籌建委員，並由相關單位 執行各項作業，並由臺北市之各機關代表充當環評審查 委員，未依法迴避，環評審查結論屬「違背公序良俗」 、「有重大明顯瑕疵」之無效處分：
⑴臺北文化體育園區專案報告載明：「……伍、分工與 運作：……由林副市長兼任召集人、秘書長兼任副召 集人，本府教育、財政、工務、都市發展、交通、環 保、法規、地政、體育等機關首長為籌建委員，作為 推動『臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內 體育館開發案』興辦業務之決策機制。另亦成立『 臺北文化體育園區籌備處』，籌備處執行長由本人兼 任、副執行長由林副局長騰蛟兼任，本府文化局、財 政局、工務局、都市發展局、交通局、環保局、研考 會、法規會、地政處、新工處、信義區公所、體育處 等單位派員實際執行各項分項作業計畫……」（原證 6 第9 頁），可知臺北市政府環保局、工務局、都市 發展局、交通局之機關首長均為系爭開發案之籌建委 員，並由相關單位執行各項作業。
⑵有利害關係之機關首長（環保）、副首長（環保、公 務、都發、交通）擔任環評委員，未依法迴避審查本 案環評，違背公序良俗且有重大明顯瑕疵：依臺北市 政府環境影響評估審查委員會組織規程第9 條規定： 「本會委員審查各開發計畫時，與該計畫有利害關係 之委員應自行迴避」（原證17），另依該規程第3 條 、第4 條，可知：臺北市政府環保局局長擔任該會主 任委員、副局長擔任副主任委員，而有關機關代表5 人由臺北市政府建設局、工務局、交通局、都市發展 局等機關副局長兼任（原證17）。然而，臺北市政府 環保局、工務局、交通局、都市發展局之首長既均為
系爭開發行為之籌建委員（原證6 第9 頁），該等機 關一方面全力規畫推動該開發案，另一方面擔任環評 委員之機關首長、副首長，明知與該開發案有利害關 係，卻不自行迴避，顯違臺北市政府環境影響評估審 查委員會組織規程第9 條及公序良俗且有重大明顯瑕 疵，所為環評審查結論依行政程序法第111 條、第11 3 條屬無效之行政處分。
㈣臺北文化體育園區92年環說書未進行實質之替代方案評估 ，其環評審查結論屬「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕 疵」之無效處分：
按替代方案為環境影響評估說明書法定應記載事項，本件 未進行實質之替代方案評估，且漏列重要資訊： ⒈依環評法第6 條規定，臺北文化體育園區92年環說書就 替代方案之分析粗糙簡略（原證14），未進行實質之替 代方案評估，且刻意漏列臺北市巨蛋體育場已在市立體 育場原址興建（見原證12、13）之重要資訊，處分有違 公序良俗且有重大明顯瑕疵。
⒉依行政程序法第111 、113 條規定，系爭環說書未進行 實質之替代方案評估，且漏列重要訊息，其環評審查結 論依前揭規定，屬「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕 疵」之無效處分。
㈤臺北文化體育園區92年環評審查結論係基於「錯誤之資訊 」作成，有重大瑕疵：
⒈92年環說書就「環境敏感區位」、「地質」及「棄土方 量」等內容提供錯誤資訊：
⑴系爭基地位於「地下水管制區」（原證31），環說書 「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」竟就開 發區位「是否位經……地下水管制區……範圍？」乙 欄，勾選「否」（原證32），明顯登載不實。 ⑵臺北市政府委託徐少游建築師事務所製作之「可行性 評估報告（定稿本）」第4-2 頁記載：「……此層土 壤軟弱狀況接近於『液體狀態』，其軟弱狀態可想而 知……」（原證36），同一建築師事務所受託製作的 92年環說書第7-1 頁就「地質」部分，則登載：「… …本基地地表下20公尺內之土層為粘性土壤，其D50 小於0.02mm，研判無液化之虞……」（原證37），兩 者實有矛盾。
⑶「棄土方」為92年環評時委員「共同關注」之主要問 題（原證39環評委員呂光洋、熊雲嵋、黃宏斌、林鎮 洋、鐘弘遠之發言內容），92年環說書第7-16頁記載
：「……本園區預計於施工期間將產生538,532 立方 公尺之剩餘土石方量……」（原證37），詎開發單位 先以低估之棄土方量矇混過關，於96年重辦環評時， 提出的棄土方量暴增至「1,903,361 m3」（原證40） ，差距高達3.5 倍多；棄土期程亦由「8 個月」延伸 至「18個月」（原證40），周遭居民承受棄土車噪音 、落塵、交通壅塞等環境問題折磨的時間，大幅拉長 。
⒉92年環說書不實低估「汙水量」、「廢棄物量」達17倍 ：
⑴92年環說書第7-3 頁記載：「……每日將產生18CMD 之生活污水……」、第7-16頁記：「……每天將產生 約75公斤之垃圾……」（原證37）。
⑵詎開發單位於96年重辦環評提出之汙染量分別為「污 水量」300 m3/day及「廢棄物量」1,250 公斤（原證 40），差距接近17倍(300÷18＝16.66 ；1,250 ÷75 ＝16.66)。
⑶開發單位就上開污染量低估之原因解釋稱：「……註 1 ：原92年環評規劃施工人數過少，與大型工程實際 情況相去甚遠，故於本案修正。註2 ：因施工人數增 加，並以每人每日產生污水量120 公升計算。註3 ： 因施工人數增加，並以每人每日產生0.5kg 計算…… 」（原證40）。依該項說明，92年環評審查既係依據 錯誤之數據評估，其審查結論自屬違法，應予撤銷。 ⒊92年環說書不實低估「揚塵量」達17倍：92年環說書第 7-6 頁記載：「……粒狀污染物……排放強度為0.41g/ sec ……」（原證37）。96年重辦環評時，重新估算之 整地開挖「揚塵量」卻大幅提高到6.92g/sec （原證40 ），誤差接近17倍(6.92 ÷0.41＝16.87 ) 。易引發呼 吸道症狀，影響居民健康與學童受教育權，且有遮蓋、 傷害古蹟外貌，違反文資法第30條之疑慮。
⒋92年環說書就「震動位準」之評估亦顯有重大瑕疵： ⑴92年環說書就「震動位準」不實低估：92年環說書第 7-15頁：「…預估距離基地附近光復國小之振動位準 將可低於人體之識閥值55dB……」（原證37）、96年 重辦環評環說書第A1-6頁就「施工機具震動影響（工 區外55m ）」記載原環境影響說明書「＜55dB（0 級 - 無感）」、本次環境影響說明書「…衰減至55m 後 ，震動影響為59dB（I 級- 微震）」（原證40），92 年環說書就震動位準顯不實低估。
⑵系爭基地內之古蹟傾斜率高，不堪強烈振動： ①93年臺北市政府文化局出版的「市定古蹟松山菸廠 調查研究計畫內容」記載：「……除鍋爐間外，製 菸工廠、機械修理廠及辦公廳等之傾斜率多處大於 1/ 250( 詳表4.6.1)，且古蹟有多處損壞情形…… 」（原證43）。
②92年環說書僅針對「工區外55m 」的光復國小評估 振動影響（原證37第7-15頁與原證40對照），而就 距連續壁「5m」之鍋爐房及「12m 」之辦公廳等珍 貴、脆弱之古蹟（原證43簡報第12 頁 ），則泛稱 「應對基地內之古蹟與歷史建築影響輕微」（原證 37第7-15頁），未依環境振動評估模式技術規範第 6 條第1 項第1 款，列為「敏感受體」，詳實評估 ，亦顯有重大瑕疵。
⒌92年環說書就「開發行為之目的」（原證45）漏未揭露 「國家建設六年計劃充實運動場地計畫」已由鄰近「臺 北小巨蛋」執行中（原證46第1 頁）及臺北市「已有多 處大型活動場地」、「體育觀眾人口有限」（原證49） 等重要資訊。
⒍92年環說書漏未揭露開發行為所在地「商業供過於求」 （原證53），預期閒置率高之重要資訊（預估之活動場 次每年僅110 場，50＋4 ＋20＋8 ＋2 ＋10＋7 ＋4 ＋ 5 ＝110 場，原證51）；就「居民關切事項」問卷設計 隱匿「商業設施內容」及「所佔比例」（原證56）。 ⒎92年環說書就「交通影響評估」引用79年6 月、83年7 月、77年6 月之老舊資料（原證54第7-25頁），且當時 臺北市大眾運輸使用率僅43% （原證54第7-23頁），開 發單位卻估算本案大眾運輸使用率86% （原證54第7-40 頁），顯嚴重低估本案之交通衝擊。
⒏92年環說書未審慎評估本案與北部區域計畫、臺北都會 區實質規劃、臺北都會區環境品質管理計畫、修訂綜合 發展計畫等周圍相關計畫之衝突（原證60、61及行政準 備㈠狀第16至18頁）。
㈥本案最新環評之進度，補充說明如下，敬供 鈞院卓參： ⒈臺北市政府環評審查委員會於99年6 月28日第97次環評 時，就「臺北文化體育園區整體規劃（重新辦理環境影 響評估）環境影響說明書」決議：「……本案變更內容 認定不應開發，其理由如下：⒈擴增量體過大。⒉交通 影響問題尚未能完全解決。」（原證81），其後遠雄公 司提出替代方案再申請環評審查。
⒉臺北文化體育園區整體規劃案大巨蛋重辦環評審查相關 報導：
⑴自由時報100 年3 月31日「民眾的質疑市府聽到了嗎 ？」報導：「……細聽環評委員的問題，許多都是一 般民眾心中的疑問，興建大巨蛋的目的究竟為何…… 旅館、商場等商業設施，比重反而多過巨蛋，主客易 位，開發量體暴增引起的環境衝擊…如今時空已有變 化，市府周邊紛紛興建大型百貨、旅館，東區是否還 需要類似的商業設施；……職業球團是否有能力負擔 場租……或許此時是該重新檢視大巨蛋政策的時機。 」（原證82）。
⑵聯合報100 年3 月31日報導「又沒過！大巨蛋環評下 次再審」：「……出席的14位委員中，有8 位民間委 員持否定態度，對大巨蛋的規畫量體太大、周邊交通 衝擊提出質疑，部分委員甚至直言『這是一個錯誤的 決策』……14位環評委員出席，府內4 位，府外10位 ，其中8 位持否定態度，質疑大巨蛋量體過大、周邊 交通阻塞。……委員陳俊成質疑，只縮小一點量體， 怎麼算是替代方案？……委員洪啟東質疑，現在雖有 一些救援道路、輔助道路，但若發生複合式災難，尤 其晚上9 點到12點之間，有可行的疏散路線及計畫嗎 ？……」（原證83）。
⑶自由時報100 年3 月31日「大巨蛋環評委員直言BOT 是錯誤決策」報導：「……有委員直言『大巨蛋BOT 是錯誤決策』，市府為BOT 而衍生飯店、商場等商業 設施，大巨蛋已非體育園區。近3 個小時討論，始終 未進入表決，最後主席裁示遠雄修正續審。環團高聲 抗議，市府不敢表決，因為『一表決就輸了』。…… 臺大環工所教授鄭福田……說可以想見商業設施對周 遭的衝擊。……郭素秋認為，應重新思考是否需要大 巨蛋，類似商業設施近幾百公尺一直在蓋，小巨蛋也 不遠，應該回歸體育園區的精神。……黃俊鴻說…… 現在應檢視是否需要4 萬人的大巨蛋……」（原證84 ）。
㈦為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈確認臺北市政府環境保護局92年8 月15日北市環秘㈠字 第09233072202 號函所核准之「臺北文化體育園區整體 規劃案環境影響說明書」之審查結論為無效的行政處分 。
⒉環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋事業股份有限公
司（下稱遠雄巨蛋公司）就「臺北文化體育園區整體規 劃案」之開發行為（含地上物及植栽移植工程），應向 目的事業主管機關提出其開發行為之環境影響說明書， 並由目的事業主管機關轉送環保署依法進行環境影響評 估審查事宜。
⒊環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於「臺北文 化體育園區整體規劃案」依法所應辦理之環境影響評估 事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植 栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。
⒋臺北市政府應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於「臺 北文化體育園區整體規劃案」依法所應辦理之環境影響 評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包 含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。
四、被告環保署辯以：
㈠原告游藝等8 自然人並非環評法第23條第8 項所稱之「受 害人民」，故無提起本件訴訟之訴訟權能，請鈞院逕予駁 回：
依我國行政訴訟原則上採主觀公權利保障模式之精神觀之 ，環評法第23條第8 項所稱「受害人民」非「所有人民」 ，至少應為與行政機關作為或不作為具有法律上利害關係 ，且因行政機關作為或不作為損害其現實之權利或利益者 始足當之，若人民恐將來有損害之發生而預行請求行政救 濟或僅因經濟上或情感上之利害關係據以請求，則非法之 所許。惟觀原告游藝等8 自然人於起訴狀頁22、24、25所 述，該等情狀及主張，部分屬經濟上或情感上之利害關係 ，非現實之權利或利益之損害，部分屬恐將來有損害之發 生而為之預行請求，依改制前行政法院75年判字第362 號 判例、59年判字第211 號判例、最高行政法院96年度判字 第1601號判決意旨，原告游藝等8 人實不具訴訟權能，請 鈞院逕予駁回。
㈡就訴之聲明第1 項部分，原告中華民國荒野保護協會等皆 非其所指臺北市政府環境保護局（以下稱原處分機關）行 政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，自屬當事 人不適格而欠缺權利保護之必要，已無提起確認無效之訴 之權能，故請鈞院逕予駁回：
⒈原告等混淆環評法中公民訴訟制度及行政程序法中機關 得依職權確認原處分無效或撤銷原處分之機制，其第1 項聲明所提非屬環評法第23條第8 、9 項所規範之範疇 所及。
⒉另就原告及被告適格之當事人權能觀之，原告中華民國
荒野保護協會等，因皆非訴之聲明第1 項所指處分之相 對人，亦非屬該處分之利害關係人，已屬當事人不適格 而欠缺權利保護之必要已如前述；另被告環保署非原處 分機關，也非其上級機關，亦欠缺被告適格。
㈢退步言之，縱認原告訴之聲明第1 項屬環評法第23條第8 、9 項所規範之範疇所及，亦非得提起確認之訴： ⒈環境影響評估法第23條第9 項「人民或公益團體得以該 主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行 政法院提起訴訟，請求判令其執行」即為行政訴訟法第 9 條規定所稱「法律有特別規定者」。
⒉惟該條項規定僅限於「請求法院判令其『執行』」，亦 即可提起之訴訟類型限於課予義務訴訟或一般給付訴訟 （吳庚前大法官著行政爭訟法論修訂版第134 頁可資參 照），而未及於確認訴訟（因無從執行）。
㈣退萬步言，縱認原告訴之聲明第1 項屬環評法第23條第8 、9 項所規範之範疇所及，且得以確認訴訟為之，就原告 各項訴之聲明，被告環保署並非「臺北市文化體育園區整 體規劃案」開發行為之環境影響評估主管機關，核非本件 公民訴訟告知之相對義務人，且業以將其告知函文轉送該 案主管機關臺北市政府（附件4 ），原告等將環保署列為 本案被告自屬無據，此觀環評法第2 條、第23條第8 、9 項、同法施行細則第12條規定及最高行政法院98年裁字第 952 號裁定（附件5 ，即本案原告所提之假處分案）意旨 可知。
㈤綜上，原告等所提公民訴訟書面告知各事項雖屬善意，然 經被告環保署逐一審視，因非「臺北市文化體育園區整體 規劃案」開發行為之環境影響評估主管機關，核非本件公 民訴訟告知之相對義務人，業已將其告知函文轉送該案主 管機關被告臺北市政府，臺北市政府另已函覆（附件6 ） 原告等，被告環保署亦將此情通知（附件7 ）原告等，加 以其訴之聲明第1 項顯屬原告不適格（且對環保署亦顯無 公法上請求權存在），故原告等所訴環保署部分於程序即 顯不合法。為此求為判決：駁回原告之訴。
五、被告臺北市政府辯以：
㈠程序事項：
原告等以臺北市政府及環保署為共同被告提起本件「環境 公民訴訟」，與現行行政訴訟制度多有不合之處： ⒈環境公民訴訟之類型，並不包含「確認無效訴訟」及「 課予義務之訴訟」：
⑴依環評法第23條第9 項規定，人民就無關自已權利及
法律上利益之事項，原則上不得提起行政訴訟，但環 評法第23條第9 項有特別規定，故「受害人民」或「 公益團體」對於行政機關之違法（怠於執行環境影響 評估法定職務）之行為得提起「公益訴訟」；而此種 環境法上之公益訴訟又稱為「環境公民訴訟」。進一 步分析上揭法條規定可知其訴訟要件有：①原告須為 「受害人民」或「公益團體」，始具有原告適格。② 被告須為「主管機關」，始具有被告適格。③程序標 的限於「主管機關怠於執行職務（應作為而不作為） 之行為」。而前開主管機關「怠於執行職務」行為， 又以「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命 令」為前提。
⑵行政訴訟法第9 條、第11條與環評法第23條第9 項關 係：行政訴訟法第9 條之規定，依葉俊榮教授見解， 所謂「得提起行政訴訟」，係指依本條所稱之法律特 別規定提起之行政訴訟，應就其個別情形，分別提起 撤銷訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟 ；所謂「以法律有特別規定者為限」，係指依本條提 起純粹公益取向的行政訴訟，必須以個別法律有明文 規定者為前提，茲由立法者依個別法律規範的目的， 決定是否引進公益取向的民眾訴訟（原證62所示翁岳 生主編「行政訴訟法逐條釋義」第132 頁）。行政訴 訟法第11條之規定，依葉俊榮教授見解，所謂「前二 條訴訟」，係指第9 條民眾訴訟與第10條選舉罷免訴 訟，而民眾訴訟與選舉罷免訴訟之具體內容仍應視個 別法律規定而論（見原證63所示前揭書第140 頁）。 承上，環境影響評估法第23條第9 項規定固屬行政訴 訟法第9 條所稱之「法律有特別規定者」，然而民眾 提起此種「環境公民訴訟」之具體內容仍應視該個別 法律規定( 即環境影響評估法第23條第9 項之規定) 而論。
⑶揆諸前揭環評法第23條第9 項要件之分析，則「受害 人民」或「公益團體」得依該規定提起「環境公民訴 訟」者，限於「命主管機關執行其怠於執行職務」， 尚不及於「確認行政處分無效」與「撤銷違法行政處 分」（就後二者言，仍須依行政訴訟法第6 條規定提 起「確認無效之訴」，或依行政訴訟法第4 條規定提 起「撤銷訴訟」）；且前揭「環境公民訴訟」之「命 主管機關執行其怠於執行職務」，亦與行政訴訟法第 5 條第1 項規定「怠為處分之訴」之「請求該機關應
為行政處分或應為特定內容之行政處分」有間，蓋前 者為客觀訴訟，後者為主觀訴訟。是可知，依環評法 第23條第9 項提起之「環境公民訴訟」，尚不及於「 確認無效訴訟」及「課予義務之訴」。
⒉原告訴之聲明第1 項請求，不符「確認訴訟」要件： ⑴依行政訴訟法第6 條第1 項前段及第2 項規定可知， 「確認無效之訴」以「無效行政處分」為程序標的， 且原告須有「即受確認判決之法律上利益」，並須經 「向原處分機關請求確認其無效」之先行程序。 ⑵原告訴之聲明第1 項請求係「確認處分無效」，此非 屬行政訴訟法第9 條及環評法第23條第9 項規定容許 公民訴訟之類型（觀諸起訴書第11頁引用行政程序法 第113 條規定，亦顯示原告自己認為此部分請求非公 民訴訟），仍應依行政訴訟法第6 條規定提起「確認 無效之訴」，蓋環評法第23條第9 項規定容許公民訴 訟係用以「命主管機關執行其怠於執行環境影響評估 法所規定之職務」，且前開「法定職務」又以「開發 單位違反環境影響評估法及相關命令」為前提，是可 知「處分無效之確認」應非環境影響評估法所規定「 主管機關應執行之職務」，自無從「命主管機關執行
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