臺北高等行政法院判決
100年度訴字第13號
100年4月20日辯論終結
原 告 曾仁德即玄祐診所
劉泓志
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 戴桂英（局長）
訴訟代理人 洪瑞燦律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告曾仁德即玄祐診所經合法通知，未於言詞辯論期日 到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各 款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定 ，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
原告曾仁德即玄祐診所（機構代碼：0000000000）與被告簽 有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保特約）， 前於民國（下同）99年12月25日申請以訴外人張淳良（迦南 內科診所專任醫師）為支援醫師，依「100 年度全民健康保 險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」（下稱「改善 方案」），在嘉義縣布袋鎮見龍里及振寮里巡迴醫療服務， 經被告審查後，以訴外人張淳良醫師非原告曾仁德即玄祐診 所之專任醫師，且上開區域未符合施行改善區域之條件，先 以99年12月31日健保南字第0995070310號函通知訴外人迦南 內科及張淳良，表示不同意訴外人張淳良支援原告曾仁德即 玄祐診所為上開地區之巡迴醫療服務，原告等不服，提起本 件行政訴訟，求為被告依改善方案與原告曾仁德即玄祐診所 締約。審理中，原告曾仁德即玄祐診所復於100 年3 月14日 向被告請求訴外人張淳良100 年1 月及2 月間以原告曾仁德 即玄祐診所名義巡迴看診之醫療費用，被告以100 年3 月24 日健保南字第1005006560號函表示不同意，原告等乃為訴之 追加，請求被告給付上開醫療費用。
三、原告聲明求為判決㈠被告應就原告玄祐診所於99年12月25日 就「100 年度西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」而 申請張淳良醫師於每周六晚上至布袋鎮見龍里及振寮里以玄
祐診所名義巡迴看診通過；㈡被告應給付原告玄祐診所新台 幣（下同）64,800元。並主張如下：
㈠張淳良醫師之薪資由原告劉泓志所支付，依釋字469 號保護 規範理論，原告劉泓志自有訴權。
㈡本件係屬行政處分以外因契約產生之爭議，為給付訴訟。原 告玄祐診所係與被告依全民健康保險法締結醫療特約之西醫 基層診所，依合約提供醫療服務，原告玄祐診所依改善方案 申請前往醫療缺乏區巡迴醫療服務，竟遭拒絕，被告顯然違 法。蓋改善方案之法律依據為全民健康保險法第32條，此外 法律並無其他限制，被告竟自創限制，以訴外人張淳良醫師 非原告玄祐診所之專任醫師，且申請巡迴醫療區域並非施行 改善區域為由，不與原告玄祐診所締約，違背法律保留原則 ，至為明確。
㈢再者，而張淳良醫師為迦南診所之「專任醫師」，當然符合 改善方案中之申請要件，且行政院衛生署網站顯示布袋鎮見 龍里及振寮里均無醫師開診所，嘉義縣衛生局100 年1 月7 日嘉衛醫字第1000000963號函亦稱見龍里及振寮里為可執行 巡迴醫療地區，被告竟稱上開區域非醫療缺乏區域，與事實 不符。故而，被告應通過原告玄祐診所上揭申請，並就張淳 良醫師100 年1 月及2 月間以原告玄祐診所名義巡迴看診之 醫療費用64,800元為給付。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下： ㈠依行政程序法第8 條規定意旨，必須有公法上之原因所發生 之給付始足當之，而公法上之原因有基於法規之規定，公法 契約之約定或因事實行為而生者，而本件原告根本未敘明其 公法上之原因為何，被告並無何義務准予同意其巡迴醫療之 申請。兩造間之全民健康保險特約醫事服務機構合約，雖由 醫事服務機構申請特約，但除非有全民健康保險醫事服務機 構特約及管理辦法第4 條、第5 條所定之不予特約之情形， 否則被告即有締結之義務；但巡迴醫療服務所依據之改善方 案，賦與被告篩選、評估之權限，故原告不能以全民健康保 險法第32條第1 項規定意旨，即認其有進行巡迴醫療服務之 權利，因為該條只是命行政院衛生署訂定方案，並未賦予原 告執行之權利。又兩造合約之當事人為原告曾仁德，依且玄 祐診所提供之基本資料表顯示，其屬曾仁德獨資設立，起訴 狀雖載原告劉泓志為支援醫師、行政管理或出資人，但此為 其內部關係，亦未提出證據證明，縱然屬實，其與被告間之 外部合約關係無關，故原告劉泓志顯無訴權。
㈡本件爭執之原告診所申請以訴外人張淳良醫師辦理改善方案 巡迴醫療服務遭被告否准乙事，係因原告之申請，不符改善
方案之規定。
⒈依醫師法第8 條之2 及醫師法施行細則第4 條規定意旨， 在主管機關核准登記之醫療機構執行醫師業務者始為專任 醫師，而訴外人張淳良醫師係經核准在另一迦南內科診所 執行醫師業務，其非原告玄祐診所之專任醫師甚明，故其 不符改善方案所定之申請條件甚為明顯。醫師法雖未使用 「專任醫師」一詞，但主管機關行政院衛生署在醫院評鑑 或醫師訓練上經常使用「專任醫師」一詞，此有行政院衛 生署95年7 月19日衛署醫字第0950212585號函乙紙可稽。 又依原告玄祐診所之基本資料顯示，該診所登記執業醫師 為陳義雄及曾仁德，醫師羅力則為兼任（登記執業場所為 「慈雲診所」），可見醫師服務機構中，確有專任及兼任 醫師之區別，而且原告以專任醫師申請之巡迴醫療服務， 被告也已經依法予以核准，此有被告函文及原告申請表可 稽。改善方案規定「申請巡迴之醫師須為申辦特約診所之 專任醫師」為限，目的係避免部分診所以人力派遣方式， 用支援醫師從事巡迴醫療服務，故中華民國醫師公會全國 聯合會才提案修正以專任醫師為限，特提供西醫基層總額 支付委員會99年第4 次委員會之出席委員、此有提案及討 論內容共12紙可稽，而由討論內容也可得知專、兼任之區 別；另依原告所提行政院衛生署99年10月28日署授保字第 09900003610 號函顯示，原告早已知悉限制之內容及理由 ，更可知此項限制業經行政院衛生署確認無違誤。又改善 方案第7 條申請條件之（二）鼓勵西醫基層醫師至本方案 施行區域提供巡迴醫療服務第2 款規定「申請巡迴之醫師 須為申辦特約診所之專任醫師」，係就申請者之資格為規 定，而原告所指之同條項第9 款則規定該改善方案之「優 先核定對象」，二者適用之範圍不同，也無特別法與普通 法之關係，原告所述顯然誤解法律規定再者，張淳良醫師 亦不符合上開要件之專任醫師之規定。100 年1 月24日之 修正亦未變更上開要件，亦以專任醫師為限。縱有變更， 原告亦應依修正後方案重新申請。
⒉按嘉義縣布袋鎮於改善方案中雖列為實施鄉鎮，但依改善 方案第3 條第5 項規定：「篩選條件：全民健康保險保險 人（下稱保險人）依據各縣市衛生局提供之醫療資源不足 地區名單，並依下列條件篩選後施行：(1) 當地村、里無 醫師執業(2) 距鄰近就醫處所交通不便(3) 經評估確實有 醫療需求」顯見並非所有列表中之鄉鎮，皆得列為施行區 域，被告仍得就前述三要件進行篩選及評估，而依嘉義縣 99年12月21日嘉衛醫字第0990033667號函表示「布袋鎮見
龍里、振寮里，非屬本縣規劃100 年度之無醫村里」，況 依原告所提資料顯示，嘉義縣布袋鎮共有十家醫事服務機 構，故被告依法進行篩選及評估後，否准原告之申請，係 屬正當職權之行使，並無不適法之處。改善方案雖在99年 12月24日公佈，但相關討論意見早已提出即經過討論，然 由原告所提行政院衛生署99年10月28日署授保字第099000 03610 號函，及原告在99年10月8 日即已發函行政院要求 參加西醫基層總額支付委員會對改善方案之修訂表示意見 可知，原告已知悉。又嘉義縣布袋鎮嘉義縣衛生局已經於 99年12月21日嘉衛醫字第0990033667號函表示「布袋鎮見 龍里、振寮里，非屬本縣規劃100 年度之無醫村里」，係 對台南市衛生局同意轄區迦南內科診所張淳良醫師至嘉義 縣布袋鎮見龍里、振寮里進行巡迴醫療之表示，並發文被 告參酌，故被告始一併告知張淳良醫師所屬之迦南診所， 系爭函文並非就原告以訴外人張淳良醫師申請巡迴醫療之 答覆，再依原告所提資料顯示，嘉義縣布袋鎮共有十家醫 事服務機構，故無保險對象求醫無門之情形。
五、本院判斷如下：
㈠訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同 意，或行政法院認為適當者，不在此限；為行政訴訟法第11 1 條第1 項所明定。本件原告等基於前揭改良方案，提起給 付訴訟，求為被告應就原告曾仁德即玄祐診所於99年12月25 日之申請（以張淳良醫師為原告曾仁德即玄祐醫院之支援醫 師於嘉義縣布袋鎮見龍里及振寮里巡迴看診）為通過之意思 表示，嗣於本院審理中，以原告曾仁德即玄祐診所之巡迴醫 師張淳良依該改良方案所為之醫療服務未獲對待給付為由， 追加求為醫療費用給付之訴。關於此訴之追加，業經被告同 意，揆諸前揭規定，自應准許，合先敘明。
㈡按全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉 至鉅，對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，有法律 保留原則之適用，固為司法院曾著有釋字第524 號解釋所明 白揭示。惟我國全民健康保險制度之架構，基本上有所謂之 三面關係，即保險人與被保險人、保險人與特約醫事機構、 被保險人與特約醫事機構，前揭解釋中所謂「因保險所生之 權利義務」，其實僅限於保險人與被保險人間之權義關係， 此由該號解釋文所指涉有違法律保留原則之法文內容其實均 限於保險人與被保險人間，即可推知。再者，被保險人與特 約醫事機構間醫療契約屬私法契約，原非法律保留原則所規 範之對象，自無庸論；至於保險人與特約醫事機構間之合約 ，具有行政契約之性質，則經司法院釋字第533 號解釋在案
，其契約自由，雖非完全不受法律限制，而有「法律優越原 則」之適用（行政程序法第142 條第2 款、第135 條但書及 第149 條準用民法等規定參照），但以合意為基礎之契約行 為，若受法律保留原則之限制，則其合意之空間即極為有限 ，將喪失其取代行政處分之存在功能，所以本質上應與行政 處分之「法律保留」作不同看待與標準，始符合行政契約保 留彈性予當事人之設計初衷，及制度形式之保障。尤其，在 全民健康保險法之主管機關為行政院衛生署，並不容許保險 人即被告發佈行政命令，是以，被告無法藉法令之掌握為必 要之權益調整，或隨時勢變動為相應之措施，以達成行政目 的，此漏洞原只能透過健保特約條款加以填補，如再以法律 保留原則相繩，將契約條款限縮法律框架下技術性、細節性 、補充性之約定，恐怕其他約束特約醫事服務機構之約款， 將盡屬違法而無效，填補功能將受嚴重破壞。故而，現行健 保特約既然已受法律優越原則之限制而有相當防弊機制，當 不應受法律保留原則之限制，始為妥當合理。
㈢第按，全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險 人（即被告）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服 務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費 用予保險醫事服務機構之型態為之（全民健康保險法第1 條 ，第6 條、第47條至第54條參照）。而為鼓勵基層醫師到醫 療資源不足地區提供醫療保健服務，促使全體保險對象都能 獲得適當的醫療服務，全民健康保險法第32條第1 項亦規定 ；「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地 離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與 實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。 」據此，全民健康保險醫療費用協定委員會100 年度全民健 康保險醫療費用總額協商暨第163 次會議議決為總額分配之 決議後，由被告擬定「100 年度全民健康保險西醫基層總額 醫療資源不足地區改善方案」（下稱改善方案）送由行政院 衛生署核定後實施，其主要建制無非以優於一般健保特約之 支付標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並 限定與被告簽訂健保特約之醫療院所為申請人，是以，改善 方案雖未就醫療院所與被告間法律關係為定性，然其對偏遠 地區人民保險給付方式，與前述經由被告與醫事服務機構締 結健保特約以對國民提供醫療服務模式，並無二致。援此例 ，改善方案中醫事服務機構與被告間之法律關係當亦應認定 為行政契約，改善方案公告乃為被告要約之引誘，醫事服務 機構之「申請」即為要約，被告審核條件而為允諾，係屬承 諾，二者合致而契約成立，由於此改善方案契約係以申請人
業與被告締結健保特約為前提，是關於改良方案之雙方合意 ，應認係原健保特約之特別條款，而為原健保特約之一部分 ，因此合於行政契約書面要式性之要求，亦併指明。 ㈣原告曾仁德即玄祐診所與被告簽有健保特約，前於99年12月 25日申請以張淳良醫師為支援醫師，依改善方案在嘉義縣布 袋鎮見龍里及振寮里巡迴醫療服務，被告未予同意，亦不支 付原告曾仁德即玄祐醫院以張淳良為支援醫師為巡迴醫療之 服務費用乙節，為兩造所不爭執，並有兩造間健保特約、原 告曾仁德即玄又診所申請書、被告99年12月31日健保南字第 0995070310號函、100 年3 月24日健保南字第1005006560號 函等件影本為憑。原告據此提起給付之訴，求為被告應就原 告曾仁德即玄祐診所於99年12月25日之申請（以張淳良醫師 為原告曾仁德即玄祐醫院之支援醫師於嘉義縣布袋鎮見龍里 及振寮里巡迴看診）為通過之意思表示，並訴請張淳良醫師 以原告曾仁德即玄祐醫院名義巡迴醫療之醫療服務費用64,8 00元，而均為被告所拒絕，是核兩造之爭點，在於原告曾仁 德即玄祐診所所請是否有其請求權基礎？又原告劉泓志以其 係原告曾仁德即玄祐診所之行政管理人，而為原告曾仁德即 玄祐診所為如上訴之聲明，當事人是否適格？茲論述如下： 1.就系爭改良方案而言，如被告核定醫事服務機構之申請， 則其與醫事服務機構間之關係乃定性為行政契約，已如前 述，基於契約自由原則，被告是否與申請之醫事服務機構 締約，雖仍受行政法基本原理，諸如誠信原則、平等原則 等之限制，被告若有違背，容有造成醫事服務機構損失而 有國家賠償請求成立之可能，但無論如何，於未締約前， 醫事服務機構並無得請求被告為一定之「承諾」意思表示 之法律基礎。
2.再者，系爭改良方案業於99年12月21日經行政院衛生署核 定公告，其中，第7 條㈡（2 ）規定申請巡迴之醫師以申 辦特約診所之「專任醫師」為限。雖系爭改良方案及現行 法規中並未對何謂「專任醫師」有定義性規定。然「醫師 執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但 急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准 者，不在此限。」「醫師執業，其登記執業之醫療機構以 一處為限。」分別為醫師法第8-2 條、醫師法施行細則第 4 條所明定，是醫師執業原則上以一醫療機構為限，就該 醫療機構而為「專任醫師」，參諸系爭改良方案對於申請 巡迴醫師以專任為限之目的，無非在於避免醫事服務機構 以人力派遣方式，用支援醫師從事巡迴醫療服務，此有西 醫基層總額支付委員會99年第4 次委員會會議記錄節本在
卷可稽，是以，系爭改善方案所謂之專任醫師當係指依醫 師法而為執業醫療機構登記之醫師而言，並無疑義。此外 ，揆諸前揭關於行政契約並不適用法律保留原則之說明， 系爭改善方案以參與醫療之醫師為該申請醫療院所之「專 任醫師」為限之資格限制，雖無法律依據，但有其行政目 的達成之正當性，且不違反相關法律規定，自應肯認其合 法性。是依上開對於專任醫師定義而言，張淳良醫師為迦 南診所之專任醫師，而非原告曾仁德即玄祐診所之專任醫 師，亦有迦南診所網路基本資料查詢、原告曾仁德即玄祐 診所網路基本資料查詢各一紙為憑，是原告曾仁德即玄祐 診所以張淳良為支援醫師申請依改良方案締約為巡迴醫療 服務，既與改良方案所示要約引誘條件不符，被告以此為 由，拒絕對原告曾仁德即玄祐診所之要約，亦無悖於平等 原則、誠信原則，衡無不法。
3.從而，原告曾仁德即玄祐診所訴請被告就其申請為特定之 「承諾」意思表示（即同意張淳良醫師為原告曾仁德即玄 祐醫院之支援醫師於嘉義縣布袋鎮見龍里及振寮里巡迴看 診），欠缺請求權基礎，為無理由；而原告曾仁德即玄祐 診所既尚未與被告就「以張淳良醫師為支援醫師於嘉義縣 布袋鎮見龍里及振寮里巡迴看診，並得據此請求醫療給付 費用」此節達成合意，亦即兩造間並無此行政契約之存在 ，原告曾仁德即玄祐診所請求被告依契約而為張淳良醫師 巡迴醫療服務費用之給付，即失所附麗，亦無理由。 4.此外，行政訴訟法第8 條第1 項關於給付訴訟之規定，雖 未明文此訴之提起必須主張給付義務之違反損害原告之權 利，但此為解釋上當然之結論，否則即屬當事人不適格， 應以訴無理由而判決駁回之。此處之受損害之權利以已存 在之權利或法律上之利益為限，若僅具經濟上、情感上或 其他事實上之利害關係者則不屬之。原告劉泓志顯非其所 主張可得締約或可依契約主張權利之主體，被告縱有如原 告劉泓志所主張之給付義務違反，所損及者限於原告曾仁 德即玄祐診所之權利。原告劉泓志雖稱其為原告曾仁德即 玄祐診所之「行政管理人」或「出資人」，或引用規範保 護理論支持其為本件適格之當事人云云，然原告劉泓志與 原告曾仁德即玄祐診所為二獨立人格，其權利各有歸屬， 不論有何事實上或經濟上利害關係，均不得互相援引權利 主張；至於本案所涉及之保護規範無非全民健康保險法， 該法所保護之法益為全體國民之健康，而非醫療院所行政 管理人之經濟上利益，援引規範保護理論，顯然誤解。原 告劉泓志提起本件給付訴訟，求被告對原告曾仁德即玄祐
診所為特定給付，當事人不適格，訴無理由，至為明確。六、綜上，原告曾仁德即玄祐診所求為被告如訴之聲明之給付， 殊乏法律上依據，原告劉泓志請求被告對原告曾仁德即玄祐 診所為給付，則屬當事人不適格，均無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 5 月 18 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 5 月 18 日 書記官 徐子嵐