臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2461號
100年5月19日辯論終結
原 告 中南汽車客運股份有限公司
代 表 人 李德孚
訴訟代理人 邱基峻 律師
張宗琦 律師
被 告 交通部
代 表 人 毛治國（部長）住同上
訴訟代理人 吳卓勳
成介之 律師
上 一 人
複 代理人 王瀚興 律師
上列當事人間補助費事件，原告不服行政院中華民國98年9 月28
日院臺訴字第0980094017號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事 實
一、事實概要：
㈠前交通部公路局（民國91年1 月30日改制為交通部公路總 局，下稱公路總局）於89年9 月6 日以（89）路監督字第 8987841 號公告徵求業者參與公路旅客運輸路線之經營評 選，其中「潮州─萬丹─萬大大橋─舊橋─小港機場─高 雄市路○○○○○○路線）」列為補貼競標路線之一。原 告向該局申請系爭路線之籌備經營，經該局審查函報被告 核定後，以89年11月16日（89）路監督字第8988091 號函 原告，依該局89年11月4 日臺灣省公路汽車客運業營運審 議委員會（下稱營審會）第24次全體委員會評定結果，系 爭路線由原告籌備經營，於核定營運期限內（3 年），全 年度申請補貼金額不得超過新臺幣（下同）8,515,981 元 ，並逐年比例遞減5%。
㈡嗣原告以公路總局91及92年補貼款之核撥均有不足，於93 年5 月18日具陳情書陳請該局依合議約定補貼金額給付， 經公路總局以93年6 月17日路監運字第0930024475號函（ 下稱公路總局93年6 月17日函）回覆。原告另於94年間， 以其自91年開始營運之日起至93年營運終止之日止，公路 總局僅給付10,068,625元，未按承諾補貼撥款之數額達
14,223,211元云云，以公路總局為被告，向本院提起給付 訴訟。案經本院94年度訴字第221 號事件（下稱94年前案 ）以原告請求對象應為本件被告（而非公路總局），又申 請補貼款，仍需經相關主管機關核定金額，且若對核定不 服，應先行訴願程序，其訴訟類型之選擇，自有未合，而 判決駁回其訴。
㈢原告遂於95年11月13日以公路總局單方面自行調降補貼金 額，僅給付其10,068,625元，有違誠信原則云云，向被告 申請給付補貼差額14,223,211元及其利息。被告以96年2 月8 日交路字第0960020162號函（下稱被告96年2 月8 日 函）回覆原告，以針對競標路線補貼款之審查及核撥，公 路總局已多次函覆說明，原告倘仍有不服，宜逕依訴願法 規定辦理。原告訴經行政院96年11月15日院臺訴字第0960 094029號訴願決定（下稱行政院96年11月15日訴願決定） 將被告96年2 月8 日函撤銷，並由被告本於職權，就原告 所爭執事項妥為審酌後，另為適法之處理。
㈣嗣被告以97年2 月5 日交路㈠字第0970001184號函（下稱 被告97年2 月5 日函）原告，略以本院94年前案判決業已 確定，原告於95年11月13日始再提出行政程序申請書，已 逾訴願法第14條提起訴願期間之規定，又公路汽車客運審 議委員已就競標路線之補貼金額予詳細審查，是依行政程 序法第110 條第3 項規定，其效力繼續存在。而原告於97 年2 月22日向被告提出陳述意見書（下稱原告97年2 月22 日意見書），以其於95年11月13日所提出之行政程序申請 書（下稱原告95年11月13日申請書），係向被告請求給付 營運補貼差額之意思表示，被告97年2 月5 日函仍未為具 體之准駁表示。嗣經被告以97年4 月8 日交路㈠字第0970 003013號函（下稱被告97年4 月8 日函）回覆原告，略以 行政院96年11月15日訴願決定係撤銷被告96年2 月8 日函 ，並非撤銷原核定補貼金額，原告91年至93年系爭競標路 線補貼款一案，相關行政救濟程序業已終結，不再處理等 語。
㈤原告不服，訴經行政院97年10月24日院臺訴字第09700917 05號訴願決定不受理。其間，原告並於97年2 月22日向本 院提起行政訴訟，請求被告給付上開補貼款差額14,223,2 11元及相關年度利息。嗣經本院97年度訴字第480 號事件 （稱97年前案）以原告申請補貼款，尚無實體法依據而得 以直接行使給付請求權，本案仍需經相關主管機關依業者 之補貼計畫實際執行情形核定金額，若有不服核定應先行 訴願後，再提起課予義務訴訟，原告逕行提起一般給付訴
訟，其訴為不合法，而於97年8 月19日裁定駁回。原告提 起抗告亦經駁回。
㈥就本案，原告以其於95年11月13日請求被告給付補貼差額 14,223,211元及利息，行政院96年11月15日訴願決定已撤 銷被告96年2 月8 日函，被告逾法定期間應作為而不作為 ，對此提起訴願，經決定不受理後，遂提起本件行政訴訟 。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。 ⒉被告應作成給付原告營運補貼差額
14,223,211元，及自94年1 月15日 起至清償日止，按年息5%計算利息
之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告前於96年8 月29日對被告96年2 月8 日函提起第一 次訴願，經行政院於96年11月15日作成訴願決定，認被 告「未就原告之請求為具體之處理，尚難謂合妥，應予 撤銷，由交通部本於職權，就原告所爭執事項妥為審酌 後，另為適法之處理。」是原告上開申請，於行政院96 年11月15日訴願決定作成後即處於原處分機關未為具體 決定之狀態，被告應另為適法之決定，惟被告97年2 月 5 日仍未為具體之准駁表示；原告97年2 月22日意見書 申請被告決定，被告97年4 月8 日函回覆「相關行政救 濟程序業已終結，本案不再處理」云云，惟真意是否即 為駁准原告之申請仍未臻明確；原告旋又再度去函詢問 ，經被告於97年5 月7 日以交路（一）字第0970004049 號函（下稱97年5 月7 日函）回覆「本部無由另為處分 」。至此，原告僅得認被告97年4 月8 日函為駁回之行 政處分，於97 年7月間對之提起訴願。詎料，行政院訴 願審議委員會（下稱行政院訴願會）審議後認為被告97 年4 月8 日函非屬行政處分，而作出訴願不受理之決定 。准此，原告於95年11月13日所為之請求，仍處於未予 具體決定狀態，致原告之權益長期處於不安定之狀況， 影響原告權益甚鉅。原告因此於98年2 月23日提起課予 義務訴願，經行政院訴願會決議不受理，遂依據行政訴 訟第5 條第1 項行政機關怠為處分類型提起本件課予義
務訴訟。
⒉訴願決定之主文與理由互相矛盾，顯有未洽，本件仍應 為實體審理。
⑴訴願決定書已正確指出「訴願人以其於95年11月13日 請求交通部給付補貼差額14,223,211元及利息，本院 96年11月15日院臺訴字第0960094029號訴願決定已撤 銷交通部96年2 月8 日交路字第0960020162號函，該 部逾法定期間應作為而不作為，依訴願法第2 條第1 項規定，提起訴願。」足資說明原告提起本件訴願緣 由。案經行政院於98年9 月28日以「本件交通部就訴 願人上開關於系爭路線補貼款請求事項，並無訴願法 第2 條第1 項所定應作為而不作為，致有損害其權利 或利益之情事」為由，作成「訴願不受理」之決定。 然此訴願決定主文與理由實有矛盾，原告因此認為95 年11月13日向被告申請給付上開路線之營運補貼差額 及其利息之申請案，被告仍未作成實質決定，故提起 本件訴訟以為救濟。
⑵而訴願決定理由謂「交通部爰於97年2 月5 日以交路 ㈠字第0970001184號函訴願人，．．．訴願人固於97 年2 月22日復對交通部97年2 月5 日交路㈠字第0970 001184號函提出陳述意見書，惟其內容未確切表明對 該函提起訴願之意，．．．是本件交通部就訴願人上 開關於競標路線補貼款請求事項，並無訴願第2 條第 1 項所定應作為而不作為，致有損害其權利或利益之 情事」等語，惟核其理由係指被告並無應作為而不作 為之情事，然此顯非屬訴願法第77條所定應為不受理 決定之情況，詎訴願機關竟為不受理決定，顯有於法 未合之處。
⑶又訴願決定稱「訴願人未確切表明對該函提起訴願之 意」等語，惟查被告97年2 月5 日函形式上並無行政 處分之外觀，內容上亦無為具體准駁之表示，難以認 為屬行政處分。且原告97年2 月22日意見書已明確表 明「貴部於97年2 月5 日以交路㈠字第0970001184號 函回覆，然此號函示中仍未為具體之准駁表示，則此 號函示之性質為何容有疑義，究僅屬單純之觀念通知 抑或即為一行政處分，申請人實深感疑惑。如貴部認 為此號函示即係對於申請人之上開申請為駁回之處分 ，則申請人即以此陳述意見書為訴願之意思表示。」 是訴願決定所稱原告未確切表明訴願之意，顯非事實 。
⒊被告未能依行政程序法之要求依法行政，致原告難以判 別、無從即時提起行政救濟，不應由原告負擔此間程序 上之不利益，使被告、法院得即以程序上理由，拒絕提 供原告救濟機會可能。
⑴查系爭路線事宜，原告交涉之對口機關相當紊亂，歷 來參與交涉之機關、單位無非為高雄區監理處、監理 所、公路總局、轄區公民營汽車客運業申請年度偏遠 服務路線虧損補貼計畫說明會議、公路汽車客運審議 委員會（下稱客運審委會）會議等，就是不曾與被告 間直接往來，此亦為原告於94年前案誤會逕以公路總 局為被告，並遭致敗訴判決緣由所在。
⑵而行政程序法係88年制定、90年1 月1 日施行之重要 行政法律，施行當時政府機關曾經大力宣導，該法中 關於行政處分定義、成立、生效要件、要式性、救濟 告知等事項均有詳細規定。被告為行政院所轄一級部 會，以其人力素質及所有資源，當無諉為不知，甚或 拒絕遵循之正當理由。
⑶又被告答辯認為本案爭議，無論自程序、實體以觀， 均已告終結，然被告迄今仍未能提出可資信服之證據 及說理，說明究竟何機關或單位曾為何「意思表示」 ，合乎行政程序法之規定，並因此通知原告「核定」 之補助款撥款金額；或何機關、單位曾為何「意思表 示」，可視為對原告陳情或請求之「正式拒絕」，使 原告得取得提起行政救濟之權能或擔負此即時提出救 濟之義務。反之，依原告所見則是在歷次語意曖昧之 回函，或相關會議結論中，要原告自行摸索哪一次之 通知或「意思表示」足以構成行政程序法或訴願法所 稱之「行政處分」，原告如有不服應依法即時提起行 政救濟，如有逾期，則構成行政救濟之失權效果，此 恐亦為歷來函文當中，被告及其下轄機關均未依行政 程序法第99條規定附記不服處分之告知教示之緣由， 蓋除被告自己不甚清楚外，也藉此機會將逾期救濟之 不利益（風險）轉由原告一己承擔。果若被告自己都 不甚清楚相關正當行政程序及行政救濟應循途徑，又 豈能要求與之交涉之人民能清楚掌握被告之真意，並 依法即時提出救濟？
⒋被告提出之交通部公路總局高雄區監理所（91）高監運 字第9124657 號函，應無法認定為行政處分，原告無以 之為行政處分表示不服意思可能與必要。
⑴原告雖曾收到被告答辯所檢附之高雄區監理所（91）
高監運字第9124657 號函文，然查該函係轉發公路總 局91年6 月3 日91監運字第9118838 號函，該函又係 依被告91年5 月15日交路字第0910004662-1號函及同 日0910004662號函（下稱被告91年5 月15日二函）辦 理。觀其公文流程，恐係被告就其下級機關或單位依 序上呈事項加以核定後，再依序分由公路總局、各區 監理所函轉各地監理站及含原告在內之人知悉「核定 內容」。則依據最高行政法院98年度判字第1008號判 決見解，上級機關核定下級機關陳報內容之函文，若 未對外公告，亦未以副本送達於人民時，純係機關內 部之行文，尚未對人民之權利或法律上利益發生法律 效果，非屬行政處分。準此，除被告91年5 月15日二 函未直接送達原告，難認已屬對原告發生效力。 ⑵雖高雄區監理所以（91）高監運字第9124657 號函文 ，將被告核定事項轉知各監理站及含原告在內之民營 業者知悉，可能因此認為原告「已經知悉核定內容」 ，並因此對原告發生效力，惟觀諸當時有效之大眾運 輸補貼辦法第16條規定，補貼款之發放應係業者檢具 計畫執行情形報告書等相關文件申請在先，再由直轄 市及縣（市）政府依行政程序審核後，送被告請款結 報再行審核核定。則由高雄區監理所以（91）高監運 字第9124657 號函文發文時間可知，原告等業者根本 尚未提出91年度補貼款申請，且由該函內容及其後所 附計算表可知其所謂核定內容僅為「概算彙總表」， 亦即該核定內容至多為一將來補貼款擬分配數額之「 行政計畫」，於本案情節僅屬行政機關內部事實行為 ，揆諸現行行政救濟法制，含原告在內之業者自無對 非屬行政處分之行政計畫提出救濟可能與救濟必要。 此外，參酌前揭最高行政法院98年度判字第1008號判 決見解，就本案而言，對含原告在內業者法律效果之 發生，應係在原告提出補貼款申請之後，被告通知核 定結果時，始行發生。即便被告可能參酌先前概算內 容為核定與否及核定補貼款數額之參考，然被告或其 下轄機關、單位間之行政計畫與其內容，本即不對外 發生法律效力，已如前述，則其內部如何擬定計畫、 提出概算、是否參酌以為核定補貼款數額，自與原告 等業者無關。質言之，於原告等業者提出補貼款之申 請，經被告以書面方式通知決定結果之函文，始能被 視為行政處分之作成，並因將該書面通知送達原告等 業者而生效力，屆時原告始得對該行政處分表示不服
，提起救濟。
⑶據上，被告所提高雄區監理所（91）高監運字第9124 657 號函文，僅得說明被告及其下級機關或單位曾有 補貼款分配計畫之提出概算，核其性質屬行政計畫行 為之一種，或將內部之事實行為轉知外部之業者知悉 ，並無生任何法律效果，原告即便間接得知其內容， 亦無對之提起救濟之權能與必要。是本案營審會作成 決議非屬行政處分，被告之撥款行為性質亦屬事實行 為，本件爭議事實上並無行政處分之作成或存在可言 ，遑論原告得提起訴願救濟。另92、93年度補貼款部 分，原告查無類似高雄區監理所（91）高監運字第91 24657 號函文相關收文紀錄，附此說明。
⒌客運審委會所作成之決議非屬行政處分，交通部亦僅為 撥款之事實行為，本件實無行政處分存在。
⑴被告以「公路汽車客運審議委員會．．．均已就競標 路線之補貼金額予詳細審查並陳報被告同意在案，另 按行政程序法第110 條第3 項．．．因此原行政處分 其效力仍持續存在，本部即無需依原告之申請再為行 政處分」等語資為抗辯。
⑵惟查，客運審委會並無獨立之編制及預算，非屬行政 機關，僅為行政機關之內部決策單位，並無作成行政 處分之權能，是以上開決議性質上僅屬機關內部所為 之職務上表示，且上開決議亦未送達原告，應僅屬行 政之內部行為，不具備行政處分之要件，何來原行政 處分之效力仍持續存在之有？
⑶再查，原告係於實際收受補貼金時，始知有補貼不足 之情形，被告於發給補貼金錢從未向原告為意思表示 ，則被告此一發給補貼款之行為性質上僅屬事實行為 ，是本件對於補貼金核發之事項從未對於原告作成行 政處分，原告實無從得提起訴願，始於95年11月13日 向被告提出給付補貼金差額之申請。
⑷原告於95年11月13日向被告為給付申請後，被告96年 2 月8 日函回覆原告，內容略謂：本案公路總局以多 次函覆說明，倘仍有不服宜逕依訴願法相關規定辦理 。原告不服此項函覆提起訴願，行政院96年11月15日 訴願決定理由指明：「以依當時大眾運輸補貼辦法第 4 條及第16條第2 項規定，大眾運輸補貼事項之主管 機關為交通部，公路總局僅係執行相關作業程序．． ．本案主管機關為交通部．．．未就原告之請求為具 體之處理，尚難謂合妥，應予撤銷，由交通部本於職
權，就原告所爭執事項妥為審酌後，另為適法之處理 。」作成撤銷被告96年2 月8 日函之訴願決定，則原 告之申請案仍處被告未為實體決定狀態。
⑸被告於前次庭期陳稱於行政院96年11月15日作成撤銷 原處分訴願決定後，旋以被告97年2 月5 日函請原告 敘明否准原告請求之意思，原告應對被告97年2 月5 日函提起救濟始為適法等；惟被告主張，容有誤會， 理由如後：
①被告97年2 月5 日函之作成並非直接依據原告95年 11月13日向被告為請求之申請案，此觀該函說明一 、二點說明函文之作成係依據行政院96年11月15日 院臺訴字第0960094029號函，而非原告95年11月13 日向被告為請求之申請案，即可查知。
②該函說明三內容係摘要94年前案判決內容，說明該 判決已經因原告當時未上訴而生判決確定力云云。 惟查94年前案判決理由在說明原告應以本件被告即 交通部為訴訟上請求對象，非公路總局爾，被告此 項摘錄與原告申請案何干、究竟何意，著實難瞭。 ③該函說明四又僅稱原告申請案於時程上已違反訴願 法第14條訴願期間規定，實不知所指為何意。況原 告之申請案性質上本非訴願，自無違反訴願期間問 題，被告此項說明內容仍與原告申請案尤其請求有 無理由顯然無關。
④被告當時亦不認被告97年2 月5 日函為行政處分， 否則當會依據行政程序法第92條規定，就處分主旨 、事實、理由及法令依據詳為記載，尤其表明為行 政處分意旨不服該處分之救濟方法、期間及受理機 關，然觀諸函文形式及內容顯然被告並未視之為行 政處分，故無為此等記載。
⑤基上，被告97年2 月5 日函內容與語意實與原告95 年11月13日申請案難以連結，尤其未見有具體准駁 表示，難認為否准原告申請之行政處分，本無疑義 。原告不得已再以原告97年2 月22日意見書就相關 疑義說明所持見解，尤在欠缺具體否准行政處分狀 態下難以據以提起訴願意旨，並於第2 頁第9 行說 明如被告自認被告97年2 月5 日函為否准申請之行 政處分，則原告亦以原告97年2 月22日意見書為訴 願救濟之意思表示。惟被告於收到原告97年2 月22 日意見書後，顯然仍不認被告97年2 月5 日函為行 政處分，此從被告從未將被告97年2 月5 日函併同
原告97年2 月22日意見書轉以訴願程序辦理後續行 政程序作業，即可明瞭。
⑥承上，被告針對原告97年2 月22日意見書，再以被 告97年4 月8 日函覆原告說明「．．．競標路線補 貼金額乙案，相關行政程序業已終結，本案不再處 理。」依其文意及雙方函文往返脈絡觀察，當亦可 凸顯被告亦不認被告97年2 月5 日函為最終否准原 告申請之行政處分，否則不會視原告97年2 月22日 意見書於不顧，未循訴願程序辦理。被告此函所稱 「相關行政程序」，參諸訴訟程序被告歷來答辯意 旨，當係指先前客運審委會對原告競標路線補貼案 之歷年、歷次決議而言。而此等將機關內部單位（ 委員會）之決定（事實行為）視為被告對外公法上 具體事件之意思表示，法律效果皆已確定等之錯誤 法律見解。
⒍系爭路線以補貼競標方式公告遴選客運業者之緣由。 ⑴系爭路線於89年公告補貼競標前，係由公路總局以開 放供申請方式，由汽車客運業者申請核准籌備後營運 。於原告標得系爭路線經營權前，係由國光客運、高 雄客運及屏東客運等3 家客運業者同時取得系爭路線 之營運權，依往例，均由該3 家業者衡酌當年度營運 狀況並核計營運虧損數額後，向公路總局提出補貼計 畫申請補貼，因系爭路線經公路總局認定為偏遠路線 ，公路總局於審酌該3 家業者之補貼計畫後，均優先 予以補貼，惟此3 家業者審酌受補貼情形後認仍無法 承擔營運虧損，無意願再經營系爭路線，公路總局始 於89年以公告競標方式遴選客運業者經營。原告基於 對公路總局所為前開公告之信賴，於審酌成本負擔與 營收可能性後，提出營運計畫申請系爭路線之經營權 ，並以每年最高補貼金額8,515,981 元，且逐年比例 遞減5%之補貼款申請得標。
⑵原告91至93年度「全部3 年」營運結果，所實際獲取 之補貼金額，僅止10,068,625元，甚至遠不如系爭路 線先前由國光、高雄、屏東客運三家業者「1 年」申 請所獲得之補貼金額總數（依原告瞭解，被告核給該 3 家業者之年度補貼款金額約在1,200 萬元至1,300 萬元左右），形成同一路線「原告跑3 年，不如別家 業者跑1 年」之怪象。如原告早知如此，又何必冒著 鉅額虧損結果，參與系爭路線競標？
⑶乃原告起訴意旨在請求系爭路線應給之補貼款與被告
實際撥款之差額。依據「交通部公路局90年度公路汽 車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定 與補貼計畫執行管理要點」三（二）競標路線之規定 ，「競標路線得優先給與補貼」即在說明當年度辦理 之競標路線與一般虧損補貼路線補貼制度設計之不同 ，被告提出偏遠路線由業者以競標方式投標，即在由 業者自行估算合理之營運成本及利潤，相互競價以最 低金額者為得標，被告即依業者投標金額優先補助此 等參與競標路線業者應給與之補貼款後，再行將補貼 款預算餘額分配予其他一般偏遠路線業者。乃被告制 定競標路線補貼規則於先，嗣後卻又逕自給與不足之 補助款，改依91至93年度偏遠路線補貼預算總額比例 發給補助款，此查公路總局製作之預算金額與原告歷 年度實際領取補貼款之領取比率，即可查知。本案不 啻形同誘民上鉤，再失信於民情形，造成原告應變不 及之重大虧損。
⒎公路總局於89年11月16日（89）路監督字第8988091 號 函所示內容，既經被告核定在案，被告應負有給付之義 務。
⑴依大眾運輸補貼辦法第14條規定可知，以公告方式公 開遴選營運業者予以營運之路線，係由主管機關以競 標或議約之方式，由客運業者取得排他之路線經營權 ，並以經核定之補貼款，補貼取得經營權之客運業者 ，而不再由營運之客運業者按各年度營運之虧損情形 提出申請後，由主管機關個別補貼。
⑵承上所述，系爭路線自89年起，改以公開競標之方式 遴選客運業者經營，與以往之偏遠路線補貼方式實已 大不相同，惟被告卻於原告依約履行義務後，片面逕 自將競標補貼制改為偏遠路線制；由競標制改為審議 制，「自由自在」決定實際補貼金額，完全違背當初 公開競標之立意，於法似有未合。
①按所謂競標，係由客運業者預先評估營運所需之各 項成本與營收可能後，向主管機關提出申請補貼之 金額，以競價搶標之方式，由主管機關核定符合資 格且最低價者得標。亦即競標補貼制係採取事前協 商，其方式類似於以客運業者提出之申請內容視為 要約，主管機關之核定為承諾，而雙方之權利義務 即以主管機關核定之內容為依據，經核定之客運業 者進行籌備經營，不再另立書面契約。因此，於公 告競標程序中，主管機關之核定即可視為係以行政
處分賦予路線經營權並確定補貼之數額。
②反觀偏遠路線補貼，係採事後分配制，由客運業者 於年度行駛完成後，按照客運業之各項成本，詳列 清單與細目，送主管機關逐項審核，刪除不合理部 分再予補助。此與競標補助係由業者以一筆補助總 額向政府承攬客運路線，嗣後即由業者自負盈虧， 申報內容無須一一條列明細者大不相同。
③經查，系爭路線既係以競標補貼之模式作為系爭路 線經營者之評選方法之一，顯係以補貼之給付，作 為賦予經營權之行政處分內容之一部，且該處分亦 已報經被告核定，則主管補貼事項之被告自有依核 定內容給付之義務。然被告嗣後卻改口須以審議之 金額始為確定補貼之金額，此作法實不符競標補貼 制之本質。易言之，若謂在公開競標後，尚須以審 議之方式逐年審核補貼金額，則主管機關何須大費 周章舉行公開競標，大可直接以審議方式即可。今 被告既以競標補貼路線方式公開競標，使業者花費 大量時間、人力評估營運成本，擬訂以補貼為基礎 之營運計畫及財務規劃，與同業進行價格競標，則 依此法律程序所完成之核定，主管補貼事項之被告 依誠信原則即應有依該核定內容給付之義務。
④再者，若主管機關真有意採取先競標再審議競標補 貼金額，如此疊床架屋之雙重管制作法，即應在招 標公告、評審過程、核准籌備之公告文書中，明確 揭示，俾便業者於競標前能充分瞭解整套作業方式 ，預估風險、推估合理之營運成本，評估可行性後 再參與競標。今被告對於補貼金額尚須經審議等作 法，於競標前後均完全未告知業者，詎料，卻於原 告申請補貼金額時始完全改變政策，此對一直信賴 主管機關之公告，且亦已完成指定任務之原告而言 ，似因主管機關未為告知之行政疏失，導致原告無 謂之損失，基於誠信原則，自不容被告任意拒絕給 付。
⒏原告對「交通部公路局90年度公路汽車客運偏遠服務路 線營運虧損補貼條件審議作業規定」、被告公路局89年 9 月6 日之公告及同局89年11月16日函文存有信賴，不 容被告於原告取得經營權後，片面以修改行政規則方式 任意減縮原告應獲補貼金額之權利。
⑴按「交通部公路局90年度公路汽車客運偏遠服務路線 營運虧損補貼條件審議作業規定」三（二）競標路線
之規定「2.競標路線得優先給與補貼．．．參與議約 之業者，應備妥補貼計畫書，載明請求補貼金額。」 即在說明當年度新辦理之「競標路線模式」與「一般 虧損補貼路線補貼制度」之不同。亦即被告提出偏遠 路線由業者以競標方式投標，即在類似政府採購招標 方式，由業者自行估算合理之營運成本及利潤，相互 競價以最低金額者為得標，被告即依業者投標金額優 先補助此等參與競標路線業者應給與之補貼款後，再 行將補貼款預算餘額分配予其他一般偏遠路線業者。 ⑵次按被告公路局89年9 月6 日（89）路監督字第8987 841 號之公告，其中「公告事項：一、開放申請經營 路線：．．．㈤潮州─萬丹─萬大大橋─舊橋─小港 機場─高雄市。．．．三、申請辦法：㈠前揭編號㈡ 至㈤之路線為補貼競標路線。」即明揭系爭路線屬補 貼競標路線；再按同局89年11月16日（89）路監督字 第8988091 號函文說明二之（五），核定原告取得經 營權，於「核定營運期限內，全年度申請補貼金額不 得超過8,515,981 元，並逐年比例遞減5%」，此8,51 5,981 元金額即為原告評估成本負擔與營收可能性所 提出申請之金額。
⑶由上可知，苟若競標路線之「優先補貼」，其「優先 」及「範圍」仍得委諸被告依據各年度個案另行裁量 或交由內部委員會再行審議，無法於申請競標路線時 即行確定應補貼金額，則面對此「完全不確定之金額 」，90年當時原告及其他業者如何敢（願意）參與投 標申請？而經被告核定之8,515,981 元金額，即為原 告評估成本負擔與營收可能性所提出之申請競標金額 ，並由原告對此提出之金額自負全責；換言之，如有 虧損，亦屬原告擔負之風險，需由原告自行吸收，此 即為該函文說明二、（五）明定原告「全年度申請補 貼金額不得超過8,515,981 元」真義所在。競標路線 模式之設計與實施，與一般政府採購法所定招標模式 相同，係以廠商投標金額作為評判是否遴選該客運業 者取得競標路線經營權之依據，不過再加上偏向被告 之「逐年比例遞減5%」要件而已，藉此競標模式達成 客運業者與被告雙贏局面。蓋依原告申請競標金額， 較諸往年被告對3 家業者補貼總和，約可為政府節省 數百萬元，卻仍能達到繼續服務偏遠地區民眾目的， 採此競標補貼方式經營，成效相當明顯。
⑷從而，被告既就原告提出之8,515,981 元申請補貼金
額加以核定，即應受自己之行政處分含先前公告所拘 束，依法核予原告足額之補貼款，至多「逐年比例遞 減5%」金額，豈可事後以改修訂「公路汽車客運偏遠 服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定」方式，將 原90年版之「競標路線得優先給與補貼」，逕自片面 修正為91年版「交通部公路總局91年度公路汽車客運 偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定」之三 （二）「依當年度補貼經費比例優先給與補貼」？又 若競標路線營運模式得由被告恣意經由預算編列或審 議委員會「自由自在」方式決定實際補貼金額，則此 8,515,981 元定額金額究竟屬何意義？又若無此定額 金額，何以又有可能出現「逐年比例遞減5%」此項附 加條件？是被告將實際補貼金額決定以預算編列及審 議委員會嗣後決定為由推諉，不僅完全背離競標補貼 方式，更違背原告對政府及相關函文之信賴。
⑸承上，行政規則為行政機關為達法律、政策目的所訂 定之內部規定，除不具外部性外，尤應受先前自我公 告或行政處分拘束，以保障人民對先前行政機關公告 及行政處分之信賴。被告以片面修正「交通部公路總 局91年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條
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