臺北高等行政法院判決
100年度訴字第108號
100年6 月16日辯論終結
原 告 黃綉枝
陳福樞
共 同
訴訟代理人 柯士斌 律師
複代理 人 蘇子良 律師
被 告 基隆市政府
代 表 人 張通榮（市長）住同上
訴訟代理人 吳瑞洲
訴訟代理人 許智勝 律師
上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服內政部中華民國
99年11月23日台內訴字第0990152725號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等係基隆市○○○路「米蘭皇家凱旋」社區 住戶，經其他區分所有權人檢舉，在其所有系爭基隆市○○ 路328-4 號、328-5 號建物（下稱系爭建物）後側增建圍牆 及鐵門，被告以民國（下同）99年1 月25日基府都使貳字第 0990004430號函請該社區管理委員會（下稱管委會）查明是 否違反公寓大管理條例第8 規定，如為屬實，依同條例第8 條第2 項規定予以制止。因該管委會未回復，被告再以99年 3 月24日基府都使貳字第0990145610函該社區管委會就上述 增建部分是否回復原狀函報被告，否則依公寓大廈管理條第 48條第4 項規定處主任委員新臺幣（下同）1 千元以上5 千 元以下罰鍰，該社區管委會乃以99年3 月31日凱管字第0993 31號函通知原告系爭建物後側增建磚牆及鐵門，已違反公寓 大廈管理條例第8 條規定，請於15日內恢復原狀。原告未依 限恢復原狀，管委會乃以99年4 月16日凱管字第099416號函 報請被告依法辦理。被告遂以99年4 月29日基府都使貳字第 0990151475（原告黃綉枝部分）、0000000000（原告陳福樞 部分）號函（下稱原處分）通知原告等於文到30日內恢復原 狀，並報被告憑處，否則依公寓大廈管理條例第49條第2 項 規定處4 萬元罰鍰，並得連續處罰至改善為止。原告不服， 提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張下列各情，並聲明原處分及訴願決定均撤銷：
㈠原告黃綉枝、陳福樞於94年10月17日向訴外人鴻良建設有限 公司（下稱鴻良公司）購買門牌號碼基隆市○○路「米蘭皇 家凱旋」社區之系爭建物預售屋2 戶，並訂有房屋及土地買 賣合約書。嗣該2 戶後方之法定空地經分管協議，由買受人 管理使用後，訂於「米蘭皇家凱旋社區住戶規約草案」，經 97年2 月23日第1 次住戶管委會規約所追認，嗣鴻良公司給 予原告等1 樓全區配置圖，承諾會按圖施工，並於系爭建物 後法定空地上建築圍牆，以作為約定專用區隔，於96年11月 間交屋時確依1 樓全區配置圖所示點交予原告2 人。 ㈡詎料該社區於98年11月7 日召開住戶大會，會中討論事項議 題1 ：「關於A 棟328 之4 、5 號建物後側增建磚牆及鐵門 ，影響出入案協調。」，決議：「協調後未做成決議..」， 住戶之一陳聖元旋於98年12月3 日寄發存證信函要求社區管 委會恢復原狀，又於99年1 月12日再次催告社區管委會，復 經管委會轉知原告，99年1 月15日再度召開住戶大會決議： 「發函給市政府..住戶要求A 棟328 之4 、5 號住戶於一個 月內自行拆除並恢復原狀，否則依法處理」，嗣被告經其區 分所有權人檢舉，以99年3 月24日基府都使貳字第00990145 610 號函請管委會就其是否恢復原狀函報主管機關。管委會 乃以99年3 月31日凱管字第099331號函通知原告等，稱系爭 建物後側增建磚牆及鐵門，已違反公寓大廈管理條例第8 條 規定，請於15日內恢復原狀等語。管委會復於99年4 月16日 凱管字第099416號函報被告依法辦理。被告遂於99年4 月29 日以原處分函知原告等，於文到30日內恢復原狀，並報被告 憑處，否則將依公寓大廈管理條例第49條第2 項處4 萬元罰 鍰，並得連續處罰至改善為止。惟原告等之系爭建物後側增 建磚牆及鐵門，乃建商承造，此有98年11月7 日召開住戶大 會當時管委會主委兼鴻良公司負責人簡政良所自承，被告亦 明知係建商所興建，卻逕認定係原告竣工後再行增建，逕依 公寓大廈管理條例第8 條規定認定，而未論及究為何人所興 建？其認事用法已有違誤。
㈢按「建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應 就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法 目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對 象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為 原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行 為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人 處罰。」（最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議參照 ）。又按「干涉行政上之責任人，應以法律規定之意旨認定 之。法律如僅規定物的狀態者，學說上稱為『狀態責任』，
完全以對物的狀態得以負責的觀點，課予責任。如建築法第 25條前段規定：『建築物非經申請直轄市、縣（市）（局） 主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用 或拆除』屬之。惟依公寓大廈管理條例第8 條第1 項及第2 項文義觀之，該條管制之對象，為公寓大廈管理負責人或管 理委員會有制止可能性之住戶違章建築『行為』，而非與住 戶行為無關之違章建築『狀態』」（最高行政法院92年判字 第837 號判決參照）。本件原處分要求原告等恢復原狀，與 前開最高行政法院決議及判決意旨不符，有適用法律之錯誤 。
㈣又依建築法第25條被告機關自有先查明行為人係何人之義務 。本件被告於答辯狀自承知悉系爭建物後側增建磚牆及鐵門 為建商興建等情，是以有違法行為者為建商，而非身為所有 人及消費者之原告；而行政罰以處罰行為人為原則，處罰行 為人以外之人為例外，今被告機關已明知原告等人非行為人 ，且亦知真正行為人乃建商，竟不先行處罰「行為責任」之 建商，反而就原告之狀態責任苛責，顯然違反行政罰處罰之 原則。另從行政目的考量時，建商不論在拆除系爭圍牆或是 相關罰款時，皆有一定之專業與能力，反觀原告乃普羅消費 者，不論在建築法規之了解與經濟能力上，皆不能與建商相 提並論，被告無視此等情形，逕認原告為所有權人，負有合 法使用該建物狀態責任，不得擅自建造云云，完全未慮及系 爭建物後側增建磚牆及鐵門為建商所興建，原處分顯有恣意 處罰之嫌。
㈤訴願決定以：「『米蘭皇家凱旋公寓大廈規約』第5 條第1 項規定..訴願人所有系爭建物未經區分所有權人會議之決議 ..已然變更大廈之外牆面」云云，似有認定事實及適用規約 錯誤，蓋「米蘭皇家凱旋公寓大廈規約」第5 條第1 項規定 並非在規範法定空地經分管協議之圍牆，其中並規定「扣除 前條第1 項第4 款約定專用以外空地等為共用部分」，已將 法定空地約定專用部分排除在外，況依該規約第5 條第1 項 文義「外牆面」與「圍牆」二者相差甚大，此「圍牆」並非 共用之外牆面，二者自屬有間，不能相提並論，故訴願決定 以此作為認定基礎，顯已有適用法律之錯誤。 ㈥依行政程序第8 條規定: 「行政行為，應以誠實信用之方法 為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、第9 條：「行政 機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注 意。」。原告於購買系爭建物後側增建磚牆及鐵門交屋時， 由建商鴻良公司依一樓全區配置圖所示現狀點交原告等，原 告乃一般消費者並不熟黯建築法規，自然信賴建設公司會以
分管協議辦理增建磚牆及鐵門取得合法使用權利。惟本件建 商在申請建物使用執照時，刻意在竣工圖上將系爭建物後側 增建磚牆及鐵門刪除，建商違法行為在先，原告等無法亦無 從知悉系爭建物後側增建磚牆及鐵門未申請雜項使用執照， 而被告處分時既已明知增建部分為建商興建，亦可對建商裁 處，但被告怠於處罰行為人建商，反而苛責不知情之消費者 ，要求原告負起狀態責任，實乃輕重失衡，未慮及行政程序 法第8 條及第9 條之規定。原告信賴被告應依建築法第25條 及同法第86條處罰建商方符法制，不應將責任歸咎於不知情 之原告，而被告未審酌對原告有利部分，且已知違法行為人 乃建商，原處分與訴願決定顯有不符上述行政程序法之規定 ，並有恣意濫權之嫌。
㈦退步言之，縱本件系爭建物後側增建磚牆及鐵門，認定屬違 建，亦應依據建築法第25條、第86條第1 款規定處理，而非 依公寓大廈管理條例第8 條及第49條第2 項，原處分及訴願 決定適用法規亦有錯誤等語。
三、被告則以下列各情置辯，並聲明駁回原告之訴： ㈠原告所有之系爭建物，領有(96)基府都建使字第0073號使用 執照，於竣工時，建物後側並未設置圍牆及鐵門，原告未經 許可擅自於後側設置圍牆及鐵門，經其他區分所有權人反對 ，無法補辦雜項執照，且經管理委員會制止而不遵從，已違 反公寓大廈管理條例第8 條於公寓大廈周圍上下變更設置之 規定。
㈡原告主張依最高行政法院92年判字第837 號判決意旨，公寓 大廈管理條例第8 條係針對受制止之住戶，不遵行而仍為違 章建築行為等；惟本件原告所有之系爭建物，領有使用執照 ，未經許可於後側增建圍牆及鐵門時，公寓大廈管理條例已 施行，與該判決之事實有別。參酌最高行政法院93年判字第 835 號判決：「..該違規增設門扇之事實，於公寓大廈管理 條例施行後存在，自應適用該條例規定，並無違背法律不溯 既往原則..」，依內政部88年11月11日台內營字第8877893 號函：「..是關公寓大廈違章建築案件，如擅自於頂樓加蓋 ，為避免影響公共安全、破壞結構安全、威脅整體住戶的權 益與安全，應優先適用公寓大廈管理條例第8 條及第39條第 1 項第2 款之規定立即執行，不宜仍將之列入分類分期分區 執行拆除違建之期程，俾求有效遏止違章建築。」，故本件 系爭違章建築以公寓大廈管理條例處分，並無不合。 ㈢由92年12月修正公寓大廈管理條例全文63條，其第49條「有 下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；
屆期不改善或不履行者，得連續處罰：..住戶違反第8 條 第1 項或第9 條第2 項關於公寓大廈變更使用限制規定，經 制止而不遵從者。..」，與原第39條「有下列行為之一者， 由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣4 萬元以上20萬元以 下罰鍰：..住戶違反第8 條第1 項或第9 條第2 項關於公 寓大廈變更使用之限制，經制止而無效者。..」相比，已增 加並得令其限期改善或履行義務、屆期不改善或不履行者得 連續處罰規定，故原告為系爭建物所有權人，負有限期改善 系爭建物之狀態責任。
㈣本件系爭圍牆及鐵門，已影響原大廈外觀（擅自增建圍牆及 鐵門遮住部分原大廈外牆視線且與原大廈相連），故訴願決 定「已然變更大廈之外牆面」，並無不合等語。四、本件歸納兩造之陳述，雙方之爭點為：被告以原告違反公寓 大廈管理條第8 條第1 項規定裁罰原告，是否有理由？ ㈠按公寓大廈管理條例第3 條規定：「本條例用辭定義如下： 公寓大廈：指構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有 明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地。區分所有 ：指數人區分一建築物而各有其專有部分，並就其共用部分 按其應有部分有所有權。專有部分：指公寓大廈之一部分 ，具有使用上之獨立性，且為區分所有之標的者。共用部 分：指公寓大廈專有部分以外之其他部分及不屬專有之附屬 建築物，而供共同使用者。..住戶：指公寓大廈之區分所 有權人、承租人或其他經區分所有權人同意而為專有部分之 使用者或業經取得停車空間建築物所有權者。..」、同條例 第8 條規定：「（第1 項）公寓大廈周圍上下、外牆面、樓 頂平臺及不屬專有部分之防空避難設備，其變更構造、顏色 、設置廣告物、鐵鋁窗或其他類似之行為，除應依法令規定 辦理外，該公寓大廈規約另有規定或區分所有權人會議已有 決議，經向直轄市、縣（市）主管機關完成報備有案者，應 受該規約或區分所有權人會議決議之限制。（第2 項）住戶 違反前項規定，管理負責人或管理委員會應予制止，經制止 而不遵從者，應報請主管機關依第49條第1 項規定處理，該 住戶並應於1 個月內回復原狀。屆期未回復原狀者，得由管 理負責人或管理委員會回復原狀，其費用由該住戶負擔。」 ；依上開規定，公寓大廈係指得區分為數部分之建築物，而 所區分之部分為「專有部分」及「共用部分」兩部分，上開 第8 條第1 項所稱之「公寓大廈周圍上下」，即指環繞公寓 大廈專有部分或共用部分區域，在該區域變更構造、顏色、 設置廣告物、鐵鋁窗或其他類似行為之「住戶」，即受該規 定規範。
㈡又依公寓大廈管理條例第49條第1 項規定：「有下列行為之 一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣4 萬元以上20 萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善 或不履行者，得連續處罰：..住戶違反第8 條第1 項或第 9 條第2 項關於公寓大廈變更使用限制規定，經制止而不遵 從者。」，依此，公寓大廈之區分所有權人等住戶，違反同 條第8 條第1 項規定，主管機關得令該住戶限期改善或履行 義務，屆期不改善或不履行，得連續處罰。 ㈢查原告等所有之系爭建物，該建物後側增建圍牆及鐵門，於 98年11月7 日住戶大會曾開會討論，決議協調，其他住戶陳 聖元等寄發存證信函請管委會要求原告等拆除並回復原狀， 99年1 月15日住戶大會決議要求原告等1 個月內回復原狀， 管委會於99年1 月20日發函原告等拆除上述增建部分，而陳 聖元等於99年1 月12日向被告陳情，由被告於99年1 月25日 函請該社區管委會查明，經管委會先於99年3 月31日函原告 2 人表示系爭建物後增建圍牆及鐵門，已違反公寓大廈管理 條例第8 條第1 項規定，因原告等未改善，該管委會於99年 4 月16日再函請原告等拆除圍牆及鐵門、回復原狀，原告等 均不予置理，嗣由被告以原處分通知原告等回復原狀，有基 隆市政府函文、「米蘭皇家凱旋社區」管委會函文、原處分 及照片等可證（附於答辯卷第12- 19頁、原證6 、7 ，附於 本院卷第77-83 、139 、251-252 頁），兩造對上開事證， 亦不爭執。原告等為系爭建物之區分所有權人，符合公寓大 廈管理條例第3 條第8 款對住戶之定義規定，其即須遵守該 條例對住戶之限制規定。該社區管委會認原告等應予拆除增 建，並陳報被告，被告認定該圍牆及鐵門屬於公寓大廈管理 條例第8 條第1 項所定公寓大廈周圍上範圍內之增建，限定 原告等於原處分送達後30日內拆除圍牆及鐵門，於法並無不 合。
㈣原告主張最高行政法院92年判字第837 號判決意旨，謂依公 寓大廈管理條例第8 條規定文義，係針對不依管委會等制止 所為違章建築之住戶等語，系爭建物後側增建之圍牆及鐵門 為建商所建，並非原告，原處分要求原告等回復原狀，與該 判決意旨不符，適用法律錯誤等情。惟按「住戶之違反行為 及管理委員會或主管機關之制止行為，均須對於公寓大廈管 理條例施行後之行為人為限。至公寓大廈管理條例施行前， 如有違反規定變更使用者，因屬既存之違建，僅能適用行為 時之建築法或其相關法規處理，方符法規不溯及既往之原則 。」（最高行政法院92年判字第1322號判決參照）。查前揭 最高行政法院92年判字第837 號判決之事實，係該事件所爭
執之建物及其上之加蓋違章建築，為涉訟住戶於77年間向臺 灣臺北地方法院經強制拍賣而取得所有權，於取得時即有該 違章建築之存在，為公寓大廈管理條例施行前所增建，是既 存之違建，僅能適用行為時之建築法或其相關法規處理，故 上開判決認不應適用公寓大廈管理條例；而本件系爭建物， 原告等自承為94年10月17日向鴻良公司購買，於96年11月間 交屋，是於公寓大廈管理條例84年6 月28日施行後之事實， 與上述92年判字第837 號判決內容，並不相同，尚不得援用 。
㈤原告復主張系爭建物後側增建之圍牆及鐵門，為建商承造， 其非增建之行為人，不應限令其回復原狀，如要求原告拆除 ，亦應按建築法第25條、第86條第1 項規定云云，並以鴻良 公司負責人簡政良於98年11月7 日在該社區住戶大會承認為 其增建為據，提出光碟及致鴻良公司之存證信函為證（原證 8 ）。惟公寓大廈管理條例第8 條2 項已明定「住戶」為該 規定之對象，因之，縱上述增建之圍牆及鐵門部分為建商所 建，然原告等為系爭建物之所有權人，即符合前揭住戶之構 成要件，且為現有處分權之人，應自有按原處分意旨回復原 狀之義務。又建築法第25條規定：「（第1 項）建築物非經 申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發 給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條條及第 98 條 規定者，不在此限。（第2 項）直轄市、縣（市）（ 局）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物， 得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。」 、第86條規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別 處罰：擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰， 並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。..」， 尋繹上開規定意旨，其受強制執行之主體應為建造人，本件 原告等為公寓大廈之住戶，且原告復稱未擅自建造系爭增建 之圍牆及鐵門，自不適用建築法第25條、第86條之規定，原 告此部分主張，並不可採。
五、綜上所述，原告主張其未擅自增建圍牆及鐵門，不符合公寓 大廈管理條例第8 條規定，縱認定增建之物為違章，亦應適 用建築法第25條規定，被告適用法律錯誤等情，並不足取。 從而，原處分限定原告等於期間內回復原狀並無違法，訴願 決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予 駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85第1 項前段，判決如 主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 30 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮
法 官 李維心
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 100 年 6 月 30 日 書記官 何閣梅