臺中高等行政法院判決
100年度簡字第62號
原 告 徐慶均
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 張繼圃
謝秋香
上列當事人間因飲用水管理條例事件，原告不服行政院環境保護
署中華民國100年1月18日環署訴字第1000006078號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經主管機關許可擅自於其所有坐落苗栗 縣南庄鄉○○段185-3、185-4地號山坡地保育區及田美飲用 水水源水質保護區內之私有土地進行開墾土地，經被告所屬 環境保護局（下稱被告所屬環保局）會同農業處人員於民國 （下同）99年7月7日前往勘查，發現有一新闢平台，長約30 公尺、寬約20公尺，並有切削邊坡，於下邊坡回填土方之情 事，核認原告於「田美飲用水水源水質保護區」內非法進行 開墾土地，屬污染水源水質之行為，依飲用水管理條例第5 條第1項規定，於99年8月23日以府環水字第0997801999號函 檢送同文號裁處書，依飲用水管理條例第20條規定裁處新臺 幣（下同）10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為。原告 不服，提起訴願，訴願程序中，被告復於99年12月22日以府 環水字第0997803315號函補正裁處書違反事實欄之記載，及 認定原告上揭行為同時違反水土保持法第12條及飲用水管理 條例第5條第1項規定，爰從一重依飲用水管理條例第20條規 定裁處10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為，案經訴願 決定駁回，原告僅就罰鍰部分提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠原告為響應政府造林政策，利用休假日自費購買樹苗，被告 曾以96年6月13日府農水字第0960087393號函告知依水土保 持計畫審核監督辦法第4條第1項第1款「水土保持義務人有 下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書 送請主管機關審核：實施農業經營所需之開挖植穴、中耕 除草等作業」，因此原告將坐落於南庄鄉○○段185-3、185 -4地號兩筆土地進行開挖整地，種植樹苗，此有照片為憑， 但遭當地鄰居檢舉。系爭土地經環保人員使用高科技精密之
儀器，才測得該區屬於水源水質保護區之範圍，被告依行政 罰法第24條規定「一行為不二罰及行政罰鍰從一重」原則， 對原告裁罰。
㈡惟系爭土地係家父於93年過戶予原告，但水質水源保護區之 公告時間為87年公告，且土地所有權狀亦只載明地目為「旱 地」，原告無從得知系爭土地是否屬於水源水質保護區，因 此誤觸飲用水管理條例第5條第1項規定。惟原告確有種植五 葉松造林之實，絕無污染行為。且原告除草整地之面積僅約 600平方公尺（20公尺30公尺），僅占該總面積之1/29， 是否已達飲用水管理條例第5條所定「污染水源水質之規模 及範圍」，亦有疑義，且該條亦規定「有關機關認為有污染 水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善 或改變使用」，惟原告並未接獲任何通知，即收到裁罰，請 依行政罰法第7條行為非出於故意或過失者，不予處罰之規 定，撤銷裁罰等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分 關於罰鍰部分。
三、被告則以：
㈠原告以該土地係於87年公告為田美飲用水水源水質保護區， 惟其父係於93年始過戶原告名下，且其所持土地所有權狀上 地目亦僅載明「旱地」，無從得知該地是否屬於水源水質保 護區。惟有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，係 屬物之一般處分，又一般處分自公告日或刊登政府公報、新 聞紙最後登載日起即發生效力，行政程序法第92條第2項及 第110條第2項定有明文，而被告業於87年9月15日以87府環 二字第8708000431號函，公告苗栗縣永和山水庫、田美、明 德水庫、鯉魚潭水庫等四處為飲用水水源水質保護區，則原 告謂其無從得知該地是否屬於水源水質保護區，顯無理由。 ㈡原告認其行為係屬造林，且其除草整地之面積僅約600平方 公尺（20公尺30公尺），僅佔該地總面積之二十九分之一 ，應非污染水源水質之行為。然凡於飲用水水源水質保護區 內之土地上為開發用地、修築道路或設置相關設施之行為， 即係飲用水管理條例第5條第2項第1款所稱開墾土地行為， 而依99年7月7日會勘紀錄記載「經現場勘查，查有一新闢 長台，長約30公尺，寬約20公尺，並有切削邊坡，於下邊坡 回填土方之情事，據義務人代表人陳述上述行為均為其所為 ，開發目的為造林使用。」足認原告於上開土地上有從事開 挖整地之行為，且不論開發面積之大小，只需有開墾土地之 行為，即屬污染水源水質之行為，則被告依法裁罰，於法有 據。
㈢原告謂其並無接獲任何通知，並引行政罰法第7條及飲用水
管理條例第5條規定，主張其無故意或過失之情形。惟有關 田美飲用水水源水質保護區範圍設定，業已於87年公告生效 ，又經被告查閱上開南庄鄉○○段185地號土地之土地資料 ，於「土地標示部」之使用分區項下，亦已標示上開土地為 山坡地保育區，則原告仍謂其無過失，指摘原處分有違誤， 顯於法無據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴 。
四、兩造之爭點：原告系爭行為是否同時違反水土保持法第12條 及飲用水管理條例第5條第1項，而應依水土保持法第33條第 1項第2款及飲用水管理條例第20條規定，從一重處罰。五、經查：
㈠按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之 地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行 為係指：非法砍伐林木或開墾土地。」、「違反第5條第1 項規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知 禁止該行為。」飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款及 第20條分別定有明文。次按「水土保持義務人於山坡地或森 林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機 關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影 響評估審查結果一併送核：．．．開發建築用地、設置公 園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、 處理廢棄物或其他開挖整地。．．．第一項各款行為，屬中 央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者 ，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類 及規模，由中央主管機關定之。」、「未依第12條至第14條 規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護 者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的 事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或 實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或 撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」、「有下列情形 之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．違 反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依 核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定 ，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。 」為水土保持法第12條第1項第1款、第4項、第23條第1項及 第33條第1項第2款所明定。又被告87年9月15日87府環二字 第8708000431號公告「主旨：公告苗栗縣永和山水庫、田美 、明德水庫、鯉魚潭水庫等四處飲用水水源水質保護區。． ．．田美飲用水水源水質保護區－田美取水口以上之上游集 水區稜線內所涵蓋地區。」
㈡查原告所有坐落苗栗縣南庄鄉○○段185-3、185-4地號等系 爭2筆土地，編為山坡地保育區農牧用地，並經公告為田美 飲用水水源水質保護區，有土地登記謄本及被告87年9月15 日87府環二字第8708000431號公告附卷可稽（訴願卷第54、 55、81、82頁）。又該土地由原告經營使用，則原告於該土 地內為開挖整地之行為，應經調查規劃，依水土保持技術規 範實施水土保持之處理與維護，是原告為水土保持法第8條 第1項第5款所規定之水土保持義務人。次查，在飲用水水源 水質保護區內，非經主管機關及目的事業主管機關同意，不 得有開墾土地之行為。又水土保持義務人於山坡地或森林區 內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之開挖整地或整坡 作業，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，並依所 核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護作業。本件 原告未經申請核准，擅自於系爭2筆土地內開挖整地，開闢 長約30公尺、寬約20公尺之平台1處，並有切削邊坡，於下 邊坡回填土方之情事，經被告所屬環保局會同農業處人員於 99年7月7日前往勘查屬實，有苗栗縣政府加強山坡地保育利 用管理會勘紀錄、苗栗縣政府環境保護局飲用水管理稽查紀 錄及照片附於原處分卷可憑，並為原告所不爭，違規事實堪 以認定。
㈢原告雖主張其種植五葉松不屬污染水源水質之行為，除草整 地面積約600平方公尺，僅占所持有總面積之29分之1，是否 已觸犯飲用水管理條例第5條所定污染水源水質之規模及範 圍且該條亦規定有關機關認為有污染水源水質者，得通知所 有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用等云云 。惟查，凡於飲用水水源水質保護區內之土地上為開發用地 、修築道路或設置相關設施之行為，即屬飲用水管理條例第 5條第2項第1款所稱開墾土地之行為。而原告有開闢長約30 公尺、寬約20公尺之平台，並有切削邊坡，於下邊坡回填土 方情事，已如前述，乃係其非法開墾土地，而有污染水源水 質之行為，並非其種植五葉松有污染水源水質之行為。又不 論原告開發面積之規模大小，只要有開墾土地之行為，即屬 污染水源水質之行為，況原告為上揭開墾土地行為，顯屬污 染水源水質之行為。另飲用水管理條例第5條第5項係規定飲 用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於 公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認 為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間 內拆除、改善或改變使用，其所受之損失，由自來水事業或 相關事業補償之。與本件原告係於公告後在飲用水水源水質 保護區從事進行開墾土地，為污染水源水質行為，係屬二事
。且被告於99年7月7日會勘時，被告及被告所屬環保局人員 均已告知原告代理人謝智雯，請原告應立即停止一切非法開 發利用行為，並做好水土保持措施。被告對原告裁處前，亦 已有通知原告。是原告此部分之主張，尚不足採。 ㈣按被告87年9月15日87府環二字第8708000431號公告苗栗縣 永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等4處飲用水水 源水質保護區及管制事項行為，性質上屬行政程序法第92條 第2項規定之一般處分，依行政程序法第110條第2項規定一 般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起即發 生效力，人民即有依公告內容遵守之義務，原告尚難諉為不 知系爭土地屬於水源水質保護區。又原告雖於93年間始取得 系爭土地之所有權，土地所有權狀地目記載為「旱」，然此 對自公告日起任何人在保護區內不得有污染水源水質之行為 ，並不生影響。原告所有系爭土地既經編為山坡地保育區農 牧用地，並經公告為田美水源水質保護區，依法未經核准即 不得從事污染水源水質之行為，或為開挖整地之行為。又依 原處分卷附之照片觀之，原告開挖整地，並有切削邊坡，於 下邊坡回填土方情事，已非原告所稱之單純實施農業經營所 需之開挖植穴、中耕除草等作業行為，其未經核准即逕予開 墾之行為，縱非故意，惟其應注意法律規定禁止之行為且能 注意而不注意，如有疑義亦應向主管機關徵詢後始得依規定 辦理，其竟冒然為之，自難辭過失之責，即應受罰。 ㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。原告於系爭土地上從 事開挖整地等行為，屬飲用水管理條例第5條第2項第1款所 稱開墾土地污染水源水質之行為，及水土保持法第12條第1 項第4款之開挖整地之行為，分別違反飲用水管理條例第20 條及水土保持法第33條第1項第2款之規定。從而，被告從一 重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰，並禁止污 染水源水質之行為，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不 合。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及罰鍰處分，為無理由 ，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序案件，爰不經言詞辯論 ，逕為判決。兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無 影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條 第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 6 月 10 日 臺中高等行政法院第二庭
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之
法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 16 日 書記官 李 孟 純