臺灣桃園地方法院民事判決 99年度訴字第1647號
原 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處
法定代理人 吳泰焜
訴訟代理人 黃秋田律師
被 告 邱信用
訴訟代理人 江鶴鵬律師
上列當事人間租佃爭議事件，本院於民國100 年6 月15日言詞辯
論終結，判決如下：
主 文
確認兩造間就坐落桃園縣蘆竹鄉○○段一○二之六、一○二之七、一○七之三、一四八之二、一四八之三、一四八之四、一四八之五、一四九之八、一四九之九、一四九之十、一四九之十四、一四九之十六地號土地之耕地租賃關係不存在。訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件被告財政部國有財產局台灣北區辦事處桃園分處法定代 理人原為李良珠，嗣由吳泰焜代理接任法定代理人，並於民 國100 年5 月31日具狀承受訴訟，有民事承受訴訟暨準備書 五狀乙紙在卷可稽，於法並無不合，應予准許。二、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益 者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。 是法律關係之存在與否不明確，致原告在私法上之地位有受 侵害之危險，而此危險得以對於被告之確認判決除去之者， 即得依民事訴訟法第247 條之規定提起確認之訴（最高法院 52年度台上字第1922號判例意旨參照）。本件原告主張被告 違反耕地三七五減租條例第16條第1 項、第17條第1 項第4 款規定，兩造間之耕地租約已歸於無效，並經原告向被告為 終止租約之意思表示等語，然經被告否認，故被告是否仍具 有出租人之法律上地位有不安之狀態，且得以確認判決除去 ，是原告提起本件訴訟有即受確認判決之法律上利益，併此 敘明。
三、次按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉 （鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者， 應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處 者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法 機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用，前項爭議 案件非經調解、調處，不得起訴，耕地三七五減租條例第26 條第1 項、第2 項前段定有明文。本件耕地租約之爭議，前 由原告申請調解，經蘆竹鄉公所及桃園縣政府之耕地租佃委
員會各予調處，均未成立，而為桃園縣政府耕地租佃委員會 移送本院處理乙情，有桃園縣政府檢送之租佃爭議調解、調 處不成立案全卷可憑，核與上開規定相符，原告自得提起本 件訴訟。
貳、實體事項：
一、原告主張：
㈠參酌最高法院84年度台上字第1856號判例意旨及最高法院82 年度第11次民事庭會議決議記載，只要被告就租賃標的一部 未耕作，原告有權終止全部租約，收回全部耕地。 ㈡被告所提被證1 蘆竹鄉公所函文所示內容顯然與卷附桃園縣 政府環保局99年6 月10日桃環水字第0990037651號函示公告 土壤污染控制場址不符，而參酌土壤及地下水污染整治防治 法第3 條規定，其主管機關在中央為行政院環境保護署；在 縣（市）為縣（市）政府。故就系爭土地是否屬於公告土壤 控制場址，應以桃園縣政府環保局之認定為準。桃園縣政府 環保局既已認定系爭土地非屬其公告土壤污染控制場址，自 應以之為據。又被證1蘆竹鄉公所前述函文於說明二中即敘 明：「…二、鎘污染區農田在稻田轉作休耕後續計畫期中， 自八十年一期起至八十四年二期止免辦自願休耕申請…」已 明言免辦休耕申請期間係自80至84年間。再據卷附桃園縣政 府環境保護局98年12月1 日桃環水字第0980079485號函說明 二明載：「…二、前述公告載明於場址解除列管之前，土地 所有人或承租人可選擇辦理停耕按期請領停耕補償費，或種 植非食用作物惟不得請領停耕補償費。」故被告仍應選擇辦 理停耕按期請領停耕補償費或種植非食用作物，始為合法。 然被告就系爭土地亦未辦理停耕，復未種植非食用作物，且 參之蘆竹鄉公所99年11月29日蘆鄉農字第0990044325號函說 明二明載：「184-2 （應為148-2地號之誤）及149-9 地號 於85年1 、2 期種稻，86年1 、2 期、87年1 期及99年1 期 作等有申請休耕在案…」亦可知被告知悉系爭土地須為休耕 申請，然被告卻怠於為休耕申請，且怠於種植非食用作物， 足證其確有任令系爭土地荒蕪或非因不可抗力繼續一年以上 不為耕作之情事。另依被告所舉被證1 蘆竹鄉公所之函文可 知，其造冊之對象為農戶，非土地所有權人，故縱系爭土地 因列管嗣後遭解除，其通知亦應以被告為對象，而非以原告 為對象。再者，被告雖提出被證6 主張其每年有領取休耕款 ，惟其帳戶內之撥款係何筆或那些土地休耕，欠缺佐證，則 此筆款項之發放，是否因系爭土地休耕而來，實有疑問？又 被告所提之被證6 休耕款最後發放日為88年9 月4 日，以後 之日期則無證據，則是否果如被告主張系爭土地每年均領取
休耕補助款顯亦欠缺明證。
㈢耕地三七五減租條例第17條第1 項第4 款規定之所謂不可抗 力，參酌臺灣高等法院臺南分院97年度重上字第23號民事判 決，應係指自然力使人力所不能抗拒之事由，即任何人縱加 以最嚴密之注意，亦不能避免者是。另鈞院97年度訴字第58 2 號民事判決亦明揭：「…又所謂不可抗力係指非常事變之 發生，由於外界之力量，而非人力所能抵抗，如落雷、洪水 、颱風、戰爭等情事，通常事變並不包括在內…然上開水源 遭人填平係屬普通事變，與非人力所能抵抗之落雷、洪水、 地震等非常事變有間，故被告抗辯伊不能在系爭5 筆土地上 耕作，係因不可抗力事由所致云云，即無可採。」，被告一 再主張係因基力公司排放鎘廢水，致造成系爭土地鎘污染管 制，使伊無法耕作云云。就前述被告主張無法耕作之情由， 參酌前述實務見解，應非屬不可抗力事件顯明。 ㈣依桃園縣政府環境保護局98年12月1 日桃環水字第09800794 85號函文得知，被告應就辦理停耕領取停耕補償費或種植非 食用作物二者擇其一。再依桃園縣蘆竹鄉公所80年4 月11日 （80）蘆鄉農字第5798號函文可知，84年2 期以後之其他期 間仍應辦理休耕申請。然由桃園縣蘆竹鄉公所98年12月18日 蘆鄉農字第0980043222號函觀之，顯見被告在89年至98年間 就系爭土地並未辦理休耕。參酌最高法院83年台再字第130 號判決意旨明揭：「系爭土地固有一部分未為耕作，但係經 台北縣萬里鄉公所核准休耕…其休耕既屬合法，自不能指其 不為耕作，構成終止租約之原因。」，依其反面解釋，被告 既未經合法休耕，則此際原告自有權指其不為耕作，而終止 租約顯明。鈞院履勘結果系爭土地屬荒地（雜草地），被告 根本於系爭土地上無任何作為，且桃園縣政府環境保護署人 員表示系爭土地已不在鎘污染範圍內，故在系爭土地未列為 鎘污染範圍後，亦未見被告復耕或為整地之跡象，佐以於調 處時，尚因上班而委任其手足邱信琳代理出席調處，則顯見 被告主觀上確有放棄耕作之意，而在客觀上因系爭土地為荒 地或雜草地，又有不耕作之事實，因此原告自有權據耕地三 七五減租條例第17條第1 項第4 款終止租約。並聲明：確認 兩造就坐落如附表（89）國耕租字第00026 號國有耕地租賃 契約土地明細所示之12筆土地之耕地租賃契約關係不存在。二、被告則以：
㈠本件原申請調處系爭土地僅蘆竹鄉○○段148-2 、148-4 、 149-9 、149-10、149-14、149-16等6 筆土地（下稱系爭土 地），其餘地號102-6 、102-7 、107-3 、148-3 、148-5 、149-8 等6 筆土地原不在調處範圍內，後者6 筆土地依耕
地三七五減租條例第26條第2 項之所謂: 「非經過調解處， 不得起訴」之規定，顯然不得起訴，因此原告後者6 筆土地 之起訴，顯然不符法定程序，應以裁定駁回之。 ㈡桃園縣政府環保局雖認定系爭土地非屬其公告之土壤污染控 制場址。惟被告亦曾提出被證1 證明系爭土地之母筆土地確 被列為鎘污染區農田，該被證1 公文內容顯然是依據有關主 管污染事件之機關所公告之鎘污染地區而核發，因此爾後該 被證1所列污染地區農地，雖因分割而變為本件系爭系爭6筆 子筆土地，然該6 筆子筆土地顯然亦應列入鎘污染農地。不 可因其等與母筆地號不同即被排除在鎘污染地區之外。且由 被證1 得以查知被告被列入鎘污染農地總計2.22公頃，依照 桃園縣政府核准補助每年休耕補助費為每公頃新台幣（下同 ）27,000元，核計被告得受領休耕補助費每年為59,940元， 此有被告自83年起每年皆領取59,940元休耕補費，得以證明 ，因此原告主張系爭土地未列入土壤污染控制場址範圍，是 屬可耕農地之主張，顯無理由。
㈢耕地是否適合耕作，不應以該耕地未辦理休耕申請為判斷依 據，或該耕地是否無故任令荒蕪不為耕作，亦不應以該耕地 能種植或未種植非食用作物為判斷依據，再或該耕地是否繼 續1 年以上不為耕作，亦不應以該耕地未列入土壤污染控制 場為判斷依據，因未申請休耕並不表示當然可耕；未種植非 食用作物並不表示無故任令荒蕪；未列入污染控制場範圍並 不表示當然適合耕種，因此本件系爭土地被告是否非因不可 抗力繼續一年以上不為耕作之事實判斷，不應以上述簡述條 件作為判斷，而是應調查該等耕地周遭環境及該等耕地地處 位置及灌溉用水取用方便與否等相關條件因素，對被告所受 之影響加以客觀判斷，不可片面以個別事實加以判斷認定。 則原告主張被告知悉系爭土地須為休耕申請，然卻怠於為休 耕申請，且怠於種植非食用作物，而有任令系爭土地荒蕪或 非因不可抗力繼續1年以上不為耕作之情事，主張其得終止 本件租約收回系爭土地，其主張顯無理由。另系爭土地之灌 溉方式為越田灌溉排水，惟系爭土地因68年基力化工之鎘污 染廢水排進入桃園大圳第二支渠及新興支流，經該二渠水流 動再經中福村、新興村及新莊村等３村莊之農民引該二渠水 灌溉其農田而受污染，嗣經政府分別於73年、76年及78年陸 續對中福地區公告鎘污染，並給予農民休耕補助。系爭土地 之灌溉水源暨係上開桃園大圳第二支（線）渠，而桃園大圳 第二支（線）渠至今仍流經大部分未解除禁種之鎘污染農田 ，其支渠所流之流水仍屬鎘污染之污水，根本不可能作為灌 溉使用，故系爭土地縱被解除禁種，又何能引該支渠水灌溉
而耕種，故對系爭土地而言，被告非不願耕種，而係不能耕 種。再者，蘆竹鄉耕地租佃委員會、桃園縣政府耕地租佃委 員會及桃園農田水利會會勘人員等之意見均認為：本案土地 因涉鎘污染問題已2 、30年，水路受阻中斷，灌溉池塘已填 土，又水路因土地整治，現況已無水路可供灌溉排水，若須 恢復灌溉使用，水源符合灌溉水質要求，必須重建水路，否 則恢復農地使用困難云云，足見系爭土地作為農作耕地使用 確實困難，而非被告不願耕作。
㈣系爭土地已於73年至78年間因蘆竹鄉基力化學工業股份有限 公司之工廠重金屬鎘污染事件，被列入鎘污染農地，而被強 制休耕中。被告至今未曾接到桃園縣政府環境保護局已將上 開6 筆系爭土地整治污染完成，並解除污染控管而得以恢復 農耕之通知。因此被告至今仍不知能否復耕，設若上開環保 機關有通知系爭土地所有權人得以復耕之情事，系爭土地所 有權人（即原告）理當通知被告復耕，然被告至今未受原告 通知能為復耕之訊息。因此縱若環保機關已將系爭土地污染 整治完成並完成解除禁止耕作之程序，然因原告故意隱匿事 實不告知被告，致令被告因此可歸責於原告之事實至今未能 復耕，原告再趁此事實援用耕地三七五減租條例第16條第1 項、第2 項之規定，對被告訴請返還系爭土地，原告此舉顯 然違反民事誠信原則，其訴應無理由。
㈤系爭土地因是採越田引水灌溉方式以灌溉其農田，然系爭土 地週遭之農地自遭受鎘污染後或因未解除禁耕而停耕，或因 整治中而必須翻土曝晒而停耕，而致廢耕荒蕪，未再引水灌 溉，或因土地整治凹凸不平致水路被破壞而不通，進而造成 系爭土地根本無法越田引取灌溉水，更進而無法耕作（不適 合耕作）而致荒蕪，此乃因系爭土地週遭土地遭受鎘污染後 致大環境改變所致成，非被告單獨一人得以改變其現存狀態 而獨自耕作。因此週遭之狀態之改變顯然是屬不可抗力之因 素所造成，而其造成此狀態乃自73年開始至今未曾改變。故 被告至今無法耕作非不為耕作。因此系爭農地荒蕪狀態顯然 是繼續一年以上之不可抗力因素所造成。被告無法耕作之事 實，顯然與耕地三七五減租條例第17條第1 項第4 款所規定 構成要件不符，原告無權終止兩造間之租佃契約收回系爭農 地。並聲明：原告之訴駁回。
三、本件不爭執事項
(一)兩造就坐落桃園縣蘆竹鄉○○段102-6 、102-7 、107-3 、 148-2、148-3 、149-8 、149-9 、149-10地號等8筆土地， 於89年12月15日訂有（89）國耕租字第00026 號國有耕地租 賃契約書（下稱系爭租約），租期自89年8 月1 日起至99年
7 月31日止。嗣前開148-2 、148-3 、149-9 、149-10地號 4 筆土地於98年7 月間辦妥逕為分割（分割增同段148-4 、 148-5 、149-14、149-16地號）登記，爰出租標示變更為同 段102-6 、102-7 、107-3 、148-2 、148-3 、148-4 、14 8-5 、149-8 、149-9 、149-10、149-14、149-16地號12筆 土地（見本院卷原證1 、2 號）。
(二)系爭148-4 、149-14、148-5 、149-8 、149-16地號等國有 土地，因交通部臺灣區國道新建工程局為辦理國道1 號五股 至楊梅拓寬工程需要，分別依行政院98年12月25、29日院授 財接字第0980035854、0980036137號函核准撥用（見本院卷 原證2 號）。
四、原告主張被告自73年起即不為耕作繼續達一年以上，被告就 此雖不爭執，惟以系爭土地遭污染而無法耕作係不可抗力等 語置辯，是本件主要爭點厥為：被告是否有因不可抗力繼續 一年不為耕作之情形？原告依耕地三七五減租條例第17條第 1 項第4 款規定終止系爭耕地租約是否合法？茲論述如後： ㈠按耕地租約在租佃期限未屆滿前，若有「非因不可抗力繼續 一年不為耕作」之情形，出租人得終止租約，耕地三七五減 租條例第17條第1項第4款定有明文。所謂不可抗力，係指非 常事變之發生，由於外界之力量，而非人力所能抵抗者，如 落雷、洪水、颱風、戰爭等情事，通常事變並不包括在內。 ⒈被告辯稱：系爭土地已於73年間被環保單位公告列入重金屬 污染地區範圍不適合耕作、強制休耕之事實，業據其提出蘆 竹鄉公所80年4 月11日（80）蘆鄉農字第5798號函、桃園縣 蘆竹鄉鎘污染區農戶土地名冊為証（本院卷被證1 號），且 由桃園縣政府檢送之租佃爭議調解、調處不成立案卷所附之 桃園縣政府環境保護局98年12月1 日桃環水字第0980079485 號函文觀之，該函文載明：「…旨揭土地（指蘆竹鄉○○段 148-5 、149-8 及149-16地號3 筆土地）因土壤污染經桃園 縣政府公告為土壤污染場址…」等語，堪認被告上開辯詞應 屬可採。
⒉系爭土地雖有因基力化學工業股份有限公司排放鎘廢水造成 土壤污染而強制休耕情事，惟土地遭人排放廢水污染係屬普 通事變，不是非人力所能抵抗如落雷、洪水、颱風、戰爭等 之非常事變，故被告辯稱其因不可抗力而無法耕作云云，即 無可採。
⒊況依桃園縣政府檢送之租佃爭議調解、調處不成立案卷所附 之桃園縣政府環境保護局98年12月1 日桃環水字第09800794 85號函文載明：「…旨揭土地（指蘆竹鄉○○段148-5 、14 9-8 及149-16地號3 筆土地）因土壤污染經桃園縣政府公告
為土壤污染場址…，前述公告載明於場址解除列管之前，土 地所有人或承租人可選擇辦理停耕按期請領停耕補償費，或 種植非食用作物惟不得請領停耕補償費。」，足見系爭土地 雖遭污染，被告仍得選擇辦理停耕按期請領停耕補償費或種 植非食用作物，而被告既已自認其自73年起就系爭土地即未 為耕作（見本院卷100 年3 月16日言詞辯論筆錄），則依上 開桃園縣政府環保局函文所示，被告仍應辦理休耕或種植非 食用作物，惟由被告所提呈之桃園縣蘆竹鄉農會存摺帳戶（ 本院卷被證6 號）觀之，被告僅於84年至88年間有領取休耕 補助款，而被告自89年至98年間未向桃園縣蘆竹鄉公所申請 辦理水旱田利用調整計畫休耕事宜等情事，亦有桃園縣蘆竹 鄉公所98年12月18日蘆鄉農字第0980043222號函在卷可證（ 見本院卷原證10號），是被告自89年起至98年間就系爭土地 既未辦理休耕，即應種植非食用作物，否則即構成「非因不 可抗力繼續一年不為耕作」之情事。
⒋另被告辯稱系爭土地之灌溉系統遭破壞，致使水源欠缺而無 法耕作云云，惟按耕地租用，除漁牧外，係指租耕他人之農 地（田地、旱地）或雖非農地，而其租用目的係種植稻、麥 、甘蔗、蕃薯、茶、桑等一般農作物之土地而言。最高法院 63年度台上字第1529號著有判例可資參照。又按種植稻、麥 、茶、桑等供食衣原料之植物，固為農作物，即為改善居住 、育樂環境而種植花卉樹種等園藝作物，以供出售者，既與 造林有間，其所栽植之植物，係屬農業經營之一種，仍不失 為農作物。最高法院82年度台上字第1096號著有判例亦可資 參照。系爭土地之地目均為「田」之事實，為兩造所不爭執 ，並有系爭土地之土地登記謄本在卷可憑（見本院卷被證2 至5 號）。依上開判例見解，被告可種植之作物不限於水稻 ，尚可種植對水源需求不高之耐旱作物，因該等作物得以在 比較乾燥的環境中生長，而能減少澆水頻率，被告自可以以 水車補給等方式灌溉，故系爭土地並無不能耕作情形。是被 告辯稱：其不為耕作係因不可抗力所致云云，並無可採。 ㈡因此，原告主張被告於系爭租約期限尚未屆滿前，有非因不 可抗力繼續1 年不為耕作之情形，應屬有據，堪值採信；是 原告自得依耕地三七五減租條例第17條第1 項第4 款之規定 提前終止系爭租約。又按承租人承租耕地非因不可抗力繼續 一年不為耕作，不問其不為耕作者，係承租耕地之一部或全 部，出租人均得依同條例第17條第1 項第4 款之規定終止租 約，收回全部耕地。最高法院84年台上字第1856號著有判例 意旨可資參照。本件原告雖僅主張被告於系爭土地（即148- 2 、148-4 、149-9 、149-10、149-14、149-16地號土地）
上有未自任耕作情形，惟系爭土地既已具非不可抗力繼續一 年不為耕作之情事，揆諸前開說明，原告得依耕地三七五減 租條例第17條第1 項第4 款規定終止系爭租約，收回全部耕 地。又查兩造於99年7 月14日於桃園縣政府進行本件租佃爭 議調解時，原告已明示為終止系爭租約之意思表示，而斯時 被告亦有出席該次調解，應認該終止租約之意思表示業已為 被告所知悉，有調處程序筆錄附於上開租佃爭議調解、調處 不成立案卷可考，則兩造間就系爭租約之耕地租賃關係確已 因原告於斯時提前終止而消滅。
五、另被告雖抗辯本件原申請調處之爭議標的僅系爭土地，其餘 地號102-6 、102-7 、107-3 、148-3 、148-5 、149-8等6 筆土地，並未經過調解、調處等程序，顯不合法云云。按耕 地三七五減租條例第26條第1 項所以規定租佃爭議須經調解 調處始得起訴，無非係在保持情感減少訟累，但兩造既已因 積欠地租達兩年之總額之事由，請求終止契約，已經調處不 成立，上述追加之事由縱再為調處，似亦將徒勞，則為訴訟 經濟起見，宜認追加之事由亦已踐行調處程序而准予追加。 最高法院81年度台上字第2930號著有判決可資參照。是本件 原告既因被告就系爭租約範圍內之系爭土地有不自任耕作之 事由，請求終止契約，已經蘆竹鄉公所、桃園縣政府耕地租 佃委員會調處不成立，而承租人就承租耕地之一部非因不可 抗力繼續一年不為耕作，出租人即得依耕地三七五減租條例 第17條第1 項第4 款之規定終止租約，收回全部耕地，則縱 就系爭租約其餘土地再為調解，似亦徒勞無必要，為訴訟經 濟起見，自難謂系爭102-6 、102-7 、107-3 、148-3 、 148-5 、149-8 地號6 筆土地未經調解程序起訴不合法。況 查，原告前向桃園縣蘆竹鄉公所耕地租佃委員會及桃園縣政 府耕地租佃委員會申請調解時，爭議之標的雖未包含系爭10 2-6 、102-7 、107-3 、148-3 、148-5 、149-8 地號6 筆 土地，但前開6 筆土地與本件系爭土地均屬兩造於系爭租約 之租賃耕地（見本院卷原證2 號），顯見兩造間之耕地租佃 糾紛調解程序中，雙方當事人之認知範圍均係指系爭租約之 租賃土地，兩造之意思表示，均係就該租約之土地是否涉未 自任耕作，並以之為調解（處）之標的，亦堪認定。六、綜上所述，兩造間就系爭租約所示土地之耕地租賃關係既因 被告有非因不可抗力繼續1 年不為耕作之情形，經原告依法 終止系爭租約，即已生合法終止之效力；故原告訴請確認兩 造間就系爭租約所示之12筆土地之耕地租賃關係不存在，為 有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於本判決結果
不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、據上結論，原告之訴為有理由，依民事訴訟法第78條，判決 如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
民事第一庭 法 官 陳婉玉
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
書記官 利冠蔚
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