臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2451號
100年6月30日辯論終結
原 告 經濟部工業局
代 表 人 杜紫軍（局長）住同上
訴訟代理人 黃繼岳 律師
陳怡欣 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏（署長）住同上
訴訟代理人 王嶽斌
張智程
陳修君 律師
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院中華民國99年
10月15日院臺訴字第0990104360號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於追繳原告所得利益逾新臺幣壹佰肆拾柒萬貳仟柒佰壹拾叁元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告依民眾檢舉原告所屬觀音工業區服務中心（下稱觀音服 務中心）所轄觀○○○區○○道系統（下稱下水道系統）聯 合污水處理廠（下稱觀音污水廠）有違法偷排廢水、廢污泥 等情事，經調查結果，以觀音服務中心違反水污染防治法（ 下稱水污法）第19條準用同法第18條授權訂定之水污染防治 措施及檢測申報管理辦法（下稱水措管理辦法）第12條規定 ，依水污法第47條規定，以98年2月10日環署水字第0980011 965 號函附同號裁處書處觀音服務中心罰鍰新臺幣（下同） 60萬元。另以98年2 月10日環署水字第0980011965A 號函追 繳訴外人榮民工程股份有限公司（下稱榮工公司）財產上利 益計130,517,099 元。再依行政罰法第20條第2 項規定，以 98年2 月10日環署水字第0980011965B 號函（下或稱前處分 ）追繳原告財產上利益5,438,212 元。原告不服，訴經行政 院院臺訴字第0990091949號訴願決定，將原處分撤銷，由被 告於2 個月內另為適法之處分。經被告重行審查，以原告委 託榮工公司代操作管理之觀音污水廠處理能力不足，致長期 平均日實際處理量超過設計處理量以進行操作，為規避環保 主管機關之稽查，有違規繞流偷排廢水、廢污泥，及使用許
可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未作成紀錄 之行為，觀音污水廠雖委由榮工公司代為操作管理，惟觀音 服務中心仍負監督管理之責，其監督不周致生榮工公司前開 違規情事，而該廠放流水質檢測不符標準之原因皆由功能不 足所致，是以功能不足之裁處，亦應包含放流水不符標準之 懲處效果，觀音服務中心違反水污法第19條準用同法第18條 授權訂定之水措管理辦法第12條規定，已另依水污法予以裁 處。又榮工公司就前開違規行為，坐收工業區內廠商廢水及 處理費，卻不思改善之道，該公司因設施功能不足偷排而有 財產上利益，亦另依行政罰法第20條第1 項規定追繳榮工公 司財產上利益計130,517,099 元。再依原告與榮工公司簽訂 之委託經營案契約書（下稱委託契約）第5 條第3 項約定， 該計畫工作產生之累計稅前盈餘乘以回饋金比例，即為回饋 金金額，該回饋金比例為4%，且回饋對象及比例如有變更時 ，應報請即原告核定等語，足可認定回饋金係由原告所支配 ，又榮工公司依服務建議書將上開4%回饋金中之35% 繳交原 告，原告受有回饋金之財產上利益，因行政罰法自95年2 月 5 日起生效施行，自該生效日後始追繳原告收受之回饋金， 參酌原告回饋金收受明細，原告95年3 月至97年8 月所得財 產上利益為1,483,180 元，乃依行政罰法第20條第2 項規定 ，以99年5 月14日環署水字第0990043951號函（下稱原處分 ）追繳原告財產上利益1,483,180 元。原告不服，提起訴願 遭決定駁回。
二、原告主張：
㈠被告以行政罰法第20條第2 項規定追繳原告所受利益，適 用法律顯有不當：
⒈按行政罰法第20條第2 項規定：「行為人違反行政法上 義務應受處罰，他人因該行為受有財產上利益而未受處 罰時，得於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。 」準此，行政機關以行政罰法第20條第2 項規定追繳他 人不當利得，自應合於「需有行為人因違反行政法上義 務應受處罰」、「需他人直接因該違反行政法上義務之 行為受有財產上利益」、「需該利得之他人未受處罰」 等要件，方屬合法適正。
⒉被告既認原告應基於觀音污水廠經營主體之地位，依水 污法接受行政處罰，自無再依行政罰法第20條規定向原 告追繳所謂「不當利得」之餘地：
⑴按「（第1 項）為他人利益而實施行為，致使他人違 反行政法上義務應受處罰者，該行為人因其行為受有 財產上利益而未受處罰時，得於其所受財產上利益價
值範圍內，酌予追繳。（第2 項）行為人違反行政法 上義務應受處罰，他人因該行為受有財產上利益而未 受處罰時，得於其所受財產上利益價值範圍，酌予追 繳。」行政罰法第20條第1 項及第2 項分別定有明文 。其規範意旨應為：對於實際違反行政法上義務之行 為人或第三人，若其等依法非屬行政罰之處罰對象， 但卻因該違反行政法上義務之行為而受有不當利益， 為填補此一制裁漏洞、防止脫法行為，並維公平正義 ，自應向其等追繳不當利得。
⑵經查，原告係將觀音污水廠以公辦民營方式委託榮工 公司代為操作營運，亦即榮工公司係以原告名義經營 該污水廠，是以該污水廠之經營主體乃原告。故而， 縱認榮工公司確有被告所指違法排放廢污水情事，因 原告於本件非屬違法排放廢污水之實際行為人，且依 被告認定原告應基於觀音污水廠經營主體之地位，依 水污法接受行政處罰（觀音服務中心僅係原告所轄各 工業區之分支機構），則被告自無再依行政罰法第20 條規定向原告追繳所謂「不當利得」之餘地。故被告 援引行政罰法第20條第2 項規定向原告追繳所謂「不 當利得」云云，顯係誤解行政罰第20條之規範意旨， 而有適用法規不當之違法。
⒊原告收取「回饋金」係基於原告與榮工公司簽訂合法之 委託契約，自非屬「不當利得」：
⑴依行政罰法第20條第2 項規定，所謂「不當利得」， 應係指因違反行政法上義務之行為而獲取之財產上利 益，易言之，前述「違法行為」與「財產利益」兩者 間必須具有因果關係，始得依法對該受有財產上利益 者，在其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。 ⑵經查，被告固認定原告於本件所受「不當利得」乃原 告與榮工公司於委託契約中所約定回饋金云云。惟查 ，原告既係基於與榮工公司間合法之委託契約關係收 取回饋金，則前述回饋金自非原告之「不當利得」。 詳言之，被告或謂：原告與榮工公司於委託契約中議 定，榮工公司如因代操作管理觀音污水廠而有盈餘時 ，除權利金外，尚須繳納4%之回饋金予原告（按前述 回饋金實際上僅有35% 歸屬原告所掌管之工業區開發 管理基金，其餘65% 則由榮工公司直接交付觀音工業 區廠商協進會〈下稱廠商協進會〉），既然榮工公司 之盈餘係因長期違法排放廢污水而溢收污水處理費所 產生，則前述回饋金自屬不當利得云云。然舉例而言
，某甲將偷竊所得金錢，全數用來向某乙購買一輛汽 車，此時某乙賣車所得價金，並不會因該筆金錢係某 甲偷竊而來，即被認定為「不當利得」云云，因為某 乙乃取得該筆金錢與某甲之偷竊行為間，並無相當因 果關係存在。則同理，原告收取回饋金之原因，乃基 於與榮工公司間合法之委託契約，至於榮工公司用以 支付前述回饋金之款項是否係因違法排放廢污水之行 為所取得，並不影響原告收取前述回饋金之合法性， 故原告所收取之前述回饋金，自非屬「不當利得」。 ⒋訴願決定認為「訴願人獲取之利益，並非因其與服務中 心之某種法律關係所取得，而係因觀音服務中心違反水 污法相關義務所致」云云，似與林錫堯大法官之意見有 別：
⑴按「行政罰法第20條第2 項並未如同條第1 項規定『 為他人利益而實施行為』之要件，乃立法時有意省略 ，為免過度適用本項規定致失其立法本意，於個案適 用時，宜特別注意『他人受有財產上利益』與『行為 人違反行政法上義務行為』間之『直接關係』，必須 如同該他人自已為『違反行政法上義務行為』一般地 直接因該行為而得利，始足當之。倘若該他人與『違 反行政法上義務行為之行為人』之間有某種法律關係 （如買賣關係），而該他人係基於此項法律關係得利 ，例如：『行為人』將不得出售之物品賣給『他人』 ，而其出售行為即是『違反行政法上義務行為』，該 『他人』縱有因而得利，乃係基於買賣關係得利，尚 非『直接因行為人之違反行政法上義務行為而受有財 產上利益』；但另一方面，如『行為人』係某一私法 人之職員，而依法律或自治條例之規定，此項出售行 為處罰之對象為『行為人』（不處罰私法人），私法 人卻因此項出售行為而得利，且買賣法律效果直接歸 屬於私法人，即具『直接關係』，則該私法人成為『 直接因行為人之違反行政法上義務行為而受有財產上 利益之他人』，而得對其為追繳處分」，林錫堯大法 官所著「行政罰法」明文可參。
⑵經查，原告既係基於與榮工公司間合法之委託契約收 取回饋金，則回饋金自非原告之「不當利得」。詳言 之，原告收取前述回饋金之原因，乃基於與榮工公司 間之合法委託契約，並非因行為人即榮工公司違反行 政法上義務行為而直接受有之財產上利益，依據上開 說明，原告收取回饋金顯然不符合行政罰法第20條第
2 項「直接性」之要件，故原告所收取之前述回饋金 ，顯然非屬「不當利得」。
⑶原告所呈營運收支變動暨累計明細表，可知95年至97 年底，榮工公司營業外收入有滯納金收入（95年全年 、96年全年、97年全年）、其他收入（96年上半年、 97年下半年），足證榮工公司計算回饋金之基礎，包 括與廢污水處理無關之其他收入、滯納金收入，故被 告以回饋金全部作為行政罰法第20條第2 項之計算基 礎，顯與立法目的不符。
⑷滯納金之性質係與用戶逾期繳納之時間長短、以及用 戶未繳納之費額有關，與是否有違法排放廢污水或違 法排放之廢污水多寡無關，故被告答辯滯納金雖列為 營業外收入，然應視為使用費之孳息，自應屬不法利 得之範圍而予以追繳云云，應有誤會。
⒌依原處分及訴願決定記載觀之，被告顯認行政罰法第20 條第2 項所定「違反行政法上義務應受處罰」之「行為 人」乃觀音服務中心，原告則係居於同條項所定「他人 」之地位。原告（即行政法罰第20條第2 項所定「他人 」）並未直接因觀音服務中心（即行政法罰第20條第2 項所定「行為人」）該違反行政法上義務之行為受有財 產上利益：
⑴依被告於訴願答辯書說明，可知被告亦認原告所以獲 有利益，係「因『榮工公司』將未合法排放廢（污） 水所得不法利益相當比例依委託經營契約書約定向其 （原告）繳交回饋金」，則原告要非直接因「行為人 」觀音服務中心違反行政法上義務之行為受有財產上 利益，已極顯然。
⑵被告既認行政罰法第20條第2 項所定「違反行政法上 義務應受處罰」之「行為人」乃觀音服務中心，原告 係同條項所定「他人」，今原告（他人）又未直接因 觀音服務中心（行為人）該違反行政法上義務之行為 受有財產上利益，則被告依同條項規定追繳原告所受 利益，顯未符合行政罰法上開規定之要件，被告適用 法律容有不當。
⒍依榮工公司委託經營案98年度營業收支報告及會計帳冊 顯示，榮工公司98年度有營業外收入101,961 元，99年 度尚有罰款及沒收押標金、整理收入等其他廢污水處理 費以外之營業收入計340,639 元，此部分均與污水處理 之成本無關，且會影響榮工公司盈餘，間接亦影響回饋 金之數額。
⒎榮工公司97年2 月27日榮工業二字第0970002361號函檢 附之委託經營案96年度會計帳冊，96年度之營業外收入 為824,108 元，包括「罰款及沒收押標金」732,902 元 、「整理收入」91,191元及「其他雜項收入」15元。 ⒏榮工公司98年2 月6 日榮工業二字第0980001171號函檢 附之委託經營案97年度會計帳冊，97年度營業外收入為 67,370元，包括「罰款及沒收押標金」66,370元、「出 售呆廢料利益」1,000元。
⒐另依被告所屬工業區環境保護中心（下稱環保中心）10 0年6月13日工環稽字第1008006829號函記載，有關委託 經營案95年度會計帳冊部分，刻正積極調閱查尋中。 ⒑足證榮工公司計算回饋金之基礎，包括與廢污水處理無 關之罰款及沒收押標金、整理收入、其他雜項收入、出 售呆廢料利益，故被告以回饋金全部作為行政罰法第20 條第2 項之計算基礎，顯與立法目的不符。
㈡被告就原告受有何種財產利益及其數額均未詳加舉證，僅 憑「推算」或「推論」作為原告所受利益之唯一標準，原 處分顯有重大瑕疵：
⒈按行政罰法第20條第2 項之規定係「行為人違反行政法 上義務應受處罰，他人因該行為受有財產上利益而未受 處罰時，得於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳 。」則除「行為人有違反行政法上義務之行為」及「他 人因該行為受有財產上利益而未受處罰」等二項要件外 ，有關其所得追繳之財產上利益範圍因事涉處分效果之 裁量權限，屬於處分之合法要件，惟其裁量範圍仍繫諸 於構成要件事實，亦即須以受有多少財產上利益為依據 ，而非空泛臆測。從而，就此構成要件事實之存在（是 否受有利益）或構成要件事實之範圍如何（利益之計算 ）均應由被告負詳盡之舉證責任，尚不得僅憑臆測即為 處分。
⒉查被告就榮工公司是否確有違法排水之行為一事，僅略 以觀音污水廠處理能力不足為由，即率爾推論必有違法 排放廢水之事實，並據以計算所受利益之數額。然原告 於設置下水道系統以來，均遵照水污法、水措管理辦法 等相關規定申報，並取得桃園縣政府環保局核發排放許 可文件，足證下水道系統之運轉及操作，並未有如被告 所稱違反水措管理辦法第12條規定要件之情事。下水道 系統營運至今，原告雖曾申報核准擴充處理容量，惟被 告不能據此即稱下水道系統於營運之初即已發生功能、 設備不足之情事云云。第查，觀音污水廠現已委託榮工
公司擴建，並已進入試運轉階段，雖目前尚未完成試運 轉之驗收，惟觀音污水廠內所有廢水仍系經過處理系統 處理之後始排放，但此一事實竟為被告刻意忽視。由此 可知，污水廠處理能力不足與違法排放廢水誠屬二事， 絕無必然因果關係，但被告逕認下水道系統因系統功能 、設備不足，故必有違法排放之情事，其認事用法顯屬 速斷，核無足採。
⒊次查，被告僅稱榮工公司接管營運後，乾污泥量有大幅 減少，即據以「推定」有偷排廢水之事實云云；然乾污 泥之產生量之多寡並不足以斷定必曾違法排放廢污水， 實則污泥量減少之原因並非僅有違法排放廢、污水之可 能性所致，於本件，被告自應就乾污泥量減少與違法排 放廢污水間之關聯性善盡舉證責任，但縱覽原處分全文 ，卻未見被告舉出任何事證加以說明，逕以上開毫無依 據之推論方式，認定確有偷排廢、污水之事實。另被告 一方面指稱乾污泥產量大幅減少，但於原處分中卻未檢 附實際數據佐證或說明所謂乾污泥量大幅減少之狀況究 竟為何。由此可知，針對觀音污水廠是否違法排放廢污 水一事，被告迄今仍未善盡其應有之舉證責任，逕以土 地有可疑之翻動痕跡、非許可放流口存在等理由，即羅 織排放廢、污水之罪名，不啻為捕風捉影之舉。實則， 被告亦無法確定是否真有排放管線之存在。準此，被告 因民眾檢舉進而將現場土地翻動痕跡與偷排廢污水一併 聯想，並據此推定有偷排之事實，顯有查證上之疏漏， 實難令原告甘服。
⒋再者，被告就追繳利益之部分均採全額追繳，惟就所受 利益之計算上，關於含水率、每噸廢水產生之乾污泥量 均採假定或推定或平均之方式採計，此等推算顯已使最 終之計算結果與實際調查事實不符，惟被告仍逕以此假 設而得之數據作為計算所受利益之唯一標準，明白顯示 被告罔顧原告發現真實之利益，亦可知被告所計算之不 當利得數額與客觀事實顯有不符。
⒌榮工公司營運近年虧損主要係因榮工公司於98年5 月以 後必須增加攤提當初所投資之機電設備費用計2.63億元 ，每月約215 萬元，1 年約增加2580萬元成本支出，且 依附件9 之契約第5 條規定，權利金亦有逐年增加趨勢 ，另近年污泥處理費（委外清運及掩埋）及藥劑費年年 增高，也造成支出增加。而觀音服務中心指標表中之「 預定目標」為年度平均值，「執行成效」為實際執行狀 況，倘該月（99年7 月）有辦理年度污泥處理清運或購
進年度藥劑等情形，皆可能使該月支出突增（換算廢水 處理成本單價增加），倘該月（如99年7 月）曾辦理年 度污泥處理清運或購進年度藥劑等情形，皆可能使該月 支出突增（換算廢水處理成本單價增加），因此，被告 僅以全年盈餘除以12作為每月之盈餘，亦即以月份比例 計算盈餘之方式，未考量實際之狀況，顯與事實不符。 因此，被告僅以一個月樣本討論，有以偏蓋全之虞，故 榮工公司營運虧損之原因與功能是否足夠無關，而被告 據以作出觀音污水廠若無本案所述功能不足之違法情節 ，根本不可能有盈餘產生之推論即無由成立。
㈢原處分及其附件之「觀音工業區聯合污水處理廠功能不足 裁處事實理由書」（下稱裁處理由書），顯然有違行政程 序法第5 條規定：
⒈按行政行為之內容應明確，行政程序法第5 條設有明文 。準此，被告依行政罰法第20條第2 項追繳原告不當利 得時，就構成要件所定「行為人違反行政法上義務」之 具體內容，自應明確載敘，方屬合法適正。
⒉綜觀原處分及所附裁處理由書，及原告98年2 月10日環 署水字第0980011985B 號函附件之裁處理由書，根本無 從判斷被告依行政罰法第20條第2 項追繳原告不當利得 時，其「行為人違反行政法上義務」之「行為」何指。 ⒊依原處分記載，被告顯係認觀音服務中心違反水污法第 19條準用水措管理辦法第12條規定「等」，且原告因此 所得利益為1,483,180 元，故依行政罰法第20條第2 項 規定予以追繳1,483,180 元：
⑴查原處分主旨記載：「查貴局委託榮民工程股份有限 公司代操作管理○○○區○○道系統有違反『水污染 防治法』第19條等情事，貴局並因而受有財產上之利 益，本署依『行政罰法』第20條第2 項規定追繳貴局 所得利益新臺幣一百四十八萬三千一百八十元」；事 實理由記載：「經查貴局委託榮民工程股份有限公司 代操作管理之觀○○○區○○道系統，於本署97年8 月稽查當時，未具有足夠功能，該系統已有違反水污 染防治法第19條準用同法第18條授權訂定水污染防治 措施及檢測申報管理辦法第12條規定等情事，貴局並 因而受有財產上之利益．．．本署爰依『行政罰法』 第20條第2項規定追繳貴局所得利益新臺幣一百四十 八萬三千一百八十元（裁處事實理由詳如附件之理由 書）」。
⑵故被告顯係認觀音服務中心違反水污法第19條準用水
措管理報辦法第12條規定「等」，且原告因此所得利 益為1,483,180元，故依行政罰法第20條第2項規定予 以追繳。
⒋依原處分所附裁處理由書，被告認定觀音服務中心所違 反之行政法上義務甚眾（共六大類）、有關觀音服務中 心違反水污法第19條準用水措管理辦法第12條處理設施 功能不足部分，應依水污法予以裁處、原告因觀音服務 中心違反行政法上義務所得利益為1,483,180 元，被告 全額予以追繳：
⑴依原處分所附裁處理由書第5 至7 頁「三、違法事實 判定」「觀音污水廠違反法條、事實列表」記載，被 告認定觀音污水廠違反法規包括：「水污法第19條準 用水污法第18條授權所定水措管理辦法第12條」（廢 污水處理設施功能不足）、「水污法第7 條」（污水 處理設施，排放廢污水於地面水體者，不符合放流水 標準）、「水污法第19條準用水污法第14條第2 項及 第18條授權所定水措管理辦法第14條」（廢污水處理 未經正常應處理程序排放）、「水污法第19條準用水 污法第14條第2 項規定，另同時違反水污法第8 條」 （污水處理設施，未將廢污水設施所產生之污泥，妥 善處理）、「水污法第19條準用水污法第14條第2 項 及第18條授權所定水措管理辦法第16條規定」（使用 許可登載廢污水處理方式以外化學處理藥劑且未作成 記錄）、「水污法第19條準用水污法第14條第2 項」 （廢污水進流單元另設有溢流管及繞流管）。
⑵依據原處分所附裁處理由書第8 至9 頁「五、裁處內 容」記載：「（一）自埋設暗管起算經濟部工業局觀 音工業區服務中心（以下簡稱服務中心）為觀音○○ 區○○○○道系統之管理機構，該服務中心委託榮工 公司代操作廢（污）水處理廠，其仍有監督其操作管 理之責，且查桃園縣政府亦以該服務中心為排放許可 核發對象。爰此，有關違反水污染防治法第19條準用 水污法第18條授權所定水措管理辦法第12條處理設施 功能不足部分，應依水污法予以裁處．．．復查貴局 與榮工公司共同簽訂之『經濟部工業局觀○○○區○ ○道系統營運中心委託經營案契約書』第5 條第3 項 規定，該計畫工作產生之累計稅前盈餘乘以回饋金比 例，即為回饋金金額，契約內規定之回饋金比例為4% ，且回饋對象及比例如有變更時，應報請貴局核定， 故以此已足可認定回饋金係由貴局支配無誤。經參酌
貴局本案前次處分訴願書及相關回饋金收受明細，顯 示榮工公司繳交回饋金35﹪係由貴局收受，核計94年 9 月至97年8 月貴局收受之回饋金總金額為1,580,25 1 元。前述金額係因服務中心違反行政法義務，而由 貴局所獲得之利益，已符合行政罰法第20條第2 項之 要件得予以追繳。．．．因行政罰法自95年2 月5 日 起生效施行，故前述裁處金額自生效日後始得予以追 繳，經重新核計後．．．貴局收受之回饋金總金額為 1, 483,180元。考量如追繳部分金額，則無法達成行 政罰法第20條第2 項『填補制裁漏洞』之立法原意。 爰此，本署對於貴局前述之所得利益均予以追繳．． ．」。
⒌綜觀原處分及裁處理由書，被告認定觀音服務中心違反 行政法上義務行為共有六大類，則被告依行政罰法第20 條第2 項規定追繳原告之不當利得時，究係以觀音服務 中心該六大類違反行政法上義務行為，或僅係以觀音服 務中心違反「水污染防治法第19條準用水污法第18條授 權所定申報辦法第12條規定」，作為「行為人違反行政 法上義務」之具體內容？並進而特定原告因之所受財產 利益範圍後，酌予追繳？實有未明。另觀諸98年2 月10 日環署水字第0980011985B 號函附件之裁處理由書第5 至7 頁「三、違法事實判定」、「觀音污水廠違反法條 、事實列表」附註有「項次三至六之違法行為另為裁處 ，不納入此次處分作業考量」，惟原處分附件之裁處理 由書對應之第5 至7 頁「三、違法事實判定」「觀音污 水廠違反法條、事實列表」卻無此等附註，亦足見被告 雖依行政罰法第20條第2 項規定追繳原告不當得利，然 被告對於本條項中「行為人違反行政法上義務行為」此 一構成要件之具體內容，前後矛盾不一、無從明晰。 ⒍綜上，依被告原處分及裁處理由書所載內容，並綜觀原 告98年2 月10日環署水字第0980011985B 號函附件之裁 處理由書，根本無從判斷被告依行政罰法第20條第2 項 追繳原告不當利得時，其「行為人違反行政法上義務」 之「行為」何指，故被告原處分及附件顯然有違行政程 序法第5 條規定。
㈣被告原處分追繳之不當利得，顯然逾越原告因觀音服務中 心上開違章行為所受財產上利益價值範圍，而與行政罰法 第20條第2 項規定有違：
⒈依行政罰法第20條第2 項規定，行政機關於特定行為人 違反行政法上義務行為之具體內容後，自應憑以特定他
人直接因此所受財產上利益價值範圍，方得於此等利益 價值範圍內向他人酌予追繳，若追繳他人不當利得逾此 範圍，即有違行政罰法第20條第2項規定，顯非適法。 ⒉縱令原處分係以觀音服務中心違反水措管理辦法第12條 規定，作為行政罰法第20條第2 項所定「行為人違反行 政法上義務」行為，且原告受有財產上利益與之有直接 因果關係，被告所追繳之不當利得亦顯然逾越原告因觀 音服務中心上開違章行為所受財產上利益價值範圍，而 依原處分、裁處理由書記載，被告計算所謂原告不當利 得方式無非係以：原告與榮工公司簽訂委託契約第5 條 第3 款規定有依榮工公司稅前盈餘一定比例計算之回饋 金制度，榮工公司繳交之回饋金其中35﹪由原告收受， 核計自94年9 月至97年8 月原告收受之回饋金總金額為 1,580,251 元，復因行政罰法自95年2 月5 日起生效施 行，故前述裁處金額自生效日後始得予以追繳，經以月 份比例計算後，原告收受之回饋金總金額為1,483,180 元，而被告係以觀音服務中心違反申報辦法第12條規定 （廢污水處理設施功能不足），作為行政罰法第20條第 2 項所定「行為人違反行政法上義務」行為，且此與原 告受有財產上利益有直接因果關係，然被告所得酌予追 繳者亦絕非原告收受之回饋金總金額「全部」。詳言之 ，若原處分係認觀音服務中心該廢污水處理設施功能不 足，則被告自應核算榮工公司「未提供足夠設施（減省 費用支出）」與「已提供足夠設施（未減省費用支出） 」之稅前純益差額，並據此進而計算、特定所謂原告不 當利得之財產上價值範圍，甚至於此範圍內酌予追繳， 方屬適法。詎被告全然不顧行政罰法第20條第2 項此等 構成要件，率以「考量如僅追繳部分金額，則無法達成 行政罰法第20條第2 項『填補制裁漏洞』之立法原意」 云云為由，對於原告所收受之回饋金總金額全部，均予 以追繳，顯然違反行政罰法第20條第2 項規定。 ⒊綜上，縱原處分係以觀音服務中心違反水措管理辦法第 12條規定，作為行政罰法第20條第2 項所定行為人違反 行政法上義務行為，且原告受有財產上利益與之有直接 因果關係，被告所追繳之不當利得亦顯然逾越原告因觀 音服務中心上開違章行為所受財產上利益價值範圍，而 與行政罰法第20條第2 項規定有違。
㈤原告與榮工公司相互權責關係主要依委託契約加以規範。 依委託契約第2 條規定，榮工公司所受委託工作包括「． ．．所有為維持下水道系統正常運作所需之全部工作及費
用負擔，．．．以及下水道與其他環境保護等相關法規所 規定之工作等，皆包括在內．．．」為確保榮工公司依約 執行其工作內容，委託契約亦有相關監督管理規定。惟委 託契約雖係由原告與榮工公司簽訂，其實際履約管理（監 督管理）則由原告所屬之觀音服務中心負責辦理，下水道 系統（含污水處理廠）係委託榮工公司經營管理，委託期 間依委託契約規定，由榮工公司負責經營、管理、維修之 責，惟下水道系統之所有權仍歸原告所有（含榮工公司投 資之設備於契約結束後無償移轉原告）。觀音服務中心就 組織架構而言，為原告之附屬單位，並非獨立之機關，無 法人格。
㈥是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告主張：
㈠按水污法第18條授權所定水措管理辦法第12條第1 項已明 文規定廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設 備，其第1 款規定：「在最大產能或服務規模下處理廢（ 污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規 定。」惟查觀音污水廠長期實際平均日處理廢水量已超過 其設計平均日處理廢水量（31,200 CMD），復以本案駐廠 稽查採樣及功能評鑑結果，其廢水處理效果在未超過其設 計最大日處理廢水量43,100 CMD規模下，無法符合水污法 放流水標準要求。又水措管理辦法第12條第1 項第1 款係 指廢（污）水處理設施規定即在「最大產能或服務規模下 」之處理，皆應使處理後之廢（污）水符合水污法及其相 關規定，舉重明輕，如未在「最大產能或服務規模下」之 處理尚未能使處理後之廢（污）水皆符合水污法及其相關 規定，自可合理推論其未具備足夠之功能及設備，得據以 認定未具備足夠功能。基此，顯見觀音污水廠委託榮工公 司經營期間，榮工公司長期任由廢（污）水處理設施缺乏 足夠之功能及設備，並致使排放廢污水長期不符合放流水 標準，惟其未思改善之道，反而繼續收受區內廠商廢水及 處理費，因無法妥善處理，而以非法方式排放廢污水及污 泥。該等行為（包括作為及不作為）之實施，致使下水道 系統之管理單位（即觀音服務中心）違反水污法及其子法 相關規定之義務（包括不作為及作為義務），應受處罰。 ㈡觀音服務中心因榮工公司實施前述違法行為（包括作為及 不作為）而違反前揭水污法及其子法相關規定之義務（包 括不作為及作為義務），應受處罰。原告因該等行為受有 利益（榮工公司依委託契約第5 條規定向其繳交之回饋金 ）但免受處罰，造成制裁不法行為之嚴重漏洞。故除依水
污法處分觀音服務中心，亦有依行政罰法第20條第2 項規 定向原告追繳其不當利得之必要。
⒈按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為 之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、 中央或地方機關或其他組織。」為行政罰法第3 條所明 定。「污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處罰其所有人、使用人或管 理人。」為水污法第42條所明定。「工業區管理機構之 設置，係為管理維護工業區內供公共使用之．．．土地 及公共建築物與設施．．．」為經濟部工業局所屬工業 區管理機構設置規程第2 條所明定。
⒉「原告成立於59年2 月25日，主要任務包括工業區開發 與管理，該局並設有工業區組，下轄北中南三區工業區 管理處及七十四個工業區服務中心（參見該局執掌與組 織網站資料），各工業區內工廠事業集中，其產生之事 業廢水、事業廢棄物及空氣污染等向來為環保機關督查 重點。又觀○○○區○○○○道機構，負責管理觀○○ ○區○○○○道相關事宜（行業別屬污水下水道系統） ，領有桃園縣政府核發之水污染防治許可證明文件，其 雖委託榮工公司代操作廢（污）水處理廠，其仍有監督